公共政策执行偏差及其矫正

□ 高玉贵

（河南农业职业学院，河南 中牟 451450）

公共政策执行偏差及其矫正

□ 高玉贵

（河南农业职业学院，河南 中牟 451450）

公共政策执行在公共政策活动中处于关键环节，对于公共政策能否达到预期目标具有至关重要的作用。本文分析了公共政策执行偏差产生的原因并提出相应的措施：加大公共政策宣传力度，确保对公共政策实质的认识；提高公共政策执行认知程度，确保公共政策 “利益超脱”；提高公共政策执行人员的素质，强化公共政策的预测性；提升公共政策的质量，确保公共政策执行有序推进；提供有效的制度设计，建立有序的公众参与机制。

公共政策；政策执行；执行偏差

一、公共政策执行偏差及其常见形式

⒈公共政策执行偏差的界定。公共政策执行是一个动态的过程，是指公共政策执行者通过建立相应的组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种活动方式，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。公共政策执行是公共政策生命周期的关键环节。公共政策执行偏差，是指公共政策执行者在执行公共政策的过程中，由于受主客观因素的制约，其行为效果偏离既定公共政策目标并产生不良结果的政策行为，特点是公共政策执行与公共政策目标不一致。美国公共行政学者艾利森指出：“在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10%。而其余90%取决于有效的执行”。公共政策执行对于政策能否达到预期目标具有至关重要的作用。在现实公共政策执行过程中，由于诸多原因，常常导致执行偏差，致使公共政策不能按预期目标实现。因此，分析和研究公共政策执行偏差产生的原因并采取矫正措施，对于提高公共政策的执行效率和推动经济社会又好又快发展具有十分重要的理论价值和实践价值。

⒉公共政策执行偏差的常见形式。⑴象征式公共政策执行。指在公共政策执行过程中，公共政策主体仅做表面文章，或只做公共政策宣传而不务实际，或“阳奉阴违”，或前紧后松，或敷衍塞责，使公共政策成为一纸空文。⑵附加式公共政策执行。指公共政策在执行过程中被附加不适当的内容，使公共政策的调整对象、范围、力度、目标等超越公共政策原定要求，特别是执行者在现行公共政策的目标基础上再自行增加了若干个新的目标。这种所谓的“土政策”，往往是打着结合实际的旗号而自行附加额外目标的政策，执行起来必然出现偏差。⑶残缺式公共政策执行。是指一项完整的公共政策在执行过程中只有部分被贯彻执行，其余则被弃置不顾，即合意的就执行，不合意的则不执行，使公共政策内容残缺不全，不能有效地、完整地实现既定的公共政策目标。⑷替代式公共政策执行。是指在公共政策执行过程中被换上与现行公共政策表面上一致而事实上不一致的内容，使公共政策内容、目标、性质等发生了实质变化。这种情况往往发生在公共政策与执行主体之间出现较为明显的利益差异和冲突的时候，严重地损害了公共政策的严肃性、权威性和公共利益。⑸观望式公共政策执行。是指在公共政策执行过程中，执行者总是被动地观望，或等新政策出台，或观望上面的态度，采取一种“软拖”的方式，能拖的就拖，实在不能拖的只能勉强执行。⑹照搬式公共政策执行。是指在公共政策执行过程中，机械地照套、照搬、照转，不结合本地的实际情况，因地制宜地执行公共政策。这样，往往会造成公共政策的原则性与灵活性之间出现较大的偏差。

二、公共政策执行偏差产生的原因

⒈公共政策宣传力度不够，导致政策目标群体对政策实质认识错位。公共政策执行的首要环节是要做好政策宣传，而现实中对公共政策过程确实进行了政策宣传。但由于信息不对称、沟通存在障碍等原因，使政策执行主体和政策目标群体没有准确地把握和理解政策实质，致使政策宣传流于形式，有时甚至造成对政策的曲解。

⒉公共政策执行主体认知不够，导致“利益驱使”。近些年来，我国在公共政策的社会响应方面可谓及时、迅速，但往往缺乏对社会问题或政策问题的实质性认知，甚至有时导致严重的错误性认知。其结果是政策执行得越好，越容易导致较大的偏差。公共政策执行主体对社会问题或政策问题认知的不正确性所导致的 “利益驱使”，尤其是造成公共政策的“公共性”价值缺失，致使其在国家利益、地方利益和个人利益之间进行零和博弈的过程中，往往不惜损害整体利益而满足一个地区的利益或个人利益。例如：有些地方官员为提高政绩，忽视了社会的长远利益和社会回应性，过分追求GDP，追求“形象工程”，其一系列短期行为给地方经济发展带来了诸多不利后果。当前我国部分地区严重的环境污染即为典型例证。

⒊公共政策执行人员素质不高，导致执行中的预测缺陷。现代社会唯一不变的东西就是“变”，公共政策执行的环境也不例外，因此，公共政策执行并非机械地照搬照抄。现实社会中公共政策的环境不断地发生变化，但一些公共政策执行者由于自身素质不高，将知识转化为能力的水平有限，不能有效预测政策的非预期影响，这就导致了政策执行中时常会出现预测缺陷。

⒋公共政策质量的缺陷，导致执行人员执行不力。⑴公共政策目标不明晰。公共政策目标模棱两可、含糊不清，使得政策执行人员无法准确领会政策制定者的意图，因而无法有效执行。有学者认为，“政策执行的第一项严重错误，乃是决策者制定的超越性或笼统不具体的目标”。⑵公共政策相应的配套措施缺失。政府是依靠制定公共政策来治理社会的行政组织。一项公共政策颁布之后，在执行过程中，在给一部分群体带来利益的同时，可能对其他群体的利益造成不当损害。因此，如何制定相应的配套措施进行弥补，对政府来说是一个严峻的考验。⑶公共政策合法性与合理性缺失。政策合法性与合理性的缺失主要表现在政策规定的各项内容没有依据法律法规，没有反映客观存在的实际情况，不符合法律法规和客观事物发展规律，因而在执行过程中容易出现政策与法律法规、客观实际相冲突的情况，这样，就使公共政策执行失去了法律依据和客观实践基础。

⒌公共政策执行过程的制度缺陷，导致执行缺乏制度性保障。外国学者哈耶克曾经说过，一种坏的制度会使好人做坏事，而一种好的制度会使坏人也做好事。当前，我国公共政策监控制度不健全，信息不对称，透明度不高，政策监控人员与政策执行人员常常进行所谓的“合作”，政策执行者扮演“裁判员”和“运动员”的双重角色，其结果是严重影响了公共政策目标的实现。另外，公共政策执行中公众参与机制缺失，没有形成良好的政府与公众之间的互动机制。

三、公共政策执行偏差的矫正措施

⒈加大公共政策的宣传力度，确保对政策实质的认识。首先，要让公众明确公共政策代表公众的根本利益，能够促进社会发展，这样，公共政策才能被执行者认可和认同，才能较容易被执行。其次，在公共政策宣传中，要加强信息沟通，建立有效的平级、上下级信息沟通机制，使信息沟通做到准确、及时和有效；第三，可依据管理学中市场细分的原则，针对不同的公共政策受众群体采取多元化的沟通和解释方式。

⒉提高公共政策执行认知度，确保政策 “利益超脱”。美籍加拿大学者戴维·伊斯顿认为，“公共政策是对全社会的价值做权威性的分配。”政策的本质即社会利益的分配。具有“经济人”特征的公共政策执行者扮演着双重角色，既扮演公职人员角色又扮演普通公众角色，因此，不可能将其排除在利益之外。在此过程中，公职人员能否保持“中立”，在两难中很难抉择。因此，需要采取各种有效措施，组织公共政策执行人员认真学习相关政策，提高政策执行认知度，以培养其对公共政策目标的认同感和使命感及对社会的责任感。

⒊提高公共政策执行人员的素质，强化对公共政策的预测性。应树立政府公职人员的“终身教育”理念，提高其整体素质和执行能力。尤其应该加强对公共政策执行人员在政策科学和管理科学方面的培训，使其掌握现代管理决策的科学技术及其应用方法。在公共政策制定和执行过程中，使政府官员及相关人员在预测到公共政策执行的正效应的同时，也注意到公共政策的负效应，以期有效提升政府及相关人员预测公共政策的非预期影响的执行能力。

⒋提升公共政策质量，确保公共政策执行的有序推进。公共政策执行是一种目的性很强的行为，明确既定目标，做到有的放矢，这是对执行的基本要求。这就要求在公共政策制定过程中要注重政策的科学化，用科学的观点、方法、程序、工具及方式来制定公共政策，使公共政策更具有合理性、可行性和有效性，这样，可以在一定程度上减少公共政策执行的偏差。公共政策执行是一个系统的、复杂的过程，涉及诸多领域或群体的利益，公共政策的质量及相互间的配套与协调将直接影响公共政策执行的有效性。因此，公共政策执行需要诸多方面的相应措施与之相配套，以形成完整、协调的公共政策执行体系。

⒌提供有效的制度设计，建立有序的公众参与机制。阳光是最好的“消毒剂”。保证公共政策系统的顺利运行，提高公共政策执行的质量，促进既定公共政策目标的实现和效率的提高，需要对公共政策执行进行监控，使其在阳光下运作；同时，要引进公众的参与，强化新闻媒体的监督，使公共政策的执行真正实现法治化。在公共政策执行中形成公众、新闻媒体与公共权力机关多方的互动关系，即形成以下机制：一是公众的参与机制。公众参与作为一种民主机制，关键在于其运作的制度化和程序化，这就需要公众适时参与到公共政策的执行过程中来。有关部门应加强对公众参与意识的培养，提高公众的公共政策参与能力，使其能够进行有序参与和监督。因此，要保障公众参与的权利，就必须建立一套规范、严格、合理、可行和有效的机制；二是新闻媒体的监督报道机制。新闻媒体要对公共政策执行的事前、事中和事后的整个过程进行监督与报道，政府应较少或不干预新闻媒体的监督与报道，这样，才能使新闻媒体真正发挥“第四种权力”的作用；三是政府有效、及时回应机制。政府回应机制要制度化和规范化，以实现政府对公众利益回应的程序化、规范化和科学化；要确立政府对公众利益的回应意识，使政府具有及时回应社会的能力。这些制度的建立不仅能够提高公众的参与水平，而且能够增强公众参与公共政策执行的力度，规范公众参与的程序和行为，使公共政策执行过程中的公众参与在宪法和法律的框架内更加合理、有效。

［1］刁田丁等著.政策学［M］.中国统计出版社，2002.

［2］转引自林水波，张世贤合著.公共政策［M］.台湾五南图书出版社，1984.

［3］王铭，薛客.论公共政策执行不力的问题与对策［J］.求实，2010，（02）：27－30.

［4］张为波，王莉.试论公共政策执行的阻碍因素及对策［J］.西南民族大学学报，2005，（03）：173－176.

［5］（美）托马斯·R·戴伊著.理解公共政策［M］.彭勃译.华夏出版社，2005.

［6］（美）约翰·克莱顿·托马斯著.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略［M］.孙柏英译.中国人民大学出版社，2005.

［7］谢明.公共政策导论［M］.中国人民大学出版社，2010.

（责任编辑：高 静）

Deviation of Implementation of Public Policy and Its Correction

Gao Yugui

As the critical aspect of public policy activities，public policy implementation has a crucial role on whether the policy can achieve desired goals.In the framework of the defined deviation of the implementation of public policy and the common forms of the deviation of the implementation，analyzing the causes of the implementation deviation of public policy in order to propose appropriate measures to remedy：Strengthening public policy advocacy efforts to ensure that substantial understanding of policy；Improving the implementation of public policy awareness to ensure that “interest of detachment” of policy；Improving the quality of public policy executive to provide an effective system design capacity，and strengthen the predictability of the policy；Enhancing the quality of public policy to ensure that policy implementation in an orderly manner；Providing effective system designs to build orderly mechanisms for public participation.

public policy；policy implementation；deviation of implementation

D63－31

A

1007－8207（2012）07－0014－03

2012－03－05

高玉贵 （1979—），男，河南长葛人，河南农业职业学院讲师，研究方向为公共政策、行政改革与发展。