对新形势下党的领导体制改革若干问题的思考

杨久华，程春华

（中共交通运输部党校，北京101601）

对新形势下党的领导体制改革若干问题的思考

杨久华，程春华

（中共交通运输部党校，北京101601）

从政治领域看，党的领导体制是指党在领导政权的政治系统内涉及的组织机构、职权的配置、权力运行模式及其三者的制度化状态的总和。世界第三波民主化潮流发展的新形势、经济可持续发展以及党的合法性来源结构变化等迫切要求改革党的领导体制。当前评价党的领导体制现状的三个维度呈现动态发展的新趋势。改革党的领导体制首先需要就党的领导体制改革标准问题、思想禁锢问题、制度变迁问题以及顶层设计问题等予以宏观的考量。

党的领导体制；改革；解放思想；制度创新；顶层设计

仅从政治领域看，党的领导体制是指党在领导政权的政治系统内涉及的组织机构、职权的配置、权力运行模式及其三者的制度化状态的总和，它由执政党内部的领导体制和党对政权的领导体制两部分构成。当前党的领导体制既有合理性，呈现过渡性，同时也存在权力过分集中和权力失衡性的问题。“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展”，它“使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了”，[1]329改革以权力过分集中为特征的党的领导体制在21世纪的今天显得尤为迫切。

一、新形势下党的领导体制改革的迫切性

1.民主化潮流持续发展的新形势客观上要求进一步提高党的领导体制中的民主程度。新世纪以来世界第三波民主化又有了新的变化。20世纪后期，美国著名政治学家亨廷顿在总结近代民主制发展的历史时曾指出，民主制发展经历了“三波”浪潮：第一波始于19世纪20年代，一直持续到上世纪20年代。民主的第二波始于二战胜利，并在1962年达到高峰。而自1974年以来的第三波民主化浪潮持续至今。大致历程为，70年代初西欧最后三个军人政权军政府被推翻建立民主政体；1982年阿根廷军人下台后，“民主化”潮流席卷了整个拉美大陆；上世纪80年代中期民主化浪潮又转至东亚、东南亚、南亚的菲律宾、韩国、台湾地区以及印度尼西亚等国家或地区；接着在80年代末和整个90年代，席卷东欧和非洲的广袤大地，前苏联、东欧集团、贝宁、马拉危、赞比亚、莫桑比克等国纷纷走向“民主化”的道路。[2]2010年以来民主化浪潮又纵深发展席卷到了阿拉伯世界，稳坐江山数十年之久的埃及、利比亚等政治强人如多米诺骨牌般接二连三地倒下，其它阿拉伯国家乃至非阿拉伯国家也都受到不同程度的影响。[3]面对这股声势浩大的民主化浪潮，或许我们应该以理性的态度去认识它。首先，民主化是人类政治文明进步发展的重要历程。资本主义社会需要民主为资产阶级服务；社会主义同样需要民主为人民群众服务。其次，人们对民主的诉求，随着历史的发展而不断提高。第三，实现民主化是有条件的，只有与本国国情相契合、本土化了的民主才有生命力和稳定性。具体到党的领导体制改革，当今世界民主化新发展的形势无疑会对我国的民众产生深刻的影响，特别是群众的民主、权利意识在因特网迅猛发展的大背景下日益提高，人们对领导体制的改革也寄予了更高的希望和诉求。

2.经济可持续发展迫切需要改革党的领导体制。改革开放30多年来，我国经济取得世界第二大经济体地位和世人瞩目的发展成就，但经济发展的成本过高，发展方式粗放特征明显，出现了许多不容忽视的问题。主要表现为：拉动经济增长的投资和外需比例偏大、土地和矿产等物质资源消耗太多、科技进步贡献率低、环境污染严重、劳动力成本过低、权力腐败严重以及已严重影响社会稳定的贫富悬殊等等。导致这些问题的原因既有历史的因素、科技的因素，生产基础以及国民素质等原因，但这种不可持续的粗放型增长方式也与党的领导体制有着直接或间接的紧密关系。众所周知，党的领导体制中权力过于集中的问题自建国以来就一直存在。温家宝总理指出，“要改变以党代政，把权力绝对化和权力过分集中的现象。为此，必须改革党和国家的领导制度。这个任务是邓小平先生在30年以前就提出来的，我认为在今天尤为紧迫。”[4]以权力过分集中为主要特征的党的领导体制在集中调动资源促进经济发展的同时，也带来了如下问题：第一，官员的升迁往往取决于上级和唯G D P增长的干部考核体系。这就使地方官员为了个人的政治利益而只对对G D P增长有利的事情感兴趣，而那些对G D P增长没有贡献或贡献不大诸如教育、文化、医疗以及社会保障和其它形式的福利则缺乏投入的动力，以至于今天社会保障体系仍然有待于完善。第二，地方官员为了G D P增长和自身政治利益必然全力寻找各种“经济增长点”，于是政绩工程，高污染的、技术含量低的企业，掠夺性地开采本地资源等等现象层现迭出，继而又导致了生态环境的不断恶化。第三，这种以权力过于集中为特征的领导体制也容易带来对市场经济秩序的侵蚀以及对非国有经济生存空间的挤压，如地方政府的保护主义现象，权力护佑下形成一些企业的行业垄断，民营经济难以进入，甚至动用公共权力干预市场价格。显然，“不搞政治体制改革，经济改革也搞不通”，[1]160经济发展方式转变成功与否，与党的领导体制改革直接相关；不改革以权力过于集中为特征的党的领导体制，原有经济发展方式的弊端就无法从根本上得到消除，经济发展方式也就不能发生根本转变。总之，不断提高党的领导体制的民主和法治程度是转变经济发展方式所必需的。这有利于形成和完善权力主体主动对民众负责的制度体系，从而在制度上保障经济转变发展方式最终实现“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”目标；有利于提高经济决策的科学性,从而促进经济的可持续性发展；有利于人们利益的表达，避免社会矛盾激化而冲击经济可持续发展的环境。

3.面对严重的腐败形势，迫切需要改革党和国家的领导体制。我国权力腐败的严峻形势已经严重到不得不解决的程度。人民群众对反腐败的信心受挫，党和政府的威信明显受损，甚至出现了个别群众对党的合法性认同也出现了质疑的严重问题。特别近几年来，腐败的形势不仅没有改变的迹象，还出现了一些新的特点：群体化、高官化、巨额化、期权化、潜规则化、国际化、新型化。[5]应该说导致当前政治领域的腐败的因素是多样的，如历史文化、个人政治素质与权力观念、公民社会的成熟度、媒体监督力度等等，但最为关键的还是制度因素，与党的领导体制中的权力不对称和权力运行的公开透明度不高有直接的关系。从权力的不对称来看，当前大多数地方党的领导体制中，横向的权力运行总体上仍是“一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记……往往因此而变成了个人领导。”[1]328-329这样，党的代表大会、党委会、纪委会和党委书记之间的权力不对称性明显。党的权力与国家的权力特别是党与人大的权力的不对称性明显。从权力运行的公开性来看，权力的公开透明运行也存在明显的不足，如一些地方班子在“三重一大”的决策上仍时有暗箱操作问题等等，而暗箱操作最容易导致腐败。不仅如此，特别是在今天网络信息社会下,民众不仅是政党信息的被动接受者，也成了信息的传播者。民众信息权的扩大对党的领导体制中权力公开透明运行提出了更高的要求。总之，彻底解决当前严峻的消极腐败问题，迫切需要改革党和国家的领导体制，不断增强权力运行的对称性和公开透明度。

4.从根本上解决当前贫富分化问题和社会群体事件迫切需要改革党的领导体制。当前我国处于经济转轨、社会转型的特殊时期，社会问题凸显，其中最为广大群众关注的社会问题一个是社会贫富分化的问题，一个是社会矛盾多发、突发以及社会群体性事件频发问题。产生这两个问题的原因同样是多元的，除了历史、经济等因素以外，政治体制（包含党的领导体制）的不完善成为一个越来越凸显的原因。从社会贫富分化问题看，影响个人收入分配的因素主要有劳动质量、市场供需情况、生产要素、个人能力等，因为上述因素而带来的高回报乃至暴富都为社会所欣然认可，但我们社会也存在着大量的不被群众认可的高收入，其中与当前党的领导体制有直接或间接的制度性关系的有：一些官员将公共权力私有化而带来的暴富；资本与权力相结合，而给资本带来巨额垄断性财富收入；因公众政治权利保障有待提高，群众利益表达渠道不畅，所导致的收入分配政策或决策倾斜于强势群体等。可见，只有进一步改革党的领导体制，才能从根本上解决上述制度性的贫富分化难题。对于社会矛盾多发、突发和社会群体事件频发的问题也同样需要政治上层建筑领域进行制度性改革。从当前已发生的群体性事件看，主要原因有两个：一个是直接的原因即事件中群众的权益受到损害，另一个是权益受损后利益表达和利益维护的制度性渠道不畅。当权益受损群众向党代表、党委、纪委、人大代表、人大、政府乃至司法部门进行利益表达，寻求合理的利益保护都不能解决问题的时候，群体事件便很可能因某一突发诱因而爆发。所以，解决当前的社会矛盾多发、突发和群体事件频发问题，靠“堵”、“压”等都只是临时解决问题，而要长远地根本地解决此问题，只有进一步进行党的领导体制等政治领域的改革，疏通利益表达的政治渠道。

5.当前党的合法性来源结构的变化趋势客观上要求改革党的领导体制。“合法性”在政治学中通常指一个政权为民众所认可的程度。马克思·韦伯认为，一个政权通常需要得到大多数民众的认可才能维持其权力；若要维持统治的持久存在，必须唤起合法性的信仰。[6]西方学者认为政权合法性的来源一般可有如下几个方面：“神”的受命如中外封建王国政权合法性来自“君权神授”或“奉天承命”；通过民主制度的权力授受获得；政权领袖人物的个人魅力等等。具体到我们党，其合法性来源主要有如下五种：历史合法性，即中国共产党人领导全国人民取得了新民主主义革命和社会主义革命的伟大胜利而带来的人民的高度认同；党的意识形态中的“人民性”及其深入的宣传教育；民主选举等制度产生对党和国家认可；政绩合法性，即改革开放以来政治、经济文化社会建设的巨大成就；党的领导人的非凡魅力等。应该说我们党的合法性来源是多样的，基础是巩固的，广大人民群众基于历史和现实都是高度认同中国共产党的领导地位。但这些年来随着国际形势、我国经济社会的巨大变迁，党的合法性来源结构发生了一些微妙的变化，这种变化趋势主要表现为：党的历史合法性随着80后年轻人群体比例的不断增加，其认同影响在减损；党的意识形态所提供的强大合法性这些年来由于西方文化冲击、宣传灌输方式的生硬化、社会问题等影响，其合法性提供功能也呈弱化趋势。改革开放以来中国共产党人取得的世人瞩目成绩特别是经济成就一直是我们党的重要合法性来源，而现在随着人们对经济发展速度、生活幸福、改革成果共享等问题认识的不断理性化，也开始面临着挑战。不仅如此，随着毛泽东、邓小平这些有着绝对领袖魅力的领导人的远去，新的第三代、第四代以及以后的领导人的个人魅力因其历史背景、所承载具体使命的不同已经不能和第一代和第二代领导人相比。最后，改革开放以来，通过权力授受等民主制度所产生的合法性与其他合法性来源比较看，其地位和贡献并不明显；但随着广大群众政治参与诉求愈来愈强，未来通过强化这一途径来巩固合法性的潜力将非常巨大。党的合法性来源结构的变化趋势使我们党在面临着巨大挑战的同时，也面临着机遇，通过改革完善党的领导体制等制度体系，不断增强合法性日益显得迫切。

二、评价党的领导体制现状的三个维度及其动态变化趋势

党的领导体制最初形成于革命战争年代，定型于建国初期，后在上世纪六七十年代“左”的政策下不断强化甚至扭曲，最终经过改革开放30年的完善而发展成为今天的体制形态。对于党的领导体制的现状，本文认为可从合理性、失衡性和过渡性三个维度及其三个维度的动态变化趋势来予以分析。

所谓合理性，指党的领导体制在特定的历史时期内存在的价值和一定程度的必然性。我们党的领导体制的合理性表现在历史合理性和现时合理性两个方面：党的领导体制的历史合理性主要是其具有路径依赖发展而来的历史属性。党的领导体制是历经革命战争的环境，在学习苏共领导体制模式的基础上形成发展起来的，是一种历史选择；党的领导体制绝不可能在割弃历史和传统基础上无根而生；建国后全面恢复经济社会秩序、肃清反革命残余势力等历史重任也是党沿用了革命战争时期领导体制的重要原因；不仅如此，计划经济体制从内在的运行逻辑上也需要权力相对集中的领导体制模式。领导体制的现时合理性主要是其在改革开放以来所呈现出的一种存在必要性和价值。表现之一是后发展国家进行现代化建设的“效率优先”价值取向与当前党的领导体制具有相适应性。如我国工业化和信息化双重建设任务客观上要求一定程度的权力集中以更高效地整合资源发展经济；表现之二则内含于党的领导体制为适应环境变化和时代潮流所进行的制度创新中，如领导干部职务终身制的废除、城乡同权等选举制度改进、国家公务员制度等制度所体现出的科学性和合理性等。

所谓失衡性，指党的领导体制在存在合理性的同时，又存在不符合权力运行规律及时代发展要求的、一定程度的内部权力关系失衡问题。特别是新世纪以来，由党的领导体制中权力关系失衡所引发的问题随着我国经济社会转型越来越凸显。这种权力关系的失衡性具体表现在领导体制中权力的横向和纵向配置状态上。如在地方党的领导体制横向权力配置方面，党代表、党代会、党委会、纪委、党委书记之间的权力呈现失衡性，地方党委与地方政权机关之间的权力关系也是如此；在纵向权力配置方面，上下级权力与责任、事权与财权以及权力与权利等呈现失衡性。这种领导体制中的权力不均衡与当前转变经济发展方式、促进经济持续稳定发展以及深刻的社会转型越来越呈现出不协调性和不相适应性，其带来的消极作用也日益明显：个别决策科学性不高，腐败形势严峻，违法权力与资本相结合滋生既得利益群体及其对党的合法性的侵蚀，政治运行规则上潜规则大行其道以及人大权力弱化等等问题。

所谓过渡性，指党的领导体制从一种形态向另一种形态发展的状态属性。具体而言，即党的领导体制总体看正处于以权力不均衡（或者说权力过分集中）为基本特征的体制状态向以权力均衡为特征民主、科学和依法运行的领导体制过渡的状态。这是因为当前这种体制既内含有传统领导体制的部分因素，同时兼有民主、科学和依法运行领导体制的部分特征。其内含的传统领导体制因素如在革命和计划经济时期的党政机构和职能部分性重叠、权力过分集中，决策具有一定程度人格化特征等等旧制度痕迹；其内含于领导体制的新因素如“法治”国家和“科学执政、民主执政与依法执政”战略的确定、选举制度的完善、行政体制改革等等。

同时，党的领导体制现状的三个维度是动态发展的，其呈现如下发展趋势：首先，基于历史制度路径依赖、计划经济以及单一性的“效率”价值取向的合理性正随着经济社会转型的深化而呈现不断弱化的趋势，而基于党的领导体制中日益增多的民主、科学和规范等新制度因素的合理性正在不断增强。其次，维持权力失衡性结构的利益格局还相对坚实，但所带来的问题正随着经济社会深刻变革而日益凸显，改变这种失衡性权力格局的积极力量正在汇聚，并逐渐处于优势的地位，相信随着改革的有序展开，这种失衡性会逐渐过渡到均衡性和科学性方向上来。第三，党的领导体制的过渡性将随着领导体制改革的深入推进而逐渐消失，以权力均衡性为特征的民主、科学和依法运行领导体制将因此而基本成型。当然它是以改革成功为前提的，其历时多少由改革的力度和广度所决定。

三、党的领导体制改革需要宏观考虑的几个问题

1.公民权利是否得到切实的法律保障应是评价党的领导体制改革成效的“第四个标准”。党的领导体制改革，必然面临一个界定改革成功与否的标准问题。早在1987年邓小平就指出，“我们评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键看三条：第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展。”[7]这一重要论断深刻揭示了上层建筑与经济基础的辩证关系，是第二代领导人留给我们的政治智慧和宝贵财富，到今天为止，仍须作为党的领导体制改革的重要标准。笔者认为除了这三条，还要加上“第四条标准”，这就是宪法规定的公民权利是否得到切实的法律保障。首先，这是由公民权利和社会主义民主政治的基本逻辑关系决定的。只有公民权利特别是选举权等政治权利得到切实的保障，党所执掌的政权才具有“人民当家作主的属性”，习近平多次强调的“权为民所赋”就是这个道理；其次，权利得到切实保障，必然带来权力的稳定和有序，并保证“权为民所用”。因为权力受到切实的法律保障即意味着权力必然受到政治系统外公民权利的制约，也受到党和国家政治系统内党代表和人大代表权利的制约。最后，权力产生和运行的最终落脚点是增加公民的福祉，这福祉自然包括公民权利和自由本身。从这个逻辑看，权利保障是民主程度高低的试金石，也应作为党的领导体制的改革成功与否的重要标准之一。

2.解放思想,破除党的领导体制改革的五大思想禁锢。改革开放以来我国大致经历了两次比较大的思想解放，每一次都带来了经济社会的大发展，如“关于真理标准的大讨论”开启了改革开放的伟大创举；姓“资”姓“社”以及姓“公”姓“私”的争论，推进了社会主义市场经济的确立以及民营经济和国有经济的大发展。[8]对于党的领导体制改革而言，要取得飞跃性的进步，同样需要解放思想，破除束缚在党的领导体制改革上面的思想禁锢：一是党的领导体制改革就是削弱甚至放弃党的领导的思想禁锢。其实，改革党的领导体制是在党的领导之下进行的改革，是一种自我扬弃，是发扬原有体制的优点，革除固有的问题和弊端。这不仅不会削弱甚至否定党的领导，反而会增加党的领导的合理性和合法性，是巩固和加强党的领导。二是经济高速发展需要权力过分集中或失衡性特征的领导体制。实际上当前经济转型的步履维艰和结构性矛盾已经证明了权力过分集中加市场经济的发展模式极不利于经济的可持续发展。三是改革党的领导体制，不断提高民主程度就是照搬资本主义民主。这种观点错误地认为民主是资本主义的专利，广大党员及人民群众不需要民主。党的领导体制中民主因素，是广大党员和人民当家作主的实现形式，是对人类政治文明的一种继承和发扬。四是我国国情如群众素质还不适合提高党的领导体制的民主程度。这一思想误区在于没有看到民主诉求的根源动力在于公民的自身利益维护，而不是文化程度等次要因素，况且当前群众文化素质经过改革开放30年历程已经大大提升。五是党的领导体制改革借鉴他国政治文明成果就是照搬资本主义政治制度。这种观点没有分清基本政治制度与体制、制度、手段和方法的属性区别，一般来说，基本政治制度如多党制等具有阶级属性即资本主义本质属性，但具体的体制、制度、手段和方法，则不具有阶级属性，如市场和计划，权力制约的方法等则不具有资本主义本质属性，是任何社会形态都可借鉴为己所用的“工具或手段”。

3.以强制性制度变迁为主导，冲破不合时宜的利益格局和非正义性既得利益群体的阻力。西方制度经济学认为制度变迁主要有两种变迁方式，即强制性制度变迁和诱致性制度变迁。前者即制度的确立、完善是自上而下的政府主导的推动，后者则是自下而上通过民间需求自发产生并推广。理想的制度变迁需要政府和民间两种动力的和谐互动。具体到我们党的领导体制改革，笔者认为需要以强制性制度变迁为主导，以其他社会革新力量为辅的制度变迁模式。首先，这是与我国政治体制及党的领导体制中权力集中的特点相适应的。权力集中具有利弊双面属性，其利之一就是它具有主导制度变革的国家资源和条件。而通过民间需求自发产生的制度需求和制度创新则只有在上级组织认可的前提下才能变为长远、稳定的固定制度；其次，建国以来历次重大制度创新变迁的实践证明，是否有党和国家的积极主导，往往是制度改革成败的关键。正面的例子如改革开放前后的领导干部职务终身制的废除、市场经济体制以及国家公务员制度的确立等等无不是党和政府主导或者主动推进的强制性制度变迁，反面的例子如早在60年代就出现的“分田到户”，因没有中央的认可而制度创新失败等。第三，当前党的领导体制改革面临着不合时宜的利益格局和具有非正义性的既得利益群体的强大阻力。没有党和政府主导的强制性推进，党的领导体制改革取得实质进展是不可能的。总之，党的领导体制改革应该以强制性的制度变迁为主导，同时又要充分借力于民间积极的改革力量，如越来越多要求改革的基层群众、公共知识分子、社会团体以及传统媒体与网络舆论等，才能冲破固有利益格局和具有非正义性的既得利益群体的阻力，而取得实质的进展。

4.以顶层设计为先导，全面推进党的领导体制的制度创新。“顶层设计”，英文是“top-down”，最早用于自然科学领域，后来为一些学者移植到社会科学领域。简单地说，一项宏观制度的设计要站在全局的制高点上，明确制度设计的基本价值理念、战略目标和重点，设计好其主体框架结构及其实施路径。党的领导体制作为一项宏观层面的制度，其改革创新同样需要顶层设计，否则就会面临立足点不高、系统性不足、配套性不强、绩效过低以及稳定性差等问题。从当前看，党的领导体制的顶层设计应注意如下几个方面的问题：第一，“权为民所赋”和“权由民所限”应该成为改革的两大基本价值取向。当前党的领导体制中的诸多弊端都与这两者有着直接或间接的关系。前者解决了权力的合法性问题，是党内民主和社会主义民主的最为基础的体现，后者解决了权力的边界问题，需要指出的是制约权力要立足于权利保障，特别是保障少数人权利；第二，主体结构上要理顺两个内部权力制度体系和一个衔接制度体系。所谓两个内部权力制度体系：一个是党内权力的制度体系，即以党代会常任制改革为载体理顺党代会、党委、纪委的权力关系；一个是国家政权内部权力的制度体系，这个体系按照宪法规定，应该是明确和科学的，关键是以人民代表大会制度改革为载体使之具有宪法所规定的地位和职能。一个衔接制度体系是指党和政权相互作用实现党的领导的具体制度体系，如党在政权体系内的组织形式、职能、党与政权机关的地位等具体的制度。第三，明确党的领导体制改革的前提、关键点。党的领导体制改革的前提是党内的领导体制的改革，主要是理顺党代会、全委会和常委会的关系，充分发挥集体领导作用。没有党内权力关系的理顺，难以谈及党对国家领导体制运行的科学化、民主化和法治化；党的领导体制改革的关键点是党和政权发生相互作用的衔接制度体系，这是关系着党的领导是直接领导，还是间接领导或者其它。第四，实现路径上要有阶段性任务和目标，如同经济三步走的发展战略及其实施，民主政治建设也要有明确的战略部署，具体到我们党的领导体制改革，党内权力关系的理顺、国家政权内部权力关系的理顺以及党的领导与政权相衔接的制度体系的建构等等在时间段上都应有大致的轮廓，并在顶层设计中体现。

[1]邓小平文选(第2卷)[M].北京：人民出版社,1994.

[2]塞谬尔·亨廷顿.第三波——20世纪后期民主化浪潮[M].上海：三联书店，1998:15-26.

[3]王猛.阿拉伯国家剧变与“威权政治”[J].现代国际关系，2011,(7).

[4]温家宝出席“第五届夏季达沃斯论坛”的致辞.http://news.ifeng.com/mainland/detail_2011_09/15/9186735_0.shtml.

[5]辛向阳.当前我国腐败现象的新特点与反腐败的对策[J].理论参考,2011,(7).

[6]马克思·韦伯.经济与社会[M].北京:商务印书馆,1997: 239-241.

[7]邓小平文选(第3卷)[M].北京:人民出版社，1994:213.

[8]夏东民.解放思想是推进改革开放和促进科学发展必须坚持的思想路线[J].毛泽东邓小平理论研究,2008,(1).

[责任编辑：黎峰]

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1002-7408（2012）07-0053-05

杨久华（1974-），男，山东临沂人，中共交通运输部党校副教授，政治学博士，研究方向：执政党建设、政治体制；程春华（1982-），男，江西景德镇人，中共交通运输部党校讲师，博士后，研究方向：俄罗斯政治、欧洲政治。