致新区的下一个30年

杨开忠

杨开忠北京大学政府管理学院教授、中国区域科学协会会长

上世纪80年代经济特区和经济技术开发区的设立，可以说开启了我国的“新区开发史”。

我国规划建设新区的目的和意义主要有三个方面：一是作为改革开放开发“新点子”的实验室、试验田；二是作为国家、区域和城市发展的“新引擎”；三是成为有机疏解中心城市人口和职能的新城，类似于“产业新城市”或“区域新城”。

30多年以来，随着国家区域政策变迁，我国新区开发也经历了三个不同时期。

上世纪80年代是以深圳特区为代表的沿海优先发展时期。这个时期的新区开发，在布局上集中于沿海、特别是南部沿海，在形式上包括经济特区、经济技术开发区，在内容上集中强调经济建设。

上世纪90年代是以上海浦东开发区为代表的区域经济协调发展时期。这个时期的新区开发虽然在内容上仍然集中强调的是经济建设，但在布局上已经开始强调“北上西进”，不仅设立了浦东开发区，也在内陆地区设立了多个经济技术开发区，以促进我国的全方位改革开放，为各地发展创造平等竞争的环境，促进地区经济的合理分工和协调发展。

进入21世纪以来，特别是2003年党的十六届三中全会以后，则是以天津滨海新区、重庆两江新区为代表的区域协调发展时期。这一时期的新区开发，我们可以观察到，在内容上已经突破了单纯的经济取向，强调以人为本，强调转变发展方式，强调促进经济、社会、生态的全面协调和可持续发展；在布局上也强调了“两横三纵”，以达到有机疏解中心城市、建设和发展新城市群的目的。

如今，我国的国内生产总值（GDP）已经跃居世界第二，成为仅次于美国的世界第二大经济体。城市化发展日益加速，我国的新区开发也将随之进入一个积极表现的新时期。我个人认为，新时期，我国新区开发必须处理好五大关系、坚持五条路线。

一是要正确处理对内对外开放的关系，走一体化发展之路。

从世界区域发展的历史经验表明，只有打破区域分割、降低区域对内对外交易成本、提高交易效率，才能最大限度地发挥区域优势、利用好国内国际市场。自上世纪90年代空间一体化成为我国区域发展战略以来，我国对内对外的空间分割已经大大减弱。但是，从目前来看，地域分割仍然是制约我国区域发展的重要制约因素。我国新区开发必须走一体化发展之路，最大限度地把新区融入区域的、国家的和国际的交通通讯等基础设施网络和商品市场、要素市场体制中去。

二是要正确处理不同发展方式的关系，走创新主导的发展之路。

一般来讲，新区可以有三种不同的基本发展方式：一是初级生产要素驱动型，二是规模驱动型，三是创新驱动。新区的发展无疑应该发挥劳动力、土地资源等的因素优势以及建设规模经济，但是我们也意识到一个问题：主要依靠廉价生产要素和规模经济的驱动是不可持续的。当一个国家和区域经济发展达到一定水平以后，就必须主要依靠创新来获取竞争优势、实现发展。作为我国国家和区域发展极的新区，也必须适应我国发展方式转型的要求，大力突破创新所面临的廉价生产要素比较利益陷阱、规模经济陷阱、寻租陷阱，走创新主导的发展之路。

三是要正确处理生产、生活的关系，走职住平衡（职业和住所的关系，或是工作所在地与住所的关系）的发展之路。

总的来讲，在过去30年的发展中，我国的新区开发一直重生产、轻生活，重经济建设、轻社会建设，其结果就是在很多新区都造成了职住的严重失衡。所以，在未来一段时间内，我国新区建设必须走职住平衡的发展之路，把社会民生放在优先位置上来，大力推进社会政策与管理改革，大力完善生活条件，鼓励新的就业人口和家庭在新区安家落户。

四是要正确处理疏密之间的关系，走精明的紧凑发展之路。

目前我国新区开发普遍存在的一个问题，就是它们的整体规划架构都很大，但是规划中的产业和人口布局却太过稀疏。这种开发模式浪费土地、能源，缺乏效率。因此，未来我国新区开发必须严格实施新区空间成长管制制度，对一定时期内新区的成长边界和公共服务提供范围应该进行严格的科学控制，应该在这个有限的框架内再来对其产业和人口布局进行科学有效的规划和布局。

五是要正确处理新区与中心城市的空间关系，走独立的新城发展之路。

由于“大城市病”是目前很多城市发展到一定程度面临的通病，而一些新区的建立，其目的和作用就在于有机疏解中心城市的人口和产业。出于治理的需要，在未来一段时期内我国将更加重视发挥新区的“反磁力中心”作用，有机疏解中心城市的人口和产业，卫星城、特别是区域新城将会得到较大程度的发展。根据国内国际的一般经验，区域新城的这个地理距离大致为60公里。为此，要正确处理新区与中心城市的空间关系，使卫星城、特别是区域新城与中心城市保持一定的地理距离，具备相对独立性。