韩国文化产业发展的政府运作模式及其重要启示

□ 穆宝江

（吉林大学，吉林 长春 130012）

韩国文化产业发展的政府运作模式及其重要启示

□ 穆宝江

（吉林大学，吉林 长春 130012）

韩国政府将文化产业的发展建设提升到国家最高意志层面，无疑为其文化产业的快速持续发展提供了重要保证。不过，这种政府主导性较强的文化产业发展模式也存在着一定的风险，企业和社会在文化产业的建设中急需发挥更大的主动性和推动性。借鉴政府运作模式在韩国文化产业发展中的成功经验，我国政府应当从以下四个方面着力加强文化产业的发展建设：一是形成完善的政策体系；二是建立健全法律法规；三是理顺政府行政管理机制；四是大力培养文化产业人才。

文化产业发展；政府运作模式；主要机制；现实问题；启示

在韩国文化产业发展的运作模式中，政府部门往往会从宏观层面提出战略规划和指导措施，以便对文化产业进行及时的指导和引导以及积极的推动与服务。简而言之，韩国文化产业的政府运作模式是指政府部门在文化产业的发展过程中，注重宏观层面的战略、政策、法律法规等方面的创设，注重政府管理层面的职能部门、管理机构等方面的建立健全，从而推动文化产业的快速持续发展。韩国政府将文化产业的发展建设提升到了国家最高意志层面，无疑为韩国文化产业的快速持续发展提供了重要保证。

一、韩国文化产业发展中政府运作模式的主要机制

在文化产业的发展建设进程中，韩国政府通过出台文化产业的纲领性文件，加强文化产业的立法建设，设立相关行政管理部门，拓展文化企业的融资渠道，培养文化产业建设的高级人才，提高文化产业的行政效率，为韩国文化产业的快速发展创造了良好的条件。

（一）政策体系

韩国政府对文化产业政策体系建设的重视为韩国文化产业的发展提供了重要保证。1986年，韩国政府在第六个经济发展五年计划中明确提出了 “文化的发展与国家的发展同步化”的发展目标，为韩国文化产业快速发展奠定了基础。1997年亚洲金融危机爆发，韩国经济在金融危机中遭到了严重的冲击。在这次金融危机中，为了摆脱经济困境，积极寻求经济新的增长点，韩国政府调整产业结构，更加注重文化产业的发展与建设。1998年，韩国政府将文化产业的发展作为国家发展的重要内容，明确提出了“文化立国”的方针政策。这一方针政策是指导韩国文化产业发展的基本战略，其主要目标是集中力量开发具有国际竞争力的高质量文化产品；鉴于资源和资金的有限，不搞平均主义，实行选择与集中的政策，集中力量支持重点产业和重要项目；力争使国家扶持政策产生最大的整体实效。［1］

韩国政府通过制定完善的发展规划，明确了文化产业在各个发展阶段中的发展目标和发展任务，有利地推进了文化产业的发展建设。韩国政府制定的五年发展规划、专门的文化产业工作规划、文化产业振兴计划等为韩国文化产业的发展奠定了良好的政策基础。韩国政府于1999年－2001年先后制定了《文化产业发展五年规划》、《文化产业前景21》、《文化产业发展推进计划》等政策，进一步明确了文化产业的发展战略和中长期发展计划，并推出了相关重大举措，从而推动了韩国文化产业的快速发展。

（二）法律法规

文化产业法律法规的制定与完善为韩国文化产业的发展建设创造了良好的环境。1997年，韩国制定了《创新企业培育特别法》，针对数字内容等领域的文化产业进行支持和鼓励。1999年，韩国通过了《文化产业促进法》，明确提出了文化产业发展建设的内容与步骤。韩国还进一步对《影像振兴法》、《著作权法》、《电影振兴法》、《演出法》、《广播法》等文化产业的法律法规进行了修订与完善，被废止或修改的内容达到70%，这些做法有利于适应数字化时代对文化产业进一步发展的要求。2002年，韩国制定了《出版与印刷振兴法》，规定每3年进行一次振兴出版与印刷产业政策制定，并提出建立电子出版物和图书定价法制化等法律框架。

为了促进文化产业的快速发展，韩国首次制定了有关文化产业的综合性法规——《文化内容产业振兴基本法》，这使韩国成为世界上制定文化产业促进法最早的国家。该法案明确了文化产业的定义，提出了文化产业建设的基本政策，为韩国文化产业的发展提供了法律保证。2002年，韩国颁布了另一部关于文化产业的促进法——《网络数字内容产业发展法》。关于文化产业发展建设的促进法是韩国发展文化产业的纲领性文件，为韩国文化产业的发展建设提供了重要依据。根据《文化内容产业振兴基本法》，韩国政府将文化产业的发展内容划分为八个方面：电影相关产业；音像制品及游戏软件等相关产业；出版、印刷、定期发行刊物等相关产业；广播影视等相关产业；文化财产等相关产业；系统包含了艺术性、创意性、娱乐性、休闲型及大众性，并且能够生产出经济价值的动漫、设计、广告、演出、美术作品及工艺品等相关产业；对数字化文化内容进行收集、加工、开发、制作、生产、保存、检索及流通等处理，并且提供相关服务的相关产业；由《总统法》许可的除以上提到的产业之外的有关传统服装、饮食等产业。［2］

（三）政府管理

韩国政府认识到组织管理在文化产业发展中的重要作用，不断对负责文化产业的政府职能部门进行整合与建设，逐步形成了高效明晰的文化管理体制。韩国文化产业的政府行政管理机构有三个部门，即文化观光部、产业资源部和信息通信部。文化观光部是职能最集中的一个部门，下设文化产业局，文化产业局细分为出版新闻处、广播广告处、影像振兴处、游戏音乐处、文化内容振兴处、出版物伦理委员会、广播广告公司以及电影振兴委员会等部门；产业资源部主要负责文化产业中电子商务方面的管理；信息通信部下设软件产业振兴院，主要负责网络数字内容产业的振兴工作。

1994年，韩国文化观光部设立了文化产业局，其目标是努力将文化产业打造成韩国的支柱产业。韩国文化产业局下设了各领域的相关机构，包括影像资料院、文化内容振兴院、游戏产业开发院以及广播影像产业振兴院。1999年，文化观光部、产业资源部、信息通讯部合作建立了各自下属的“游戏综合支援中心”、“游戏技术开发中心”，主管游戏产业技术开发，从而推进韩国游戏产业的快速发展。［3］

2000年，韩国政府成立了“韩国文化产业振兴委员会”，该委员会负责制定韩国文化产业的政策方向，设计文化产业振兴基金的运用方案等工作。2001年，韩国政府成立了文化产业振兴院，负责制定文化产业政策，策划文化产业内容，开拓海外市场，强化国际交流等方面的工作。韩国文化产业振兴委员会和文化产业振兴院为韩国文化产业的快速发展起到了催生和推动的重要作用。同时，韩国政府还设立了韩国工艺文化产业振兴院、文化产业振兴中心等机构，负责文化产业的建设和发展。

（四）人才培养

人力资源是文化产业发展建设中的根本内容。韩国在文化产业的发展过程中，十分注重人才的培养和应用。在文化科技人才方面，韩国政府不断加强艺术学科的实用性教育，为文化产业的快速发展提供了人力资源方面的重要保障。韩国政府通过制定一系列的措施，为韩国在文化产业中培养和造就了一批适应文化和科技发展的优秀人才。首先，韩国政府完善了人才的管理系统，通过“产、学、研”联合方式，成立“CT产业人才培养委员会”，负责文化产业人才培养计划的制订和协调等工作；［4］（p144－145）其次，韩国政府在高校设立了文化产业的研究机构和相关专业，加强对高校文化产业专业人才的培养；第三，韩国政府充分利用互联网技术对文化产业的相关人才进行培养，提升了文化产业人员的技能，扩大了培训人员的数量。第四，韩国政府加强了艺术学科的实用性教育，促进了文化产业与纯艺术人员之间的相互交流，形成了文化艺术与文化产业双赢的人才培养机制。

（五）资金扶持

文化产业在发展之初需要大量的资金扶持，投资和融资能够为文化产业的发展注入强有力的动力。在韩国的文化产业发展中，文化企业大多是中小型企业，这些企业资金力量薄弱，很难在市场发展中迅速起步，而韩国政府对文化产业的资金扶持方面力度较大。韩国文化产业部门获得的可支配预算占到全部预算的5%左右，在韩国的财政预算中仅次于国防和教育开支。韩国政府在资金上的大力支持，能够有效地保障其文化产业的快速有效发展。近些年来，韩国政府不断加大文化产业的资金预算力度。1998年，韩国政府对文化产业的资金预算总额为807629亿韩元，2000年首次突破国家总预算的1%，2001年政府对文化产业的预算总额达到了1060963亿韩元，2005年政府对文化产业的预算总额达到了1343704亿韩元。［5］（p7）

韩国政府对建设“共同制作室”的孵化器制度给予了大量的资金扶持。2002年，韩国文化产业振兴院投资32亿韩元建立了“共同制作室”，包括15个制作室、1个影像编辑室、1个装备室和1个试运转室。韩国政府此举“主要是为那些希望投身文化产业的中小企业提供长期、系统的资金和技术扶持，通过竞争进入到共同制作室的企业或个人，从产品的开发、制作，到所需资金和人力，得到多方面的支持。”［6］

（六）注重新技术的应用

韩国政府十分注重互联网、数字多媒体等新技术的开发与应用，重视文化产业为消费者提供包括数字电视在内的多种文化产业服务。2007年，韩国制定了《网络多媒体广播法》，规定允许通过宽带网络播放电视节目。2008年，IPTV服务开始在韩国正式启动。在韩国政府的大力支持和推动下，韩国的数字化进程和互联网产业的发展较快。数字化和互联网产业的快速发展，进一步优化了韩国的文化产业类型和产业模式，为其文化产业发展注入了新的活力。韩国政府充分利用互联网等新技术促进其文化产业的发展，也有力地推动了韩国文化产业向海外市场的不断拓展。

（七）注重海外拓展事业

韩国政府十分注重文化产业的海外拓展，通过加强驻外企业、办事处的调研手段等，针对不同地区，开发不同的文化产品。在韩国的海外拓展战略中，针对亚洲地区的以影视、音乐为主，并逐步推出游戏、动画等产品；针对欧美地区的以游戏、动画为主。韩国政府分别在北京和东京设立了办事处，收集文化产业的相关信息，积极向本国政府及文化企业提供中日文化产业发展信息，从而拓展韩国文化产业的海外市场。在韩国文化产业出口方面，韩国政府也积极鼓励和支持民族品牌的生产与出口。韩国政府还充分利用互联网等多种形式和手段，不断对韩国文化产业进行海外市场拓展提供便利条件。

韩国文化产业的政府运作模式，主要是通过法律制度建设，政策体系的完善，专门人才的培养，搞活投资和流通体系，促进地区文化产业发展，积极进入国外市场等手段，实现韩国文化产业发展的运行机制。韩国政府运作模式的主要机制不单纯是维护本国文化的独立性和保护本国文化产业的快速发展，而是明确提出了要超越文化保护这一消极层次，培育在世界市场具有竞争力的文化产业。［7］（p59）

二、韩国文化产业发展中政府运作模式存在的主要问题

韩国政府十分注重文化产业的发展与建设，通过完善政策体系、健全法律法规、培养专业人才等促进了韩国文化产业的发展。不过，韩国的文化产业相对于欧美等发达国家而言，其发展建设时间较短，政府运作模式仍然存在着一些问题。

韩国文化产业的发展相对较晚，文化企业大多是在韩国政府的推动下建立起来的，这就导致了韩国的文化产业较为依赖本国政府的支持，倚重于政府的宏观管理。这种政府主导性较强的文化产业发展模式存在着一定的风险。韩国政府为其文化产业的战略方向制定方针和政策，这本身也存在着巨大的路径风险，一旦战略方向错误，将会给国民经济带来重大的损失。

在文化产业发展建设方面，韩国政府的主导和推动较为明显，更多表现出政府行为，企业和社会在文化产业的建设中发挥的主动性和推动作用较小。韩国的文化产业发展采取政府主导的形式，这种形式能够在短期内实现文化产业的快速发展，但其也面临着政府主导与市场衔接的重大挑战。在文化产业的发展进程中，政府不可能永远扶持文化企业的发展，韩国政府何时退出或者从支持企业发展转化为为企业服务，时间上的把握和尺度上的掌握都给韩国文化产业发展提出了新的发展命题。

韩国文化产业发展在人才培养方面也存在着诸多问题。首先，韩国的文化产业作为一门独立的学科体系尚未形成。其次，韩国文化产业的学科课程设置与文化产业具体领域的连结存在着一定的局限性。文化产业内容中的技术并非限定于科学技术和信息技术，还包括人文科学、社会科学、艺术、设计等概念，这就导致了课程设置与文化产业之间结合的困难。第三，韩国文化产业的专业培训人员不足。文化产业是一门复合型的学科，需要大规模有经验的培训人员，韩国在这方面存在着重大的困难，这严重阻碍了其文化产业的快速发展。［8］

三、韩国文化产业发展中政府运作模式的重要启示

如上所述，韩国文化产业发展中的政府运作模式主要是通过完善的政府管理机构设置，以形成高度统一的中央政府推动发展的政策职能体制，同时制定合理的发展规划，完善法律法规和健全的产业政策，提供充足的资金等方面的扶持，设立系统的人才培养机构。这些举措在韩国文化产业的运作和发展过程中均产生了良好的现实效果，从而推动了韩国文化产业的持续发展，这些成功经验值得我国借鉴。

（一）形成完善的政策体系

韩国政府通过制定文化产业的主导战略，不断为其文化产业的快速发展创造有利条件。通过建立完善的文化政策体系，韩国政府进一步确定了文化产业的发展步骤，明确了其文化产业发展各步骤中的目标和任务。在文化产业政策体系下，韩国政府还制定了文化产业的发展规划，按照五年为一个发展阶段建设与发展文化产业。韩国制定的第一个《文化产业发展的五年计划》中规定：韩国文化产业的发展从1999年到2003年实施三步走的方案，“第一阶段主要是在法律、资金、人才、组织等方面为文化产业发展夯实基础；第二阶段重点发展外向型产品，开拓海外市场，提高文化产业的国际竞争力；第三阶段是要抓紧建设一批文化产业园区，形成集约化、规模化的产业经营。”［9］韩国政府通过制定五年的文化产业的发展计划，建立了韩国文化产业发展的基本框架，为其文化产业的快速发展奠定了坚实的基础。

我国政府的当务之急是要建立健全文化政策体系，制定更加具有战略性和远景性的文化产业发展规划。一方面，从政策上进一步扶持和鼓励文化产业的发展与整合。我国政府应当根据文化产业发展的不同阶段确定文化产业的建设内容，要充分利用现代科学技术的发展，不断加大对文化产业的发展和建设。韩国政府目前 “对能够产生高附加值的部门以及产业基础薄弱需要扶持的部门将给予重点扶持，而对于电影、游戏等已经进入了发展成熟期的领域，相应减少政府扶持，鼓励行业自主发展；对于一些新兴的文化产业领域，韩国继续按照直接支持的原则，由政府来提供各种制作费以及支付培养专业人才的费用等。”［10］另一方面，进一步明确文化产业在国家经济发展中的政策定位，加大对文化产业的支持力度。2009年，韩国政府指定文化产业为绿色增长产业，为经济增长注入了新的活力。2010年，文化产业振兴院计划完成了200个项目，政府预算为2000亿韩元。目前韩国政府最大的文化工程是在光州建立一个“亚洲文化殿堂”，预计到2023年建成。这是韩国建国以来最大的文化项目，其要成为亚洲某些原始文化的发祥地、各国文化的展示地、新兴文化的诞生地。［11］

（二）建立健全法律法规

韩国建立了文化产业领域完备的法律法规体系，为其文化产业的政府管理、企业运作、市场推广等方面提供了行动依据。在韩国文化产业法律法规的建立中，既有纲领性的文件对文化产业的界定、范围、领域等方面做出总体的规范，也有对不同产业领域的具体规定，具有很强的操作性和指导性。韩国政府高度重视对文化产业的知识保护。韩国较早制定了保护知识产权的法律法规，通过政府部门积极开展保护知识产权的行动，为韩国文化产业的快速发展提供了有力的法律保障。我国政府应当进一步推进和深化文化产业法律法规体系的健全与完善工作，尤其要进一步完善和规范文化产业领域的相关运行机制与程序，注重开展保护知识产权工作，这些将有助于克服政府和企业在文化产业发展上的盲目与投机行为。

（三）理顺政府行政管理机制

第一，规范管理主体。1994年，韩国政府设立了负责文化产业的政府机构——文化产业局，这标志着韩国文化产业发展进入了规范管理的阶段。韩国文化产业在政府的支持下和文化产业局的具体指导下，从电影和出版业开始快速发展到游戏、动画、音乐、服装、饮食等领域。2001年，韩国政府将文化技术指定为国家战略技术之一。2002年，韩国颁布了 “文化人才培养计划”。2003年，韩国将文化产业选定为未来增长动力十大产业之一。

第二，注重发展平衡。韩国政府注重文化产业的区域平衡与发展。韩国政府于2000年投资60亿韩元在釜山、光州、大田等地建设“文化产业支援中心”，2001年韩国政府投资100亿韩元在大邱、春川、青州、金州等地开展文化建设项目，2002年在木浦、庆州和济州等地开展建设。韩国政府通过中央与地方共同发展的措施，推动了韩国文化产业的全国均衡发展。韩国政府在文化产业的发展进程中发挥着推动和引导作用，通过跨部门、跨地区的合作，形成了推动其文化产业发展的政府管理体系和运行机制并发挥着重要的促进作用。

第三，提供相关服务。韩国政府为其文化产业的发展进行了必要的数据搜集与发布工作。韩国负责文化产业的相关部门都负责搜集文化的相关信息。“文化内容振兴院负责收集文化内容方面的数据；游戏产业开发院负责收集游戏市场数据；电影振兴委员会负责收集电影制作数据；广播映像产业振兴院负责收集广播、映像方面的数据；文化观光政策研究院实施对消费者的调查以及市场动向规划数据的收集和管理；文化产业局和文化内容振兴院共同负责上述部门数据的综合和处理。”［12］

（四）大力培养文化产业人才

一方面，完善人才的培养体系和评价体系。韩国政府为了培养文化产业人才，在其教育体系中及时做出规划和调整，增强了本国高校文化产业相关专业的培养能力，在社会分工中增设了文化产业领域专业技术职称评价体系，为韩国文化产业人才的培养建立了良好的机制。韩国从2003年开始进行文化产业的网络教学，到2006年共开设了21个专业，培养了4500名急需实用性人才。［13］自2000年到2005年，韩国共投入了2000多亿韩元，用于文化产业的高级人才培养。韩国政府抓紧电影、游戏、卡通、广播等方面的高级人才培养，进一步推动了韩国文化产业的快速发展。另一方面，注重文化产业相关学科的课程设计。韩国政府在人才培养方面十分注重教育领域中的课程设置，培养了大量活跃于文化产业领域的专业人才。韩国的文化产业课程设置包括企划、开发、市场和文化企划四个领域，涉及文化内容企划、创新的人文和艺术基础；洞悉市场走向的经营能力；从事文化内容制作、开发的相关技术；文化企划能力。同时，韩国政府根据高校的不同情况，还开设了不同的课程，进一步培养文化产业的高级人才。［14］

［1］［12］温景涛.韩国文化产业发展研究［D］.吉林大学，2005：17.

［2］中国社科院文化研究中心文化产业促进法立法研究课题组.“促进法”视角中的文化产业概念［N］.中国社会科学院院报，2008－05－08.

［3］骆莉.韩国的文化发展战略与文化产业的发展［J］.东南亚研究，2005，（03）：164.

［4］韩骏伟，胡晓明.国际文化贸易［M］.中山大学出版社，2009.

［5］姜锡一，赵五星.韩国文化产业［M］.外语教学与研究出版社，2009.

［6］［9］［10］沈强.日韩文化发展比较研究［D］.吉林大学，2010：63－65.

［7］李思屈，李涛.文化产业概论［M］.浙江大学出版社，2007.

［8］［14］李永求.韩国文化产业学科建设述略［N］.光明日报，2011－08－30.

［11］蒋林.韩国文化产业“名利双收” 新一轮“韩流”蓄势待发［EB／OL］.http： ／／news.cnwest.com，2010－07－13.

［13］张永文等.韩国：全方位建设文化产业强国［EB／OL］.http：／／www.cnci.gov.cn ／news／culture／200824 ／news＿12742＿p2.htm.

（责任编辑：牟春野）

The Major Inspiration of the Operational Mode in Government of Korea＇s Cultural Industry＇s Development

Mu Baojiang

Since the Korean government put the development and construction of the cultural industry to the national will of the highest level to carry out，which no doubt provided an important guarantee for the rapid and sustainable development of Korea＇s cultural industry.However，this Government－led strong cultural industry development mode also has a certain degree of risk，enterprise and society in the construction of the cultural industry in an urgent need to play a more initiative and catalytic.By using the successful experience of the government mode of operation in the development of Korea＇s cultural industry，our government should develop in four aspects：the first，shaping the better policy structure；the second，building and perfecting laws and regulations；the third，methodizing the administrative system in government；the forth，cultivating talents of he cultural industry.

development of cultural industry；government mode of operation；the main mechanism；realistic problem；inspiration

D63－3

A

1007－8207（2012）04－0010－05

2012－03－02

穆宝江 （1971—），男，吉林珲春人，吉林大学东北亚研究院在读博士研究生，研究方向为朝鲜半岛问题与文化产业发展。