乡镇政府政策执行力评估：主体、客体与指标

白现军

（江苏师范大学管理学院，江苏徐州221009）

乡镇政府政策执行力评估：主体、客体与指标

白现军

（江苏师范大学管理学院，江苏徐州221009）

乡镇政府政策执行力评估工作至关重要。评估主体应包括政策制定群体、政策执行群体、政策目标群体和第三部门；评估客体包括乡镇政府工作人员个人的政策执行力和作为组织存在的乡镇政府整体的政策执行力；评估指标包括由成本指标、时间指标、效益指标等组成的硬性指标体系和由政治高度、理论深度、所站角度与所持态度等组成的软性指标体系。

乡镇政府；政策执行力；评估主体；评估客体；评估指标

政策执行是政策过程的中介环节，也是将政策理想或目标转化为政策现实的唯一途径。美国公共政策学者艾利森认为：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”[1]乡镇政府是我国最基层的政府组织，是国家政府系统的基石和“神经末梢”，从某种意义上讲，乡镇政府可以看作是国家意志在乡村社会的输出终端。要不断提高中央和地方的各项方针、政策、任务在广大农村基层的实现程度，就必须持续加强乡镇政府的政策执行力建设。乡镇政府政策执行力建设是一项复杂的工程，评估工作是其中的重要环节，本文围绕乡镇政府政策执行力评估主体、评估客体与评估指标等问题进行初步探讨。

一、乡镇政府政策执行力的评估主体

要评估乡镇政府的政策执行力状况，首先要解决由谁来评估的问题。依据公共政策学的基本理论，可以将乡镇政府政策执行力的评估主体分为政策制定群体（主要是上级政府）、政策执行群体（即受评乡镇政府自身及辖区同级乡镇政府）、政策目标群体（即辖区内的各村级政权、企事业组织和普通民众）、第三部门（即独立第三方，如学术团体和研究机构等）。具体分析：

政策制定群体。安德森（Jam es.E.Anderson）认为，政府立法机关、行政机关、行政管理机构和法院属于“官方的政策制定者”，利益团体、政党和公民是“非官方的参与者”。[2]在我国，“官方的政策制定者”应该包括执政党、立法机关、行政机关和司法机关四类，对处于政府系统最低层级的乡镇政府而言，其需要执行的公共政策大约有80%来自源于上级政府，15%来源于同级政权，5%来源于其他公共组织或政治实体。[3]在我国多元多级、种类复杂的政策制定群体中，对乡镇政府的政策执行力状况最为了解的，莫过于县（区）级政府及其职能部门，它们与乡镇政府接触最多，因此也是最有发言权的乡镇政府政策执行力评估主体。

政策执行群体。政策执行群体可以划分为受评乡镇政府的自我评估和本县（区）同级乡镇政府评估两类。政策执行力的自我评估是指由受评乡镇政府机关及其工作人员对自身的政策执行能力进行评估。作为党和国家各项方针、政策的最终贯彻者和落实者，乡镇政府承担着繁重的政策执行任务，在长期的政策执行实践中，它们对自身的政策执行能力应该是比较了解的。而同县（区）其他乡镇政府对受评乡镇的评估也非常重要。由于同级乡镇政府间的日常工作接触比较多，因此他们对受评乡镇政府的政策执行能力是比较了解的。同时，同级乡镇政府具备大体相同的资源禀赋和政策环境，也便于进行横向比较。

政策目标群体。政策目标群体就是政策直接作用和影响的对象。“政策目标群体的成员往往能够通过自己的亲身感受和彼此间的信息沟通对政策执行效果做出具有针对性的评估。政策目标群体既是政策的受体，又是政策过程的参与主体，其与政策成败具有直接的利益关系。”[4]就乡镇政府而言，其政策执行对象主要为本辖区的农民、村级政权和各类企事业组织，他们对于乡镇政府在执行政策的过程中内容是否合法、方式是否合理、程序是否规范、态度是否端正是最有体会的，因此也是评估乡镇政府政策执行力的重要主体。

第三部门。按照约翰·霍普金斯大学第三部门比较研究中心的解释，凡符合组织性、民间性、非赢利性、自治性和志愿性等五个特性的组织都可视为第三部门，这也是当前学者们普遍接受的观点。目前国内作为第三方独立评估机构的主要包括由专家学者组成的学术研究机构、非官方团体，以及社会上的专业调查公司、评估机构等。原则上，第三部门所作出的判断或决定都是基于充分调查和理性分析的，但在特殊情况下，第三方独立评估的效果也会受到干扰和影响。

在以上提及的对乡镇政府政策执行力评估主体中，政策制定主体和执行主体作为政策活动的全程参与者，能够直接、全面地掌握政策活动的第一手资料，具有获取信息的天然优势。但是作为政策活动的局中人，其评估结果必然受到各种因素的干扰，进而影响到评估结果的真实性。作为评估主体之一的政策目标群体，既有可能是既得利益者，也有可能是利益受损者，他们在评估乡镇政府的政策执行力时，难免会将个人利益或部门利益掺杂其中，也会损害到评估结果的公平公正性。由于第三部门评估往往是应行政主体要求，并由其组织及承担费用的，从属性的存在会使第三部门的独立性丧失或削弱，导致评估的客观性和自主性不足，进而影响第三方独立评估的效果。这四个评估主体在对乡镇政府的政策执行力进行评估时，各有其优势和劣势，因此对于各主体提交的评估信息需要仔细甄别，互为参照，从而得出相对客观真实的评估结论。

二、乡镇政府政策执行力的评估客体

对乡镇政府政策执行力进行评估时，评估客体包括乡镇政府工作人员个人的政策执行力和作为组织存在的乡镇政府整体的政策执行力。

个人政策执行力是一种合力，它包含战略分解力、时间规划力、标准设定力、岗位行动力、过程控制力与结果评估力，这六种“力”实际上是六种职业执行（做事）技能，处于不同职位的政策执行人员所需要的技能需求并不完全一致。一般而言，越是高层的政策执行者，所需要的技能越全面，因此对乡镇政府中高层领导的政策执行技能要求要比对一般中层干部和普通公务人员的执行技能要求更高更全面。很多人想当然地认为乡镇政府政策执行力不强就是乡镇政府的领导干部和公务人员没有按照上级的意志去落实，这其实是一种误区。如果直接把政策执行的任务简单地抛给处于一线的政策执行人员，最终是不会得到有效的执行的。如果乡镇政府的高层管理人员把某项政策的执行标准、完成时间等细节问题都明确了，并在下属执行的过程中经常进行检查和协助，如下属还未完成任务的话，则说明乡镇政府领导没有把政策执行任务交给真正有能力去完成这件事的人去做，或者说他应该找更合适的人去做了。评估乡镇政府工作人员个人的政策执行力，不仅仅是评估一线政策执行人员的个人执行力，更要评估政策执行活动的组织者和领导者的个人执行力。

对乡镇政府的整体政策执行力的评估。政策执行行为是组织行为，要形成政策执行力必须理解组织行为的一些特点。组织的成员具备很强的执行力并不意味着整个组织具备强有力的执行力，也就是说乡镇政府的整体政策执行力不等于工作成员个人执行力的累加，它可以小于或大于个人执行力的累加。乡镇政府的政策执行力主要由三个方面因素合成：流程、技能、意愿。流程是指乡镇政府的运作流程，包括管理流程和业务流程；技能主要是工作人员的职业执行技能，就是上面提到的个人执行力的构成技能；意愿是指工作人员工作的主动性和热情。流程、技能和意愿构成了影响政府政策执行力的关键因素，是政策执行力的铁三角，各边边长越长，三角形面积越大，乡镇政府的政策执行力就越强；相反，如果三角形的任意一条边变短，面积变小，则其他两条边即使很长也产生不了效用，整体执行力也会下降。

三、乡镇政府政策执行力的评估指标

国内较早从事政府执行力研究的学者莫勇波认为，乡镇政府的政策执行力是乡镇政府机构内部“理解力”、“实施力”、“激励力”、“计划力”、“决断力”、“协调力”等的综合体，是乡镇政府工作人员、机制、资源联合发生效应时的综合力。[5]由于政策执行受诸多因素影响，使得对乡镇政府政策执行力的评估变得十分困难。

笔者将评估乡镇政府政策执行力的指标体系划分为硬性指标和软性指标两大类。硬性指标是一种可量化的指标，它通过与标准数值或规定数值相对比，从而得出考评结论，是一种客观性比较强的指标。硬性指标主要包括成本指标、时间指标和效果指标三种子指标。成本指标主要考量的是乡镇政府在公共政策执行过程中对人力、财力和物力等各项公共资源的投入以及由于各个构成要素之间的摩擦所产生的资源总消耗。任何公共政策的执行必须以一定的物质基础作为保障，但级别相同、规模相当的乡镇政府在执行同类国家政策时所耗费的资源总量却差别很大，说明这些资源的总消耗是可以通过合理优化公共政策执行主体的决策和执行行为而加以适当控制的。乡镇政府的政策执行力与政策执行成本成反比关系，在政策目标基本实现的前提下，乡镇政府所耗费的成本越低，则其政策执行力就越高，反之则越低。时间指标主要考量的是乡镇政府为实现政策目标所耗费的时日。时间是一种特殊资源，具有不可逆转性和无法储存性。任何组织和个人都公平地拥有时间资源，而要完成一项任务或实现一定的目标，就必须耗费一定的时间资源。就政策执行速度而言，并非越快越好，“如果政策执行过于快速，政策的目标群体就无法充分地适应，政策执行主体也不能进行充分的执行准备……但反过来，如果政策执行推进过于缓慢，也同样会引起政策执行的障碍。”[4]一般而言，在政策目标基本实现的前提下，政策执行时间越短，则乡镇政府政策执行能力越强，反之则越弱。效果指标主要是将制定公共政策时所要达到的标准或目标与在一定时间限度内执行政策所达到的目标相比较进行评估，以考量乡镇政府政策执行的效果。它既是评估一项公共政策成功与否的重要标志，也是评估乡镇政府执行力的重要指标。在政策具备科学性和正确性的前提下，如果政策执行后在预期时间内取得的成就同制定政策时所定的标准一致，即达到了政策预期目标，说明乡镇政府的政策执行力是比较强的，反之则说明乡镇政府的政策执行力比较弱。

软性指标是一种检验标准不太具体、具有一定弹性的指标。对于软性指标的考评主要以考评者的主观判断作为考评信息。由于是利用考评者的知识和经验作出的判断和评估，因而容易受各种主观因素的影响。尽管软性指标的主观随意性比较强，但在定性判断方面，依然可以作为考评乡镇政府执行力的重要标准。软性指标的考评内容首先是乡镇政府在公共政策执行时所处的政治高度。乡镇作为最基层的政府组织，在维稳政局、发展经济和社会管理等诸多方面发挥着特殊的职能，具有至关重要的地位。所谓“上面千条线，下面一根针”，党和国家的各项路线、方针、政策最终都要靠乡镇政府来贯彻落实。对政府系统内部而言，乡镇政府承担着政策执行和信息反馈的双重责任和义务；对政府系统外部而言，乡镇政府则直接与数以万计的广大农民群众打交道，是中央政府最直接、最现实的代表者。乡镇政府的政策执行状况与国家的前途、党的事业和民众的福祉息息相关。乡镇政府只有具备高度的政治使命感和责任感，站在对国家、对人民、对党的事业负责的高度，才能有力、有效地执行公共政策。其次是乡镇政府对公共政策的理解深度。一项公共政策在实际执行之前，都有一个政策学习和研究阶段，惟有深刻领会政策的精髓和实质，才能在实际执行中将政策的原则性和现实的复杂性很好地结合起来，从而真正地贯彻和落实这项政策。这就要求政策执行主体（主要是参与公共政策执行的工作人员）具有相当的科学文化素质和广阔的眼界、阅历，否则在政策理解方面就会出现不求甚解或教条主义等偏差，在政策执行时就会出现“好经让歪嘴和尚念坏”的结果。再次是乡镇政府在政策执行时所站的角度。后行为主义政治学家戴维·伊斯顿（D avid Easton）从其政治系统分析理论出发，认为“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配”。[6]换言之，“一项政策的实质在于通过那项政策不允许一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”[6]由此可以看出，公共政策的过程实质就是利益调整的过程，满足一部分人的利益需求的同时，势必抑制、削弱另一部分人的利益，因而会导致不同利益群体之间的冲突。乡镇政府在政策执行时，必须以公平公正的心态，把握好政策尺度，更不能出现政府与民争利的行为。最后是乡镇政府在政策执行时所持的态度。有些政府工作人员在政策执行过程中，或傲慢无礼、高高在上，或麻木不仁、冷漠无情，这些行为直接影响了整个乡镇政府组织的形象。作为直接和基层民众打交道的乡镇政府工作人员，要时刻谨记手中的权力来自于人民，在政策执行时，应该俯下身子，倾听民声，在政府与民众的深入交流中，将党和国家的方针政策传至田间地头，将百姓的诉求建议送达庙宇高堂，这样才能真正做到权为民所用、利为民所谋、情为民所系。

软性指标和硬性指标紧密关联。如果软性指标得分比较高，即乡镇政府在进行政策执行时，能够深刻领会政策精髓，站在为国为民负责的高度，以认真负责的态度，将政策要求和本地实际相结合，将原则性和灵活性相结合，那么呈现在硬性指标上，则一定是节约、快速和高效地执行党和国家的各项公共政策。反过来，如果硬性指标得分比较高，那么软性指标的分值一般也不会太低。从某种意义上来讲，硬性指标只不过是软性指标的外在表现形式而已，考评硬性指标的最终目的其实是为了提高乡镇政府在公共政策执行时的“软实力”。

总之，乡镇政府政策执行力评估是一项复杂的工作，主体、客体与指标是评估活动的核心要素。只有充分动员评估主体，合理界定评估客体，科学设计评估指标，才能提高评估结果的科学性和真实性，进而为提高乡镇政府政策执行力提供理论指导和努力方向。

[1]陈振明.公共政策分析[M].中国人民大学出版社，2003：225.

[2][美]詹姆斯·E·安德森.公共决策[M].唐亮，译.华夏出版社，1990：44—58.

[3]许才明.乡镇政府公共政策执行力问题研究[J].学术论坛，2009，（9）

[4]谢明.公共政策导论（修订版）[M].中国人民大学出版社,2009.

[5]莫勇波，刘国刚.地方政府执行力评估体系的构建及测度[J].四川大学学报，2009，（5）.

[6][美]戴维·伊斯顿.体系—政治学状况研究[M].马清槐，译.北京：商务印书馆，1993.

[责任编辑：孙巍]

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A

1002-7408（2012）010-0012-03

中共中央编制办公室招标项目“乡镇政府政策执行力研究”（z b 2011020）阶段性研究成果。

白现军（1979-），男，河南新郑人，硕士，江苏师范大学管理学院讲师，研究方向：基层政府行为。