发展中国家应对美国碳关税策略分析

□胡斌

（海南大学，海南 三亚 572022）

发展中国家应对美国碳关税策略分析

□胡斌

（海南大学，海南 三亚 572022）

美国众议院2009年6月底通过了 《美国清洁能源安全法案》。法案允许美国对来自没有采取与美国相当的温室气体减排措施国家的高能耗、初级进口产品征收 “碳关税”。这对于经济技术水平明显落后于发达国家的发展中国家而言，无疑又是一种新的贸易壁垒。对此，发展中国家应该积极行动，通过建立南北自由贸易区、推动在联合国框架内的气候谈判以及积极参与碳标准制定等方式积极寻求对美国 “碳关税”壁垒的突破。在减排与贸易、环保与经济增长间寻得平衡发展。

碳关税；自由贸易区；环境合作；环境标准

2009年6月22日，《美国清洁能源安全法案》获得众议员通过，该法案规定，美国有权对包括中国在内的不实施碳减排限额国家进口产品征收碳关税。该法案从2020年起开始实施。

“碳关税”是指对高耗能的产品进口征收特别的二氧化碳排放关税。主要针对进口产品中的碳排放密集型产品，如铝、钢铁、水泥、玻璃制品等产品以及一些初级产品进行的关税征收。正如对待发达国家其他形形色色的绿色壁垒一样，对于美国的碳关税，中国等发展中国家再一次处于被动防御的立场。造成这种被动局面的原因有很多，如发达国家和发展中国家在环境与贸易谈判中的不平衡性；发展中国家与发达国家在环境保护与贸易自由在价值取向的意识形态差异以及发展中国家自身的原因等。发展中国家如何克服上述困难在日显复杂的建立国际经济新秩序的斗争中取得胜利，对于广大发展中国家而言是一个重大课题，而其中斗争场所的选择得当与否在某种意义上说至关重要。综观各种国际组织，世界贸易组织是建立公正、合理的国际经济新秩序的最佳场所。［1］然而，从WTO的发展史以及发达国家与发展中国家的斗争史考察，我们可以发现，发展中国家在WTO中一直处于相对弱势地位，诚然，在乌拉圭回合谈判中，由于发展中国家坚持不懈的斗争，GATT／WTO增加了一些发展中国家“特殊而有差别待遇”的内容，然而，这些规定要么只是原则性的宣言，要么为众多例外架空而流于形式。［2］而出现这种情况的根本原因在于WTO只是一个贸易组织，经济实力的竞争是WTO的主流。因此，面对美国“碳关税”的挑战，发展中国家在坚持在WTO谈判中争取自身权利的同时，更应该寻求其它途径解决“碳关税”壁垒，实现环保与贸易的平衡以及自身的发展。

一、积极推动南北自由贸易区的建立解决环境贸易措施冲突

自由贸易区是指两个或两个以上国家或地区通过签订协定，在WTO最惠国待遇基础上，相互进一步开放市场，分阶段取消大部分货物的关税和非关税壁垒，在服务领域改善市场准入条件，所形成的实现贸易和投资自由化，涵盖所有成员全部关税领土的“特定区域”。自由贸易区是WTO体制下的一种合法例外，WTO允许自由贸易区成员相互给予更优惠的待遇，而不必给予其他成员。它既是对WTO贸易自由化进程的超越，同时也是对WTO对边贸易体制的补充；它既遵循多边贸易体制的基本原则，又提供多边贸易体制所不能赋予的灵活空间。在当前经济危机大背景下，自由贸易区的建立有利于拓展应对经济危机和经济衰退的回旋余地，也是突破碳关税等新型的贸易壁垒的重要选择。

2009年美国出台的碳关税贸易壁垒，从某种意义上说是发达国家与发展中国家在经济技术、社会发展水平、环境保护等方面的差距的结果。发达国家对环境保护的水平拥有较高的期待，并且它们的环保技术水平可以实现这一目标，而发展中国家由于意识形态、历史文化差异、道德标准和价值观念的不同，更注重发展，而且由于经济技术、资源条件的限制，也无力在环保方面实现与发达国家的同步。然而，正是由于存在这种差异，发展中国家才更应该积极寻求与发达国家之间的合作。通过建立南北型自由贸易区实现产业间的互补，既符合比较优势理论，易于形成“贸易创造”、“贸易条件”和“规模经济”效果，对于一些全球问题的解决，如在减排等环境问题上实现发展中国家与发达国家之间的协调具有重要意义。

在解决发展中国家与发达国家之间在贸易与环保问题上，墨西哥与美国、加拿大之间根据《北美自由贸易协定》以及作为贸易协定补充协定的《北美环境合作协议》无疑具有典型意义，该贸易区致力于在贸易自由化过程中加强环境保护，通过确定三国环境保护的措施、信息 交流、环境教育、提高环境保护执法能力、技术交流展开了多边合作，基本实现了贸易自由化和环境保护之间的协调发展，为其他自由贸易区的建立树立了典范，同时也为低碳经济下寻求出路的广大发展中国家指出了一条道路。［3］

作为世界上第一个将贸易与环境联系起来的区域经济一体化组织，考虑到美、加与墨西哥在经济发展水平和环保技术等方面的差距，在处理贸易与环境的关系问题上，北美自由贸易区在机构设置、国际义务协调、国家间环境标准设置等方面作了相应的安排，从目前该组织的运作情况来看，这些安排起到了极为重要的协调作用。如在机构设置上，北美自由贸易区设立了一个专门负责贸易区环境问题的机构，即北美环境合作委员会，其主要职责在于通过加强成员间的合作和公众参与，加强北美环境合作、协调国家间的标准、支持地区性环保工程、防止 伙伴间发生环境争端、加强环境法规的有效实施以及通过加强政府官员、专家顾问、学术界以及关心环境的公众的紧密联系来推动地区环境的改善，并负责监测《北美自由贸易协定》的实施效果，在保护、维持环境和提高北美环境保护的基础上提高三国间的经济、贸易联系。［4］在处理区域内环境贸易规则与国际环境公约的关系上，北美自由贸易区的上述两个协定也作出了创造性的协调。《北美自由贸易协定》第104条规定，当《北美自由贸易协定》与国际环境协议的规定的成员国义务相抵触时，成员国应承担国际环境协议的义务，同时成员国应尽量采取减少两者冲突的履行方式。简言之，即在三国间，国际环境协定优先北美自由贸易协定规则适用，但是，成员国有义务尽量使协定外义务与协定内义务性协调。在环境标准的制定上，考虑到墨西哥与美国、加拿大之间经济技术水平的差距，《北美自由贸易协定》第九章在赋予成员方采用本国TBT规则的自主权，从而成员国能够依据本国发展要求灵活地建立、适用和执行TBT规则来实现对环境或健康的保护。同时，为避免成员国将环境标准用于贸易限制、为防止“绿色壁垒”造成贸易扭曲，《北美自由贸易协定》要求成员国的TBT规则不应对其他成员国的货物或服务构成歧视，或造成不必要的贸易壁垒。考虑到北美自由贸易区各成员国的实际环境状况和环保技术水平，要求各成员国之间通过合作对TBT规则的保护标准进行协调，要求各成员国从环境保护出发考察TBT规则的合理性。这种考虑到发展中国家与发达国家间经济技术水平等方面的差异而做出的区别处理无疑是一种有益的尝试。

根据奥尔森的观点，要实现个人理性向集体理性的转变有两个重要条件之一是组成集团的人数足够少。人数少一方面意味着单个人的影响力将会相对提高，另一方面使人们之间的相互监督成为可能。这样使每个人的每个行为都成为在多次博弈中的计算对象，换句话说，在每个人都可以根据他人的行为调整自身行为的同时，也使每个人在行动之前必须考虑自身行为对他人行为进而最终对自身利益的影响。碳关税政策，当然主要是发达国家对发展中国家的一种贸易保护措施，但是，不能否认，在某种意义上，其同时也是国际社会在贸易与环境问题上缺乏共识的产物，哥本哈根气候大会的无果而终即是明证。在当前难以达成全球范围内的减排协议的情况下，充分利用自由贸易区的优势，即对WTO国民待遇和最惠国待遇的例外。发达国家可以与发展中国家就减排与贸易作出更有效的双边或多边安排，而无需担心将诸如减排技术转让、技术标准等优惠待遇给予其他WTO成员国。北美自由贸易区环境法律制度在追求经济发展的同时注重加强对作为发展中国家的墨西哥的环境保护的实践就充分体现了在区域合作解决环境－贸易方面的优势。因此，在当前WTO序言中有关对发展中国家特殊照顾的内容流于形式，以及大部分的环境公约缺乏有效执行机制的情况下，发展中国家应积极借鉴北美自由贸易区的成功经验，通过建立南北型自由贸易区，在局部范围内实现发达国家与发展中国家在减少温室气体排放等环境问题以及自由贸易问题上的合作无疑是广大发展中国家突破碳关税等贸易壁垒，实现发展的有效途径。

二、积极推动在联合国框架下的环境合作

从上世纪90年开始，气候变化逐渐成为国际社会关注的焦点，1990年《京都议定书》的签订标志着国际社会共同努力协同解决气候问题的开始，但是，《京都议定书》由于美国、澳大利亚等发达国家的拒绝，并没有取得预期的效果，而气候变化具有拖延惩罚效应，它并不会因为人类社会没有达成共识而放慢其脚步。2009年，迫于气候变化潜在的巨大威胁的日益严重，各国领导人再一次齐聚丹麦的哥本哈根，人们对本次大会寄予了极大地期望，希望通过本次会议能够真正达成一个具有普遍约束力的气候公约，遏止气候转暖，然而，由于发达国家与发展中国家利益的冲突没有达成有效协调，哥本哈根气候大会最终没能如国际社会所愿。气候大会失败原因是多方面的，笔者认为，最根本的原因在于谈判平台的选择上。尽管哥本哈根气候大会名义上仍属于联合国框架内的气候谈判，但是，在联合国总部之外举行这样的会议，其效果却颇值得质疑，因为如果在纽约之外召开，意味着主办国将担负一定程度的领导责任，而这可能并不总是会议召开的最恰当的方法。在哥本哈根大会的最后两天，丹麦首相召开了只有26个国家参加的会议，企图推翻193个国家在会前2周内甚至是最近2到4年的艰苦谈判的成果。丹麦政府突然提出的议案遭到了与会国尤其是发展中国家的强烈反对，包括中国在内的一些国家认为这是威斯特伐利亚体系时期秘密外交的“还魂”。丹麦主办方抛开合法多边会议程序，企图强加给各方非法的会议结果是大国强权政治的典型表现。国际智库“南方中心”执行主任马丁·克诺尔在其题为《哥本哈根大会的失败应归咎于丹麦，而非中国——抛开多边会议程序并有选择地召开只有部分国家参与的秘密会议的决定打碎了会议取得成功的希望》的文章中也指出，哥本哈根大会确实被劫持了，但不是被中国，而是被会议主办方丹麦。在大会丹麦才是会议失败的罪魁祸首。

随着全球相互依赖程度的进一步加深，国家间利益的交集也越来越广泛。碳关税等单边措施实际上无法从根本上解决全球气候变暖等全球性问题，通过国际合作解决全球环境恶化等全球性问题已经成为国际社会的共识。但是，共同威胁或共同利益的存在并不必然导致国际合作，行为体数目、未来预期、国际机制、不对称权力结构、认知共同体、相对获益与绝对获益的关注都会影响互动中行为体的合作倾向。而一个理想的对话平台无疑是促进国际合作的重要条件之一。就解决碳关税等环境－贸易问题而言，正如我们前面所谈到的，由于WTO本身只是一个贸易组织，其主要的目标在于促进国际贸易的有效增长，其组织架构、资源、权限等方面均显示其无法有效承担这一责任。在目前国际社会并不存在一个世界环境组织的前提下，以促成国际合作，解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题为目标和宗旨；具有广泛的职能，以及高度权威性和代表性的联合国无疑是发展中国家以平等的身份就环境问题与发达国家展开平等对话的理想平台。

事实上，自1947年以来，联合国在全球环境事务方面一直发挥着积极而富有成效的作用。①1947年联合国经济与社会理事会通过了 《关于保护和利用资源的联合国大会的决议》，标志着联合国正式开始进入国际环境事务领域。1972年在联合国主持下，联合国大会通过了《人类环境宣言》，该宣言第一次为国际社会确认了有关环境政策的的行为准则，促进了国际环境保护在条约、国际习惯法、国际组织、国际环境监管和国际责任等方面的全面发展。1992年联合国环境与发展大会是国际环境法发展史上的里程碑，在该次会议上，通过了《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》、《关于森林问题的原则声明》三项文件以及《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》两项公约。随后，在联合国的主导下，国际环境保护向广度和深度继续发展。从广度看，国际环境合作的覆盖面继续扩大，更多的环境问题被纳入联合国环境保护框架内，就深度而言，上述“软法”性条约的一些原则性要求进一步在相关的议定书中加以落实，如1997年《京都议定书》就是在《联合国气候变化框架公约》的基础上进一步将可持续发展原则、共同但有区别责任原则等加以落实，使这些成为可以具体适用的国际法准则。

国际合作时国际法的基本原则，在减少温室气体排放，防止气候变暖问题上，也是如此。因此，未来发展中国家在坚决抵制美国“碳关税”单边措施的同时，也必须积极推进在联合国框架下与发达国家展开谈判，在实现减排的同时，维护自身的权益。

三、积极参与碳排放标准的制定

随着传统贸易壁垒的不断削弱，“标准”作为新贸易壁垒被各国频繁使用，已成为当代国际贸易中的新坐标。［5］世界贸易组织对“标准”的定义是，为了反复使用的目的，由公认机构批准的非强制性文件。“标准”规定了产品或有关加工和生产方法的技术规则、指南或特性。标准也可包括用于产品、加工或生产方法的术语、符号、包装标志或标签要求。标准的制定，本意在于降低交易成本；缓解交易双方的信息不对称；确保产品的兼容性以实现规模效应以及维护人类和动植物的生命、健康安全。然而，在国际贸易中，出于对利益的追逐，技术标准的天然属性正在被众多国家所扭曲，它已成为各个国家和地区以及国家集团之间实力对比的体现，并已成为发达国家对发展中国家进行贸易限制的工具，成为一种所谓的技术贸易壁垒。事实上，在当前的国际贸易中，可以说，谁制定了标准，谁就掌握了国际贸易中的话语权和核心竞争力。而在当前这种以标准为坐标的国际贸易竞争中，经济技术水平相对落后的发展中国家明显处于劣势。

为了防止“标准”话语权的垄断，尽量实现公平贸易，WTO对各成员方技术标准的采用作出了一些原则性的规定，如非歧视原则、透明度原则、等同原则等。作为对与技术相关的贸易进行规范的专门性协议，《技术贸易壁垒协议》（TBT协议）也就技术标准的统一作了相关规定，该协议第2条规定：成员方有权根据自身的实际需要制定技术法规、标准、合格评定程序，但是为了避免上述措施可能对国际贸易造成不必要的障碍，协议规定在采取上述措施时，应尽可能采取国际标准或以国际标准为依据。只有当那些国际标准由于地理、气候或技术基础条件不适合实现其本国的合理目标时，或者没有相应的国际技术标准时，才允许不采用国际标准。同时，TBT协议还规定，国际标准化机构可以根据发展中国家成员方提出的要求，对那些对发展中国家有特殊利益的产品制定国际标准。概而言之，WTO认为，为克服标准制定中国家间实力不对称而导致不公平贸易，一方面，各国应尽量使用国际标准，同时，国际标准应考虑发展中国家的特殊情况而予以差别对待。然而，就目前碳排放标准而言，国际社会仍没有任何国际统一的技术标准，而美国碳关税针对的是除美国所认为的发展中国家中的最不发达国家，或者根据美国总统的报告，该国在全球温室气体排放责任中所占比例少于0.5%以外的所有国家的高能耗产品。［6］这在客观上导致了发展中国家在国际贸易中的被动局面，因为，在缺乏统一标准的前提下，美国等发达国家可以完全根据本国技术水平制定碳排放指标，或者由其自己决定哪个国家是最不发达国家，而发展中国家只能被动的去调整自己以适应发达国家的技术标准。因此，发展中国家要改变在国际贸易中这种消极防御的状态，就必须积极推动和参与碳排放国际标准的制定，通过发展中国家的集体努力在碳排放国际标准中谋求话语权，并争取在碳排放国际标准中体现发展中国家的利益。

由于发达国家和发展中国家在技术水平上的明显差距，要求二者适用统一标准既因不切实际而难以达成一致，也不符合“共同但有区别责任原则”。因此，在未来碳标准的制定中，笔者认为，碳排放限额应当根据各国人均GDP的大小适用不同的标准，即碳排放与GDP挂钩。在控制全球碳排放总量的前提下，根据各国GDP水平确定相应的碳排放额。同时随着各国GDP发展水平的提高而相应向上浮动限额。这种动态的差别标准将使各国承担与其经济技术发展水平相适应的减排责任，同时也与各国在发展过程中排放二氧化碳等温室气体量的实际情况相符，充分体现“共同但有区别责任原则”。同时，为防止与GDP挂钩的碳排放差别标准可能导致的“碳泄露”。①Robert Stavins认为差别标准导致碳泄露的原因有两点：（1）差别标准将导致高能耗、高排放产业向低标准国家转移，全球温室气体排放因此将不会减少；（2）如果相关产品需求不变，内化的环境成本差异将导致低标准国家同类产品需求增加并导致生产规模扩大，并因此抵消掉其他国家的减排努力。详见：Robert Stavins：Worried About International Competitiveness？Another Look at the Waxman－Markey Cap－and－Trade Proposal ［EB ／OL］.http： ／／belfercenter.ksg.harvard.edu ／analysis／stavins／？p＝117.在制定上述标准的同时，国际社会一方面应该借鉴 《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》，把通过直接投资方式越境转移高能耗、高排放密集产业问题纳入一个专门公约的控制范围；另一方面，在设立碳排放差别标准的同时也应积极推进《联合国气候变化框架协议》以及《京都议定书》下的国际碳排放权交易市场机制的形成。通过这种灵活的减排市场机制，不仅能够降低工业化国家碳排放的经济成本，达到最优的经济效应，实现温室气体减排目标，而且可以促进减排技术和资金从发达国家向发展中国家的转移。

［1］李伯军.WTO框架与推进国际经济新秩序［J］.理论探索，2006，（01）.

［2］Ralf buckly，international trade，investment and environmental regulation，worldtrade，1993，p.143.

［3］GUSTAVO VEGA－CANOVAS＊ NAFTA AND THE ENVIRONMENT.Denver Journal of International Law and Policy.Winter，2001.

［4］佘群芝.北美自由贸易区环境合作的特点［J］.当代亚太，2001，（06）.

［5］周华.标准——国际贸易中的新坐标［J］.国际经贸论坛，2007，（02）.

［6］美国能源安全与清洁能源法案［Z］第766条，第（4）款（C）（D）项.

（责任编辑：张雅光）

Developing Countries Cope with the U.S.Carbon Tariffs Strategy

Hu Bin

The end of June 2009，the U.S.House of Representatives passed the ＂American Clean Energy Security Act＂.The bill would allow the United States did not take from the high energy consumption of the greenhouse gas emission reduction measures comparable to the U.S.national junior imported products impose a ＂carbon tariff＂.The level of economic and technological lag behind the developed countries for developing countries，no doubt，is a new trade barriers.In this regard，developing countries should be positive action to promote climate negotiations within the UN framework through the establishment of North－South free trade zone，as well as actively participate in the carbon standard－setting way to actively seek a breakthrough in the U.S.＂carbon tariff＂barriers.We want to find a balance between trade and emission reduction，environmental protection and economic growth development.

carbon tariffs；Free Trade Area；environmental cooperation；environmental standards

D996.9

A

1007－8207（2012）04－0120－04

2011－12－31

胡斌 （1984—），男，湖南湘潭人，海南大学三亚学院教师，研究方向为国际贸易法。