我国农业化肥污染防治制度初探

□ 宁清同，王丽香

（海南大学，海南 海口 570228）

我国农业化肥污染防治制度初探

□ 宁清同，王丽香

（海南大学，海南 海口 570228）

化肥是重要的农用物资，在我国农业生产中广为使用，但其对土壤、水体等环境要素的污染和破坏作用不容忽视，对人体健康和粮食安全也存在着严重危害。我国目前防治农业化肥污染的法律制度存在较多缺陷：专门立法的强制性和权威性不足、可操作性不强、法律责任不明确等。为有效遏制化肥污染的继续恶化，我国应当完善防治农业化肥污染的法律体系，健全相关的行政管理体制，建立化肥使用的环境动态监测制度，实施农家肥使用的激励和引导机制，强化化肥污染的法律责任。

农业生产；化肥污染；污染防治

一、我国农业化肥污染的现状及其危害

（一）我国农业化肥污染的概况

我国人口众多，但可耕地面积有限，因此，促进农作物的增产增收，对确保国家的粮食安全有着重要意义。长期以来，化肥作为农业生产的重要物资，其对粮食增产增收的重要贡献功不可没。但是，逐年递增的化肥施用量及化肥施用比例的不合理，导致过量的化肥根本无法及时有效地被农作物吸收。这些过量的未被利用的化肥，或残留在土壤中，或通过径流、淋溶等方式进入水体，造成了严重的环境污染，影响着整个生态系统的质量和平衡。

目前，我国的化肥年使用量已达4637万t，占世界化肥施用总量的35%。按播种面积计算，平均每公顷化肥使用量达到400kg，是美国的4倍，是发达国家化肥安全施用上限（225kg/hm2）的2倍。［1］但是我国的化肥有效利用率很低，每年农用化肥的60%－70%进入环境。［2］有资料表明，中国氮肥当季利用率为30%－35%，磷肥和钾肥分别为10%－20%和35%－50%，低于发达国家15－20个百分点。［3］不合理施肥，每年有超过1500万t的氮流失于农田之外。［4］据国家环保总局统计，目前全国受污染的耕地约有1．5亿亩，而被化肥污染的土地高达1．3X107ha。［5］我国5大湖泊、7个大型水库多已处于富营养状态，导致“藻华”频发，影响渔业生产，有些地方甚至出现了水质性缺水。有关研究表明，在所有因素中，由于施用氮肥所导致的水质富营养化占40%左右。［6］

农业生产中的化肥污染具有以下主要特点：一是污染者众多。绝大多数农业生产者都有实施了过量、不合理施用化肥的行为，化肥污染所造成的危害并非某个人或某些人所为，而是数量众多的农业生产者，并且没有任何机构监测化肥的施用情况；二是主体混同。农业生产者通常既是污染者和责任者，也是污染的受害者；三是长期累积或者说后果滞后。化肥污染所造成的危害，包括土壤肥力的下降或酸化与盐碱化、水体污染、大气污染等，通常要逐步积累多年才会表现出来；四是损害难以确定。由于农业化肥污染的危害往往与其他污染源交织在一起，在多大程度上是因化肥污染所致，危害究竟造成了多大的财产损失，还缺乏科学合理的鉴定和评估方法，故认定由化肥污染造成的实际损害难度很大。

（二）农业化肥污染的环境危害

在农业生产中长期过量、不合理地使用化肥，会造成严重的环境污染和生态危害。主要表现在以下几个方面：一是导致农田土壤质量的严重下降。长期过量、不合理地使用化肥，容易造成大量的营养物残留在土壤中，导致土壤的物理、化学和生物学性质发生改变。其主要表现为加速土壤酸化和土壤板结。土壤酸化通常是由于化肥的长期使用而发生的。一方面与氮肥在土壤硝化过程中产生硝酸盐有关，当铵态氮肥和许多有机氮肥转变成硝酸盐时，释放出H＋（氢离子），导致土壤酸化；另一方面，一些生理酸性肥料，比如磷酸钙、硫酸铵、氯化铵在植物吸收肥料中的养分离子后土壤中H＋增多，许多耕地土壤的酸化与长期施用生理性肥料有关。同时长期施用钾肥的过程中，因作物选择吸收所造成的生理酸性的影响，其KCl（氯化钾）能使缓冲性小的中性土壤逐渐变酸。［7］土壤板结则更多地与化肥过量使用有关。大量的NH4＋（铵根离子）、K＋（钾离子）和土壤胶体吸附的Ca2＋（钙离子）、Mg2＋（镁离子）等阳离子发生交换，使土壤胶体分散，土壤结构破坏，导致土壤板结。［8］土壤酸化、板结能导致土壤结构破坏，养分有效性降低，土壤酸化甚至引起植物原生质变性和酶的钝化，致使农产品产量降低；土壤酸化还会使土壤交换态铝和锰的数量增加，对农产品产生毒害作用。同时，土壤的板结也不利于通气、透水、种子的萌发以及养分的转化。［9］二是造成水体污染。由于长期过量、不合理地使用化肥，土壤中会有大量的化肥残留物，它们会通过降雨或融雪水形成的地表径流进入河流、湖泊等水体，污染水体。同时，还会造成水体呈富营养化，导致水中藻类迅速滋生，消耗大量的溶解氧，导致水体丧失应有的功能，破坏水体生态环境。此外，过量的化肥还会渗入20m以内的浅层地下水中，使地下水硝酸盐含量增加。［10］地下水中硝酸盐和亚硝酸盐含量过高，对饮水人畜造成很大危害。［11］三是威胁粮食、农产品的安全。过量使用化肥极易使庄稼倒伏，而一旦出现倒伏，就势必导致粮食减产；另外由于化肥的过量使用，土壤肥力下降也会影响粮食产量和品质；过量使用化肥还会使庄稼抵抗病虫害的能力减弱，容易发生病虫害，继而会增加防虫害的农药用量，直接威胁食品的安全性。［12］四是破坏大气质量。由于我国农业生产中的氮肥施用量特别大，约占世界总量的30%，但其利用率仅为30%左右，大量的氮素没有被农作物吸收，而损失的氮素中有相当部分要以N2O（一氧化二氮）的形式排放到大气中。农田氮肥所释放的N2O气体是一种“温室气体”，是促进全球气候变暖的因素之一，且能破坏臭氧层，促进臭氧空洞的形成。［13］五是损害人体健康。在化肥的原料开采、加工生产过程中会带进一些重金属元素或有毒物质，以磷肥为主。长期施用化肥会造成土壤中重金属元素富集。这些重金属不仅不能被微生物降解，还通过食物链不断在生物体内富集，甚至转化为毒性更大的甲基化合物，最终在人体内积累危害人体健康。［14］此外，化肥大量流失可以使作物和水体中的硝酸盐增加，但植物对硝酸盐的利用，往往会受到许多环境条件的限制而不能充分加以同化，致使大量的硝酸盐积累于叶、茎、根、花中。［15］硝酸盐本身无毒，但它摄入人体后可被微生物还原为亚硝酸盐，使血液的载氧能力下降，诱发高铁血红蛋白血症，严重时使人窒息死亡。硝酸盐还可在体内转变成强致癌物亚硝胺，是诱发各种消化系统癌变的罪魁祸首，对人类的健康构成了潜在的威胁。［16］

二、我国防治农业化肥污染法律制度的主要缺陷

防治农业生产中的化肥污染需要多方面的措施，如提高农民的环境意识和文化水平，加强化肥施用技术的指导等，但最为重要的还是必须建立健全相关的法律制度。目前，我国涉及防治农业化肥污染的立法可分为如下三类：法律类有《环境保护法》、《清洁生产促进法》、《水污染防治法》、《农业法》、《农产品质量安全法》等法律；行政法规类有《基本农田保护条例》；部门规章类有《肥料登记管理办法》、《化肥使用环境安全技术导则》及《农产品产地安全管理办法》。上述法律法规对防治农业生产中的化肥污染发挥了一定的积极作用，但仍然存在较多不够完备之处，这也是农业化肥污染较为严重的主要原因之一。

（一）专门立法的强制性和权威性不足

目前我国防治农业化肥污染的专门立法仅有环境保护部2010年发布的 《化肥使用环境安全技术导则》（以下简称《导则》），该《导则》规定了环境安全使用的原则、控制技术措施和管理措施等方面的内容。农业部发布实施的《肥料登记管理办法》适用于肥料生产者，虽然在第24条对肥料种类作了一些限制性、禁止性规定，但其主要目的在于保障肥料生产的质量安全，且该《办法》的主要内容是肥料的登记程序，包括申请、审批和管理，没有关于农业生产中化肥污染防治的专门规定，故不是防治化肥污染的专门立法。林业部虽然在1985年颁布了 《关于加强林业专项化肥使用管理的通知》，但其内容实为化肥供应的管理，且只适用林业生产，所以也非防治农业化肥污染的专门立法。

《导则》在源头控制技术措施方面，对化肥品种选择、化肥用量控制、化肥施用方法及减少化肥流失的措施均做出了较为详细的规定，但几乎均为推荐性条款，措施是否被采用，在多大程度上被采用，完全取决于公众的认识及意愿。在化肥环境安全使用管理措施方面，则通常是鼓励性的规定，如“鼓励农民从事生态农业生产方式”，“鼓励将高化肥投入的产业 （如蔬菜生产）转移到面源污染风险较低的地区”等，虽然也规定了“在饮用水水源地和污染负荷较大的地区，控制化肥的使用”，但其适用范围较小，且仅为控制使用而非禁止。对于那些推荐性和鼓励性的规定，农业生产者出于规避风险及利益回收期等方面的考虑，一般不会主动适用。

因此，《化肥使用环境安全技术导则》作为我国防治农业化肥污染的专门立法，其实只是一个部门规章且为环境标准，内容十分简单，不仅立法层级低，且约束性条款太少，其强制性、严肃性和权威性严重不足，更大程度上是一个科学施肥的指导性意见，它难以为化肥污染防治提供有效的法律支持，更难以据此形成我国化肥污染防治的有效监督和管理。

（二）可操作性不强

我国《环境保护法》是综合性立法，也是关于生态环境保护的最重要的立法，然而该法对化肥污染的防治只是规定了“合理使用”的原则性要求，没有任何可操作的防治农业化肥污染的制度或措施。该法第20条规定，各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。此规定缺乏详细的实施办法和法律责任，仅具有指导意义。《清洁生产促进法》第22条规定，农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染。禁止将有毒、有害废物用作肥料或者用于造田。但是该法仍然没有规定“科学地使用化肥”的基本要求，更没有明确不合理使用化肥、施用有毒、有害废物作肥料或者用于造田的法律责任。

在现行的污染防治单行法中，只有 《水污染防治法》对农业生产的化肥污染防治作出了规定。该法第48条规定，县级以上地方人民政府农业主管部门和其他有关部门，应当采取措施，指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药，控制化肥和农药的过量使用，防止造成水污染。可惜该规定同样没有跳出“科学、合理地施用化肥”的原则性规定模式。《农业法》第58条规定：“农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。”该规定基本沿袭了《环境保护法》的内容，既没有提出农业生产者施用化肥的基本规范，也没有规定防治化肥污染的具体规则。

《基本农田保护条例》是相对比较细化的一部法规。但遗憾的是在化肥污染防治方面同样没有可操作的规定。该法第19条规定的“国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料，合理施用化肥和农药”，与前述所涉法律的规定如出一辙。该条例第22条规定，县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门应当逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点，定期向本级人民政府提出基本农田地力变化状况报告以及相应的地力保护措施，并为农业生产者提供施肥指导服务，其侧重点在于基本农田的地力保护与施肥效益，而非污染防治。该条例第23条要求：“县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价，并定期向本级人民政府提出环境质量与发展趋势的报告”，该规定仅限于基本农田的环境污染监测和评价，虽然可以部分包括化肥污染，但由于既无在监测和评价前预防化肥污染的措施，也没有后期治理化肥污染的要求，因而难以从根本上达到有效防治化肥污染的目的。《农产品质量安全法》和《农产品产地安全管理办法》中关于化肥污染防治的规定与前述法律法规中的规定大体一致，没有更为具体的、可操作的规定。《农产品质量安全法》第19条规定，农产品生产者应当合理使用化肥、农药、兽药、农用薄膜等化工产品，防止对农产品产地造成污染。《农产品产地安全管理办法》第22条规定，农产品生产者应当合理使用肥料、农药、兽药、饲料和饲料添加剂、农用薄膜等农业投入品。禁止使用国家明令禁止、淘汰的或者未经许可的农业投入品。农产品生产者应当及时清除、回收农用薄膜、农业投入品包装物等，防止污染农产品产地环境。

纵观以上法律法规不难看出，现行立法虽然已经要求“合理使用化肥”、“科学、合理地施用化肥”、“科学地使用化肥”，其立法本意也是为了防止在农业生产中过量及不合理施用化肥，避免化肥污染的发生。但这样的规定过于笼统，“合理”、“科学”的范围过于宽泛，很难在实践中予以界定、把握，实施起来自然难度很大，立法宗旨也就无法保障。

（三）化肥污染的法律责任不完善

明确并依法追究相关主体的法律责任，是有效防治农业化肥污染的必要手段，也是防治农业化肥污染法律制度的重要内容。但如前所述，我国目前涉及农业化肥污染防治的立法大多只是原则性或指导性的规定，除了《环境保护法》第41条和《农产品质量安全法》第46条鲜有化肥污染法律责任的规范，即使是已经有了的规定，通常也难以适用。

《环境保护法》第41规定，造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。但由于农业化肥污染存在主体众多、主体混同、长期累积等特点，在适用该法第41条时很难确定真正的责任主体。《农产品质量安全法》第46条规定，使用农业投入品违反法律、行政法规和国务院农业行政主管部门的规定的，依照有关法律、行政法规的规定处罚。但是，由于我国现行法律法规对化肥使用的规定多为“合理”、“科学”的原则性或指导性规范，禁止性或强制性规范极少，另外也由于过量或不合理施用化肥的超大群体性，故实践中难以依据《农产品质量安全法》第46条之规定，追究化肥污染责任人的法律责任。

（四）缺乏施用农家肥的激励机制

传统的农家肥即有机肥虽然具有成本低、生态效益高、来源广泛等特点，但目前我国仍缺乏鼓励和支持农业生产者施用有机肥的实质性激励机制，国务院虽然早在1988年12月就发布了 《关于重视和加强有机肥料工作的指示》，国家计委、农业部、建设部也于1991年7月颁布了《关于进一步加强有机肥料工作的通知》，但其内容多为倡导性规定，且主要针对有机肥料的生产、科研等领域，而对真正施用有机肥的农业生产者基本上没有具体要求，更无实质性措施。2008年财政部和国家税务总局联合发布了 《关于有机肥产品免征增值税的通知》也是仅仅惠及有机肥料的生产者。因此现行对有机肥料的鼓励和支持措施有点本末倒置，也是违背市场经济规律的，农业生产者没有施用有机肥的愿望和需求，有机肥料的推广应用就成了空中楼阁。相反，国家对化肥的使用却规定了一些保护性甚至有鼓励作用的措施，如限制农用化肥的最高价，对施用化肥生产的粮食也实行保护性收购等，加之化肥有着使用方便、见效快等特点，所以目前大多数农业生产者宁愿放弃有机肥而购买化肥施用。

（五）农业化肥污染的监管基本空白

1983年城乡环保部发布了 《全国环境监测管理条例》，1991年国家环境保护总局又颁布了 《全国环境监测报告制度》，此外还出台了各种具体的监测规范，如《近岸海域环境监测规范》、《地下水环境监测技术规范》等，我国基本上形成了较为完善的环境监测制度。但是对于农业生产的化肥污染却没有建立专门的监测网络，也没有相关的监管制度。《基本农田保护条例》第22条虽有 “县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门应当逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点”之规定，该条例第23条也提出了“县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价”的要求，农田环境污染虽然也可以包括化肥污染，但毕竟二者不可等同，农业化肥造成的污染远不止农田，所以该条例规定的环境监测不属于化肥污染的环境监测。而专门针对农业化肥污染的监督和管理则更是无从谈起。

笔者认为，我国之所以至今未能建立对于农业化肥污染的独立的监测、监督和管理体制，其主要原因可能包括：第一，长期以来我国防治环境污染的重点在城市地区和工业领域，农业和农村地区的环境污染一直较小，化肥污染的后果原来并没有完全显现出来，故包括化肥污染在内的整个农业和农村地区的环境监管都没有受到应有的重视；第二，由于我国人口众多，为保障粮食安全，始终将保证粮食增产丰收放在首位，而对因粮食生产过量或不合理施用化肥而造成的环境污染的监管，在很大程度上被有意无意地掩盖或忽视了；第三，由于化肥污染的特殊性，在客观上监管存在较大的难度。

三、我国有效防治农业化肥污染的法律对策

由于我国农业生产中长期过量或不合理地施用化肥，导致包括土壤、空气、水体等环境要素出现了明显的质量下降，已经对人们的身体健康和我国的粮食生产造成了严重的危害。即使现在立即采取防治措施，也难在短时期内有根本的改观；如果不及时遏制化肥污染进一步的恶化或任其发展，就可能对我国的农业生态环境产生不可逆转的深远影响。为有效缓解当前我国农业生产中化肥污染的严峻形势，健全相关的法律制度已刻不容缓。

（一）完善防治农业化肥污染的立法体系

法律制度的完善首先在立法，这是法治的基础和执法、司法的前提，故完善相关法律体系乃是依法防治农业化肥污染的第一步。而法律体系的完善主要是专门立法和相关立法二个部分。如前所述，在《环境保护法》、《农业法》、《清洁生产促进法》等相关法律中，虽有关于化肥污染的规定，但条款极少，作为基本法的《环境保护法》亦如此。所以有必要对上述法律进行适当的修改，增加关于防治化肥污染的内容。

至于现行的化肥污染防治专门立法 《化肥使用环境安全技术导则》，因受其权威性、严肃性和强制性的限制，因此有必要重新立法。首先，应提高关于化肥污染防治专门立法的立法层级，至少要由国务院来制定《化肥污染防治条例》之类的行政法规，若由全国人大常委会颁布《化肥污染防治法》则更科学；其次，应制定更多具有约束力的条款，明确相关主体的权利、义务和责任；最后，应全面、系统地规定关于防治农业化肥污染的基本原则、管理体制、主要权利和义务、法律责任等。林业生产中施用化肥的污染防治可一并规定。笔者认为，在防治农业化肥污染的法治建设中，无论是专门立法还是相关立法都必须提高立法水平尤其是法律规范的可操作性。这就要求在制定相关法律规范时应尽可能具体、详细，尽量少用或不用原则性、指导性、倡导性的语言，而且权利、义务和责任缺一不可。

（二）强化农业化肥污染的行政监督和管理

我国现行法律在环境保护行政体制上存在着监测职能、保护职能、行政许可、收费职能和统计调查职能等方面的交叉和重叠，［17］甚至存在真空地带，因此极易导致职能部门之间因职责划分不清而互相推诿或者争相管理的现象，或者出现监管漏洞。这对农业生产中的化肥污染防治是非常不利的。因此，有必要明确相关职能部门的职权范围，避免在化肥污染防治中产生权力真空或者重叠。

我国化肥污染防治的监督和管理应坚持综合防治、统一监管、分工负责的原则，即各级人民政府对化肥污染防治实行统一领导；环境保护部门对化肥污染防治实施统一的监督管理，包括对化肥污染的调查、监测和处理；农业行政主管部门根据其职责范围对农用地的化肥使用情况进行调查、监测、评价，对化肥使用标准的实施进行引导和监管，监督和促进对农家肥的优惠措施的落实；土地、水利等主管部门在其职权范围内配合环境保护部门对化肥造成的土壤或水体污染情况进行调查和处理。

由于化肥污染的特殊性，如结果的滞后性、主体的群体性和混同性、与其他污染的交叉重合性等特点，所以只有对化肥使用及其污染后果，包括使用数量、种类、时间、使用区域、化肥残留量、污染种类、污染程度等进行全面、及时的监督和检测，才能有效地对化肥污染进行预防和治理。我国目前虽然制定了《全国环境监测管理条例》和《全国环境监测报告制度》，但因其是由县级以上环境保护部门对环境要素进行监测，目的在于掌握和评价环境质量，以致客观上难以对化肥使用情况进行监测，主观上也对此有所忽视，所以有必要建立专门的化肥使用环境监测制度。化肥使用环境监测宜由农业行政主管部门和环境保护行政主管部门联合进行，因为农业行政主管部门对农业生产中的化肥使用情况较为熟悉，对化肥的不合理或过量施用进行调整和控制也需要其密切配合。农业行政主管部门主要监测本辖区内的化肥使用情况，环境保护行政主管部门主要监测因施用化肥造成的污染。各级人民政府应当根据监测结果，在自己的管辖范围内采取必要的防治措施，如减少化肥施用量、改进化肥施用方式等。

（三）建立健全生产和施用有机肥的激励引导机制

有机肥，在农村主要指含有大量生物物质、动植物残体、排泄物、生物废物等物质的缓效肥料，常用的农家肥主要包括人粪尿、厩肥、堆肥、沤肥、饼肥、草木灰、石灰、老墙土等。［18］在农业生产中提倡施用农家肥以代替化肥，是从源头上杜绝化肥污染和实现农业可持续发展的最根本、有效的方法之一。但是，由于化肥施用方便、见效快捷，也因为受到重数量、轻质量的经济增长方式和“高投入、高产出”发展理念的影响，农业生产者会更愿意选择化肥甚至可能通过增加单位化肥的施用量以提高产量。因此，为了逐步提高农家肥在农业生产中的施用比例，甚至以农家肥代替化肥，大力发展生态农业，转变农业增长方式，必须建立健全施用农家肥的激励引导机制。

激励引导机制应当是全方位和全过程的，包括土地、人员、技术、资金、产品等各方面，以及生产、存储、收购、运输、销售等各环节。就目前状况可以采取以下措施：⑴对生产或使用农家肥需要资金的，可以按产量或种植面积提供无息或贴息贷款；⑵对使用农家肥的生产者按照面积给予一定数额的财政补贴，尤其是对在基本农田中使用农家肥的，政府应制定绿色补贴规划，由基层环保部门定期对基本农田的土壤环境状况进行检测，根据检测结果对基本农田的承包经营者进行补贴；［19］⑶对完全使用农家肥生产的农产品给予一定的价格补贴，或者以较高价格实行保护性收购，以维持其销售价格，同时又能鼓励居民购买；⑷对农家肥的生产、运输、销售企业给予税收减免优惠；实施检测和认证制度，以提升产品的品牌知名度和美誉度，提升产品的附加值；⑸对完全使用农家肥生产的农产品，有关政府部门应主动为其办理有机食品、绿色食品的认证，发放认证标志，且不应收取任何费用。

（四）改革施用化肥的保护制度

很长时期内，我国为了解决基本的温饱问题，急于提高粮食产量，一直对农业生产者施用化肥规定了一定的保护措施，主要是对化肥的销售实行最高限价制度，国家对化肥企业也是持鼓励态度。这在解决基本温饱之前有其合理性，然而在走向小康社会的今天却显得有点不合时宜，因为其既不符合居民追求高质量生活水平的需求，更与生态环境保护的目标背道而驰。所以，改革施用化肥的保护制度应当提上议事日程。笔者认为，应取消对化肥销售的最高限价以及其他鼓励性措施，从而通过市场机制引导农业生产者转为使用农家肥，取而代之的是，可以对有机肥的销售实行最高限价制度，以及对有机肥生产、运输、销售等企业给予更多制度上的优惠。

（五）明确农业化肥污染的法律责任

立法中规定的一系列禁止性或强制性义务条款需要在法律责任中得到相应的体现，［20］法律规定的义务才有切实的保障。明确农业化肥污染的法律责任，应当充分考虑化肥污染的特点，并结合污染造成的实际后果包括财产损害、生态损害等。责任形式可以多样化，如可以强制责任人施用农家肥。责任种类主要是民事责任和行政责任，个别情况下可以考虑刑事责任。

追究化肥污染的民事责任首先应当建立具体可行的化肥污染损害评估制度，因为民事责任的一般要件之一就是损害，主要责任形式即赔偿损失，确定损害是承担民事责任的前提。笔者建议，可由环境保护部门和农业生产部门联合设立的化肥施用监测机构负责化肥污染损害的评估。评估的主要依据包括化肥施用的方式方法、施用量、土壤或水体或空气中的化肥残留量或相关元素含量、土壤肥力的变化状况等。

化肥污染的行政责任主体一般是因玩忽职守导致化肥污染发生的相关主管部门及其责任人员，而民事责任主体可能包括因不合理施用化肥导致发生环境污染，且主观上存在过错的化肥使用人；或因施用质量不合格的化肥导致发生环境污染，且主观上存在过错的使用人、生产者、运输者、销售者等。但是，由于化肥在农业生产中的特殊需要，在目前还不能完全被有机肥取代的情况下，化肥污染只有达到一定程度时农业生产者才需要承担赔偿责任，否则不利于农业生产。个别情况下，因故意造成重大化肥污染事故的，可以考虑追究3年以下有期徒刑等刑事责任。此外，农村生产者放弃使用农家肥又不加以适当处理，结果导致污染环境的，也应当承担法律责任，这虽然不是直接的化肥污染责任，但却是有利于促进农家肥使用的法律责任。

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（责任编辑：王秀艳）

China＇s Pollution Control System of the Agricultural Fertilizer

Ning Qingtong，Wang Lixiang

Chemical fertilizer is important agricultural materials，it is widely used in agricultural production of our country，but its effect on soil，water and other elements of the environment pollution and destruction cannot be ignored，on human health and food security has serious harm．China＇s current agricultural fertilizer pollution prevention legal system has many defects，legislation of compulsory and authority is insufficient，operability is not strong，the legal responsibility is not clear．For the effective containment of fertilizer pollution continues to deteriorate，China should improve the prevention and control of agricultural chemical fertilizer pollution legal system，perfect the relevant administrative system，build chemical fertilizer to use environmental dynamic monitoring system，the implementation of farmyard manure used to motivate and guide mechanism，aggrandizement fertilizer pollution legal liability．

agricultural production；pollution；pollution prevention

F301．24

A

1007－8207（2012）11－0074－06

2012－09－07

宁清同 （1963—），男，湖南攸县人，海南大学法学院副院长，教授，法学硕士，研究方向为民法、环境与资源保护法；王丽香 （1976—），女，海南临高人，海南大学法学院教师，研究方向为环境与资源保护法。

本文系中国行为法学学会2010年法学课题 “环境保护立法的新问题研究”的阶段性成果，项目编号：2010学研103．