推进我国食品安全监管城乡一体化问题研究

张炜达

（西北大学 a.经济管理学院；b.法学院，西安 710127）

推进我国食品安全监管城乡一体化问题研究

张炜达a,b

（西北大学 a.经济管理学院；b.法学院，西安 710127）

我国城乡食品安全状况差异明显，农村食品安全监管缺位，农民合法权益得不到应有的保障，影响了社会和谐与稳定。文章在分析城乡间消费水平、消费观念、受教育程度、信息获取等方面存在的差距的基础上，指出了推进食品安全监管城乡一体化的障碍因素，并提出了推进食品安全监管城乡一体化的现实路径。

食品安全监管；城乡一体化；障碍；体制创新；消费安全

城乡一体化作为一个发展过程，意指在承认城乡经济社会发展差异性及互补性的前提和基础上，将城乡作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过城乡人口、技术、资本、资源等要素的双向互动，构建城乡相互融合、互为资源、互为市场、互相服务的制度安排。城乡一体化旨在改变传统城乡二元结构的弊诟，让农民享受到与城镇居民同样的待遇和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。在食品安全监管方面，通过实施城乡监管一体化，可以促进和实现监管资源城乡配置均衡化、监管服务均等化，有助于消除农村监管空白或盲点，切实解决影响和危害广大农民群众食品安全的问题。食品安全监管城乡一体化本质在于建立食品安全监管长效机制，突出基层公共服务和社会管理职能，逐步实现食品安全监管重心向农村及城乡结合部有序转移，建立起覆盖基层的食品安全监管体系，使城乡间的食品安全差距逐步缩小，以此有力地推进城乡和谐发展。

一、我国城乡食品安全状况差异性及其原因分析

“民以食为天、食以安为先”，食品是人类生存的物质基础，食品安全是食品提供的内在要求。食品安全不仅直接影响到广大人民群众的身体健康和生命安全，而且还关系着经济发展、政治稳定、社会和谐。为保证食品安全，国家于2009年颁布了《食品安全法》及其实施条例，并对食品安全监管体制进行改革，明确各职能部门的职责，着力理顺食品安全监管体系，使食品安全状况得到了一定的改善。但当前食品安全形势依然严峻，尤其是农村食品安全状况不容乐观。商务部2008年对全国流通领域食品安全状况进行了为期半年的全面系统调查，调查结果表明，城市市场食品安全管理水平不断提升，而农村食品安全总体形势欠佳。突出表现为农村市场监管不到位，制售假冒伪劣食品、过期食品、散装食品、无标签标识食品等现象普遍。

农村食品安全状况与城市相比，差异明显，究其原因，主要与城乡间在消费水平、消费观念、受教育程度、信息获取等方面存在的差距相关。

1.城乡消费水平及消费观念的影响。消费水平及消费观念往往取决于收入水平的高低。依据凯恩斯绝对收入假说理论，当前消费取决于当前收入。按照边际消费倾向递减的规律，依感性经验，居民和家庭在收入水平比较低的时候，必然要消费掉大部分的收入以保证日常生活。当收入水平上升到一定程度的时候，居民和家庭就会在各个人生阶段上对消费进行分配，以实现效用的最大化。[1]可见，影响消费的主要变量就是收入，收入的变化会引起消费者在选择商品时所追求利益的变化。对于食品消费来说，收入水平越高，食品消费需求就愈趋向从价格优先向品质优先方向发展。收入差距决定了食品消费价值取向的差异。[2]28改革开放以来，我国城乡居民收入水平显著提高，但城乡居民收入差距也呈现出持续扩大的趋势。1978年到2010年，我国城乡居民收入差距状况呈现出先缩小后扩大的态势。1978年到1983年，城乡收入差距逐年缩小，城乡收入比率（以农民收入为1）从2.56缩减至1.82。1983年起，城乡收入差距虽有起伏，但总体趋势是逐年上升，到2010年，城乡居民收入差距指数已达到3.23，是1978年的1.26倍。根据国际经验，当一个国家人均GDP处于800—1000美元阶段时，城乡居民收入差距指数为1.70。显然，依统计数据来看，目前我国城乡居民收入差距过高。以上仅是可统计的收入差距，如果将农民收入当中用于来年生产的投入扣除，再将城镇居民享受的公费医疗、国家对公办教育财政补贴、养老金保障、失业保险、最低生活救济等福利因素计算在内，城乡居民之间的实际收入差距可能要达到5—6倍。由于城乡居民间实际收入差距较大，导致二者消费结构差异明显。[3]根据《中国统计年鉴2011》数据显示，2010年，城镇居民家庭平均每人全年消费性支出为 13471.45元，农村居民家庭为4381.82元，二者相差近万元。其中消费类型中差距最大的一项是食品支出，城镇消费支出为4804.71元，农村消费支出为1800.67元。上述数据表明，城镇家庭的消费水平明显要高于农村家庭的消费水平。此外，由于城乡居民在享受医疗、教育、生活保障等方面的差异，加之农村家庭人口相对较多，使得教育和医疗等发展型消费数额和比例增加，消耗了农村家庭相当部分的支付能力，作为生存型消费支出的食品支出，在数额和比例上被迫减少。农村居民食品消费更多考虑的是价格因素，对食品安全的需求只能相对偏低。而城镇居民食品支出更多趋向对食品品质的要求。

2.城乡居民受教育程度对食品安全支付意愿的影响。消费者对食品安全的支付意愿是指消费者对食品安全改善所愿意支付的资金，既反映了消费者对食品安全改善的价值评价，也集中反映了消费者对食品安全的有效需求。消费者对食品安全支付意愿的大小是决定食品安全市场能否长期存在并不断发展壮大的关键因素。[4]随着城乡收入差距的拉大，农村居民对教育支付能力不足，从而降低了对教育的有效需求。同时，在城乡二元结构下，公共投入在城乡之间分配不均衡，相对城市而言，农村基础教育经费不足，城乡基础教育投入差异明显。导致农村居民的文化程度与城市居民相比有很大差距。国家教育科学规划课题“我国高等教育公平问题”的研究指出，随着学历的增加，城乡之间的差距逐渐拉大。在城市，高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3.50倍、16.50倍、55.50倍、281.55倍、323倍。农村居民人均教育年限为7.60年，比城镇居民低3年。[5]城乡间的教育差距使得许多农村居民缺乏对各种食品安全风险的认知能力，对食品安全相关知识知之甚少，自我保护意识不强。如土豆发芽后就不应该再食用，仍有村民不知道这个常识；瘦肉精的残留对人体伤害较大，但有部分村民甚至没有听说过瘦肉精。当自身权益受到侵害时，往往忍气吞声，自认倒霉，很少运用法律武器来维护自己。即使一些农民在遇到食品安全问题时寻求救济，但由于不知如何申诉投诉，加之考虑往返路费和检测、鉴定费用，往往望而却步。同时，受知识水平所限，农民的整体技术素质不高，对食品安全缺乏认识和技能，相当一部分农民在农业生产中不能正确使用农药和兽药，而作为整个食品供应链源头的农业，食品安全源头风险会随着食品供应链传递下来，使得食品安全面临潜在的威胁。[6]

3.食品安全信息获取渠道差距的影响。从获取食品安全信息的渠道来看，城乡居民无论从机会还是能力上都存在不小差距。现实生活中，消费者获取食品安全信息的渠道主要包括新闻媒体、互联网络、厂商宣传等，但城乡居民从上述渠道获取信息的能力有着较大差异。《中国统计年鉴2011》数据显示，2010年城乡居民家庭平均每百户拥有彩色电视分别为137.43和111.79台，二者之间存在一定差距。而且，与城市相比，农村有线电视普及率较低，电视信号少且接收差，导致通过电视获取食品安全信息的效率在城乡之间出现了差异。此外，随着互联网技术的发展，许多地方相继建立了食品安全宣传和监督网站，发布食品安全信息，受理食品安全违法案件的投诉、举报。但从目前城乡电脑普及率来看相去甚远，2010年城乡居民家庭平均每百户拥有家用电脑数量分别为71.16台和10.37台，二者相差将近7倍。依据2012年1月份中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《第29次中国互联网络发展状况统计报告》，2011年，农村网民规模占整体网民比例为26.5%，远低于城镇73.5%的网民规模比例。有57.8%的农村非网民表示“不懂电脑/网络”是其不上网的原因。农村居民自身缺乏电脑和网络使用技能是制约我国农村地区互联网发展的重要障碍，直接导致农村居民很少能通过互联网络获取食品安全信息。此外，受城乡消费水平、消费观念及文化教育的限制，即使食品生产经营单位明示了产品的品名、标签、来源等信息，相当多的农村居民在购买食品时往往仍以“价格优先”为价值取向，对食品内在品质关注较少，对标签中的许多专业名称和术语也很难真正理解，难以辨别信息真伪。安徽阜阳“劣质奶粉”事件后的调查发现，农民们大多没听说过雀巢、伊利等著名的奶粉品牌，商店出售的一些奶粉品牌就连零售商也无法辨别质量。相比农村居民，城市居民对食品安全信息源的识别能力及利用程度就要高得多。[2]29

二、食品安全监管城乡一体化的障碍因素

1.城乡二元结构的障碍。目前，由于城乡二元结构的存在，导致城乡分割状态明显，地区发展不平衡，城乡贫富差距、文化素质差距扩大，已经严重影响了农村家庭生活质量和消费水平的提高。在城乡二元结构下，农村地区公共服务落后，食品安全监管存在“重城镇、轻农村”的情况。食品安全监管资源主要集中于省市一级，在食品生产经营者数量众多、分布散乱、更需要加强监管的农村(尤其是在城乡接合部和边远山区)地区反而监管缺失。城乡二元结构造成主要以农民为主的低收入群体过多，依据恩格尔定律，一个家庭收入越少，家庭收入中（或总支出中）用来购买食物的支出所占的比例就越大，随着家庭收入的增加，家庭收入中（或总支出中）用来购买食物的支出比例则会下降。国际经验表明，当恩格尔系数（食品支出总额占个人消费支出总额的比重）在50%以上，人们更多关注的是食品数量是否足够；在40%至50%之间，人们开始逐步关注食品质量安全；在40%以下时，人们更多关注的是食品是否足够安全。根据《中国统计年鉴2011》数据显示，2010年中国农村居民家庭恩格尔系数为41.1%。一些中西部欠发达地区农村居民家庭恩格尔系数依然维持在50%以上。城乡二元结构导致的农村居民食品消费整体支付能力较低是实现食品安全监管城乡一体化的掣肘。

2.信息不对称。信息不对称指交易中的各方拥有的资料不同。一般而言，卖家比买家拥有更多关于交易物品的信息，往往处于比较有利的地位，由此造成不对称信息的交易活动。信息不对称的发生，会引起生产、经营者的机会主义行为以及消费者的“逆向选择”，最终导致食品质量安全问题的发生。在信息经济学中，根据消费者与厂商的信息不对称程度将产品分为搜寻品、经验品和信任品。搜寻品表示买卖双方处于对称信息结构，购买之前消费者能够通过视觉或触觉检查商品的质量，了解其特性。经验品和信任品表示买卖双方处于不对称信息结构。经验品只有在消费商品之后才能判断其质量。信任品即使在消费之后，也很难判断其质量。[7]食品安全要素的品质特性既是经验品(如产品的鲜嫩程度、汁的多寡、香味、口感、味道等方面的特征)又是信任品(如有关食品中是否含有抗生素、激素、农药残留及其量等方面的特征)。对于食品的信任特性，由于消费者无法判断，使生产者质量声誉很难建立，往往在食品市场会出现劣品驱良品的“柠檬”现象，使整个食品市场充斥低质量的产品。[8]在农村食品市场，存在着严重的信息不对称。大多数农村居民不具备依照标准识别食品质量的能力，在食品市场中购买食品，只能判断产品的外观品质，而不能正确评价整体质量。农村居民处于信息的弱势面，是制约农村食品安全监管的不可忽视的因素。[9]30此外，国家及省、市、县食品监管机构基本上都建立了食品监管信息系统，包含公众举报信息接受、行政许可项目网上申请、办理和查询等“一站式服务”，食品安全质量信息能及时反馈交流。建立了食品安全预警和应急处置机制。快速灵敏的信息渠道，可提高监管能力，减少食品安全事故的发生。而广大农村接受外界信息方面仍以广播、电视和报刊杂志等传统媒介为主，新兴媒介的利用率仍较低，难以及时便捷地浏览、掌控食品安全信息，广大农村特别是山区成为食品信息传播的盲区。[10]215

3.农村商品流通秩序不规范，食品安全检测手段落后。经过多年的大力整治，城市食品安全得到了显著提升。在餐饮消费等环节实行食品卫生监督分类分级管理制度，将餐饮店分为A、B、C、D四级，以此量化食品生产加工企业持续保证产品质量的能力，从而对食品生产过程中的风险进行识别、评估和管理；实行餐饮单位原料进货索证制度，通过对餐饮单位采购食品原料行为进行监督把关，防止不合格食品原料和有毒有害物质进入餐饮业；对餐饮单位经营者和从业人员进行教育培训等，城市饮食安全得到了基本保障。而在农村，食品流通秩序仍不规范，农民往往未经工商许可，就将自产的蔬菜、瓜果进行销售。一些小作坊生产的熟食品既未检验检测，又无规范包装，质量难以保证。在发生食品安全事件时，也面临投诉渠道不畅、受理无门的情况。[10]215与城市食品安全检测技术手段和人员配备相比，农村食品安全检测技术手段落后，专业检测人员匮乏。食品安全检测更多靠的是工作人员的触觉和视觉，对于食品添加剂、各种农药化肥成分含量是否符合要求等则难以检测。而且，农村抽检样品大部分需要送省、市级食品检验机构检测，检测周期长、成本高、效率低。导致影响食品安全的问题不能及时发现，耽误处理时机。[9]30

三、推进食品安全监管城乡一体化的路径选择

长远来看，“一体化”解决的根本途径是增加农民收入，促进城乡经济社会统筹发展。目前来看，食品安全监管城乡一体化构建的主要任务是以社会主义新农村建设为载体，创新食品安全监管体制和机制，下移工作重心，不断延伸、拓宽食品安全监管工作，建立体系完整、设施配套、功能完善、机制健全的城乡食品安全监管网络、食品安全信用网络、食品安全流通网络，切实增强农村基层组织和市场主体的食品安全责任意识，促进农村食品市场规范有序运行，提高食品安全监管城乡一体化水平。

1.创新食品安全监管体制和机制。在当前基层食品安全监管机构缺乏法律、技术和经费等有效支撑的条件下，应重点实施食品监管创新工程，创新监管体制和工作机制。建立部门协作、运转高效、监管有力的城乡一体化监管体制。在推进农业产业化、食品工业化、流通现代化进程中，着力构建食品安全监管长效机制，将食品安全信用体系覆盖到农村地区，不断增强食用农产品基地和农村食品生产经营企业的诚信意识和自律意识，牢固树立企业的食品安全责任观念，形成完整、有效的城乡食品安全监控体系，实现生产经营企业“标准一致、特点不同、资源共享、信息公开”的诚信机制。推进企业诚信公众信息平台建设，使公众与企业实现信息对接，充分维护消费者对企业诚信评价的知情权、参与权、监督权。[11]各县要建立食品安全委员会联席会议制度，每月定期分析、研究、部署食品安全监管工作，完善食品市场预警机制、快速反应机制和应急处置预案。引入“食品安全工作评价办法”和“农村主要食用农产品和食品安全风险评价”等方法，对乡镇政府落实食品安全工作责任情况和当地食用农产品和食品的质量安全状况实施目标管理和科学评价。为解决广大农村食品安全信息搜集难、反应慢等问题，建议建立以市县行政辖区为单位，以政府食品安全监管部门为责任主体的食品安全消费信息发布机制。同时，在乡（镇）村探索实施“一专两员”（即专干、协管员、信息员）食品安全分级监管机制，由“一专两员”负责乡（镇）村范围食品安全宣传、监管及农产品种养殖、食品生产加工、流通、餐饮、自制宴席等食品安全信息上报，协助县区监管部门或其基层派出机构及时查处食品安全违法案件。此外，通过优化农业产业结构，提高农业产业化水平，促进农副产品规模化、集约化经营。在新农村建设进程中，引入土地流转机制，实行食用农产品农场式生产，逐步培植一批拥有品牌的食用农产品种植养殖企业，使传统意义上的农民逐步转变为产业工人。[12]

2.建立无缝衔接的城乡食品安全监管机构。根据现行食品安全法律法规的规定，当前我国的食品安全监管实行部门分段监管和综合协调相结合的体制。在国务院层面，实行国务院食品安全委员会及其办公室指挥协调下的分段监管和综合协调相结合体制。在地方政府层面，实行地方政府负总责下的部门分段监管和综合协调相结合体制。县级以上地方人民政府依据食品安全法，统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制。县级以上其他有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。由于县级食品安全监管部门的执法资源有限，无法深入乡镇检查，乡镇以下的农村食品安全监管基本属于空白。按照分工负责的原则，初级农产品质量划归农业部门管理，食品质量检测划归质监、食药部门管理，但这些部门在乡镇并无负责食品安全的相应机构。农村几乎只有乡镇工商所对食品的流通环节进行监管。故此，建议乡镇一级成立由县级各食品安全监管部门派出人员组成的联合办公机构——乡镇食品安全综合管理所，由县区食品安全委员会统一领导，具体负责协调农业、工商、卫生、质检、食品药品监管等部门在乡镇的监管力量。乡镇食品安全综合管理所可设在乡镇政府办公，实现双重领导，乡镇政府领导兼任所长。[13]乡镇食品安全综合管理所可被授予部分执法权，其专职监管人员需经严格的法律法规和相关专业知识培训，通过考核（或考试）合格后，由县法制办颁发执法证，有权在日常活动中行使监督检查、调查取证、责令改正、制作相关法律文书、监督销毁过期食品等权力，对需要立案查处的违法案件报县（市）食品监管部门查处，形成省、市、县、乡四级监管网络，实现城乡食品安全的无缝监管。乡镇财政要拨付一定食品安全监管执法专项经费，以保证执法工作的正常进行。同时要加大资金投入，配备必要的执法装备，切实抓好乡镇食品安全综合管理所的规范化建设。[14]

3.规范城乡食品流通秩序，整合基层食品安全检测资源。以布局合理、规范有序、便利安全为原则，建立起以各县（市）城区中心市场和骨干企业为核心、乡镇市场和重点店为骨干、村级店为基础的农村现代食品安全流通网络，以满足农村群众的食品需要和安全消费。具体措施包括：①在城区发展辐射农村、规范经营的加工食品批发市场或批发一条街，发展向农村小店统一配送食品的骨干批发企业和配送中心。在重点乡镇培育一批讲求信誉、规范经营的加工食品批发户。实现县级有较规范的加工食品批发市场（街），乡镇有较规范的加工食品批发户。通过规范管理，把住食品加工和批发环节农村食品安全关；②按照商务部“万村千乡市场工程”要求，各县（市、区）选择连锁经营试点企业参与“万村千乡市场工程”，通过发展直营店以及特许加盟方式，加速连锁“农家店”发展。逐渐取消集市、小摊点等农村食品不利监管的场地。试点企业通过实行统一标识、统一进货及质检、统一配送、统一经营管理、统一服务规范、统一价格，扩大经营品种和经营规模，严把各种商品特别是食品的进货关，建立进货和销售台账制度，提高农家店的统一配送率，对商品质量实行源头控制，推行服务质量承诺制等，确保零售环节的食品质量；③在中心集镇积极发展食品超市、便利店、自选店等新型业态，把集镇食品商业网点建设纳入小城镇建设规划，合理布局。通过规范发展食品经营网点，防止食品经营网点的无序发展，净化食品流通市场；④依据国家“新农村商务信息服务体系建设工程”要求，充分利用和结合农村现有信息服务网络，在县（市、区）、乡（镇）、村三级建立食品安全监管信息点（或食品安全服务站），建立和完善食用农产品市场供求、交易及价格等信息的收集、整理和发布制度，通过悬挂条幅、刷写标语、印发食品安全知识宣传单或媒介网络等多种形式和手段宣传食品安全法规，发布食用农产品的安全标准，普及食品消费常识，引导农村消费者提高食品安全意识，树立正确的消费观念，逐步改变过去食品消费中的“价格优先”为核心的购买心理和价值取向，更多地关注食品的质量，自觉地购买安全、无公害食品；[15]⑤加大对非法“送货下乡”车辆的查处力度，消除假冒食品危害农村食品安全的隐患，真正确保农村广大人民群众的饮食安全。[16]通过规范城乡食品流通秩序，建立农村食品安全流通网络，有利于市场准入和召回制度的实施，有利于食品安全监管机关的服务与管理。同时，作为加强食品安全监管体系和能力建设的重要内容，要逐步对基层食品安全检测资源进行整合，提升食品安全检测人员整体素质，配备专项资金，改进食品安全检测手段。建议在县（市、区）建立食品安全检测中心，在相关食品安全行政执法部门设立食品安全检测机构或快检室、快检车（箱），在农村乡镇、主要农产品基地及农贸市场建立食品安全快速检测室（站），形成多级食品安全检测体系，及时将检测结果进行发布和公示，第一时间提供消费警示，确保广大农村居民食品消费安全。

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R155

A

1002-7408（2012）010-0022-04

2008年国家社科基金重大招标项目“西部地区形成城乡经济社会一体化新格局的战略研究”(08ZD027)；中国博士后科学基金资助项目“社会治理视域下食品安全监管公众参与制度安排研究”(2012M512020)；2011年陕西省社会科学界重大理论与现实问题研究项目“陕西省食品安全信用体系制度构建研究”(2011C054)；2012年西北大学法学院科研启动基金项目“食品安全法律规制研究”阶段性成果之一。

张炜达(1971-)，男，河南汝州人，西北大学经济管理学院工商管理博士后流动站研究人员，西北大学法学院副教授，法学博士，硕士研究生导师，研究方向：经济行政法、食品安全规制。

[责任编辑：黎 峰]