美国联邦政府R＆D经费统计数据的比较分析

陈 实，滕玥鹏

(北京师范大学地表过程与资源生态国家重点实验室，北京 100875)

美国联邦政府R＆D经费统计数据的比较分析

陈 实，滕玥鹏

(北京师范大学地表过程与资源生态国家重点实验室，北京 100875)

本文简要介绍了美国联邦政府R＆D经费的构成，以及美国科学基金会有关R＆D经费调查的主要内容，比较分析了联邦政府R＆D经费四种统计数据在执行机构、统计方式和统计结果间的区别与联系，希望用于指导中国的R＆D经费的管理与实践。

研发经费;统计分析;联邦机构

我国学者在进行美国R＆D经费分析时通常采用的是两套数据，分别来自于白宫管理预算办公室(OMB)和美国科学基金会(NSF)，这两套数据是有一定区别的，前者只代表当年 (财年)的财政预算 (Budget authority)，后者又包括了三组数据，分别为合同预算 (Obligation)、合同决算(Outlay)和支出 (Expenditure)，因此有关美国R＆D经费的统计数据一共有4类，它们之间即有区别、也有联系。目前相关文献在分析时并没有专门指明采用的是哪组数据，造成数据源不统一或缺乏代表性，得出的结论也会产生偏差。因此有必要详细分析这四套数据来源，分清彼此的区别与联系，才有利于指导我国的R＆D经费管理与实践。

1 R＆D经费的定义

根据国际经济合作与发展组织的定义:“研究开发活动 (R＆D activity)是系统进行的旨在增加人类知识储备以及运用这些知识储备设计新的应用品的创造性活动，这些知识包括有关人、文化和社会的全部知识［1］。”研究开发活动按其性质可以分为三大类:即基础研究，应用研究和开发研究。进行研究开发活动所投入的经费，就是“研究与试验发展(R＆D)经费(简称研发经费)”，具体而言，是指统计年度内全社会实际用于基础研究、应用研究和试验发展的经费支出，包括实际用于研究与试验发展活动的人员劳务费、原材料费、固定资产购建费、管理费及其他费用支出。R＆D经费是衡量一个国家科技竞争力的重要指标，通过R＆D经费投入分析，可以反映一个国家对于研发工作的重视程度和支持力度。美国R＆D经费的构成完全参照以上的分类标准，但增加了研发设施经费 (R＆D plant)一项，因此有关R＆D经费的构成参见图1。

图1 美国R＆D经费的构成

2 美国R＆D经费官方统计数据来源

一般而言，美国主要有两类比较认可的官方机构R＆D经费统计数据:一是来自于白宫管理预算办公室［2］;二是来自于美国科学基金会［3］。白宫管理预算办公室负责美国的财政预算，包括各联邦机构的政府预算，但在联邦机构申报的财年预算中并没有单独的R＆D部分，都是按计划或项目列科目，只是要求联邦机构将开展的研发工作按照基础研究、应用研究、开发和研发设施四大项填入文件，作为部门预算的附件上报。这套数据被称为预算授权 (Budget authority)，因为相当于行政部门和国会预算决策，因此能够精确地反映美国预算政策的变化［4］。

另一套统计数据来源于由美国国家基金会，NSF所发起的一系列调查主要是收集通过金融和社会渠道投入美国经济不同领域研发活动的相关数据，这些领域包括美国产业界、政府和学术界，以及有选择性的一些非营利性机构，数据汇总起来就组成了国家层面上的全部研发活动。这些调查并不是专门为R＆D设置的，但是它们提供了评估全国R＆D情况的原始素材。NSF的研发数据统计工作是由原科学资源统计处 (Division of Science Statistics，SRS)［5］，现国家科学与工程统计中心(National Center for Science and Engineering Statistics，NCSES)完成的，包括五大类:①科学与工程教育 (Education of Scientists and Engineers);②科学与工程从业人员 (Science and Engineering Workforce);③ R＆D经费与支出 (Research and Development Funding and Expenditures);④科学与工程研发设施 (Science and Engineering Research Facilities);⑤其他调查 (Other Surveys)。

其中R＆D调查最复杂，意义也最大，这项调查又包含了8项子内容，包括:①产业R＆D调查;②商业R＆D和创新调查;③联邦R＆D调查 (简称FFS);④对大学、非营利性机构提供联邦科学与工程支持调查;⑤FFRDCs的R＆D支出 (expenditure)调查;⑥大学R＆D支出调查;⑦非营利性机构R＆D经费和执行调查;⑧州R＆D支出调查。

如此多的调查是因为R＆D经费来源多样，而R＆D活动的执行者也各不相同的缘故，即同一经费来源可能支持不同的执行者，而同一执行者也可能接受不同来源的R＆D经费支持，形成一个复杂的R＆D走向体系 (见图2)。这些调查和报告能够反映出R＆D的支出水平、R＆D经费来源、R＆D活动学科领域和执行机构、研发活动的种类和性质、美国不同州的R＆D情况以及国际间R＆D经费比较等。

图2左侧一栏是R＆D经费来源，主要有5大类，右侧是R＆D经费的执行者，执行者与经费来源基本一致，也有5大类，只是最后一项地方州政府替换为 FFRDCs(联邦支持的研发中心)，FFRDCs是一个运作方式多样的机构，由联邦政府资助，但分属大学、企业或非营利性机构管理，在NCSES统计表中常分为以上三种类型，因此执行者实际为7类。根据图2的经费走向可以看到，联邦政府的研究机构只有一个经费来源就是联邦政府，企业有两个经费来源，即政府和企业自身;大学的经费来源是最多的，包括联邦政府、企业、大学自身、非营利性机构和州政府;非营利性机构的经费来源包括联邦政府、企业、非营利性机构自身，FFRDCs的经费来源只有联邦政府，每项括号内的数字为经费来源统计值。

图2 美国研发经费的来源与执行者

对于联邦机构的R＆D调查位列美国R＆D调查的第三项，称为“联邦经费调查” (Federal Fund Survey，简称FFS)，这项调查数据是由联邦机构填写的，包括合同预算 (Obligations)和合同决算(Outlays)两项，而且要连续报三年的数据，即前一财年的实际执行情况和当年、次年的预期值。美国联邦政府除了很少的一部分R＆D经费用于支持自身的研究机构外 (即“联邦研发经费的内部活动”，图2的第一条连线)，70%以上进一步下拨，用于支持图2右侧除“联邦政府的研究机构”外的其他执行者，包括公司企业、大学、其他非营利性机构、联邦资助的研发中心 (FFRDCs)、地方政府、外商、私人个体。因此在NCSES的统计数据中将联邦机构下拨的R＆D经费执行者分为两类，即内部执行者 (Intramural performers)和外部执行者 (Extramural performers)。所谓“联邦研发经费的内部活动”包括联邦职员从事内部和外部研发项目计划和管理支出的费用，以及实际的内部支出，因此内部执行者就是指联邦政府的研究机构，外部执行者是指联邦范围外的通过合同、津贴、合作协议利用联邦资金执行研发活动的机构，这里只统计实际发生的研发费用，包括执行研发活动的物质供应和消耗［6］。

3 美国联邦政府R＆D经费统计数据间的区别与联系

因为官方统计机构不同，调查方式不同，调查对象也不同，因此美国R＆D经费分析比较复杂，典型数据源包括OMB提供的预算授权、NSF中FFS调查得到的合同预算和合同决算，以及所有R＆D经费执行者提供的全国R＆D资源分布中使用的支出。要了解美国R＆D的特点，首先需要考察这四类数据的代表性和适用范围。有关前三者概念间的差别是:①预算授权:相当于每年的拨款经费，是指法律授权的列入财政债务的第一手数据，将形成支出，预算授权通常情况是经总统批准，国会通过拨款法案下发。②合同预算 (Obligations):反映了合同和津贴部分，代表了职责、合约、服务，以及在给定期限内的类似的事务，不涉及费用何时拨出，以及何时需要支付。③合同决算:给定期限内需要支付的现金或支票，不考虑费用是何时拨出的，或何时签订的合同。对于美国政府的R＆D经费，首先是由各联邦机构提供预算，预算执行后，再由联邦机构逐步下达，因此美国政府科研计划的提交是一个自下而上的过程，执行则相反，是一个自上而下的过程。在这样一个过程中，联邦机构对于政府R＆D经费的管理和执行发挥了特殊的纽带作用。正因为如此，通过联邦机构对这部分研发经费进行各种形式的统计也更直接、更准确、更系统，前三种类型的数据都是从联邦机构获得的。但仅仅是统计经费的预算和分配情况毕竟不够全面，因此NCSES的“全国R＆D资源分布”反映的就是联邦研发经费分配到内部执行者和外部执行者后的支出情况，采用的是R＆D调查的其他各项内容，包括对企业、联邦机构、大学、FFRDCs和非营利性机构的调查数据。

这里需要注意到联邦政府的研究机构作为内部执行者使用的一部分R＆D经费，这部分费用没有重复统计，因为在FFS调查中联邦机构已经填写了合同预算和合同决算，其中合同预算部分包括了联邦政府的研究机构自身，因此在全国R＆D资源分布中内部执行的支出就是采用的FFS调查中的合同预算数据，只是这两类数据的时间段不同，FFS调查是以财年为时间单位，即从前一年的10月份，到当年9月份的数据，而全国R＆D资源分布中的支出采用的是通常的日历年。图3更加清晰地说明了FFS调查中的联邦政府的研究机构内部执行的合同预算与全国R＆D资源分布的内部支出之间的关系，采用的是1955—2007年间两套数据实际数值的比较，初步结论是1955—1999年期间数据的吻合度是比较好的，但从2000年后，两类数据有一定的分离。

图3 内部执行的联邦研发合同预算与内部执行的联邦研发支出间的比较分析

图4 内部执行的联邦研发合同预算与内部执行的联邦研发支出间的差值分析

如果两者采用的是同一套数据，仅仅是统计时间不同，这种差异是不应该的。图4同样以时间为横轴，左侧纵轴是支出与合同预算之间的差值(绝对值)，右侧纵轴是相对变化百分比，加入趋势线可以看到，1989年前后出现了拐点，1989年前支出大于合同预算，而1989年后合同预算逐步大于支出，变化区间保持在±5%以内，说明图3所表现出的1999年后的明显差异其实在可接受的范围内，这种分离是因为美国R＆D经费投入在不断地增长，2000年的联邦R＆D经费是1955年的18倍，因此数值上的差异其绝对值越来越大，相对值则不然。但为何1999年后联邦政府的研究机构内部执行的合同预算会高于支出呢?

通常合同预算需要连续报三个财年的数据，以1993财年为例，在1993财年填报的数据是1992财年实际发生的数额，以及1993、1994财年即将发生的事务，前者是实际发生的，代表已完成的事务，后者是估计的 (Preliminary)，不代表最终活动。因此1993财年的报告反映了当时国会的拨款情况，以及当时重新分配或重新计划的决定，1994财年的数据代表管理预算提议，还没有实施［7］。图3中联邦R＆D合同预算是经2011年8月修订过的网站数据，这个数值明显高于当年支出10亿～20亿美元，2007年甚至高出了40个亿。如果不采用2011年修订后的数据，而是直接使用以往的估算值，两条曲线的吻合性就有所提高(见图5)，全国R＆D资源分布中支出数据实际采用的就是当年合同预算的估算值，因此与修订后的实际合同预算有一定的差距，实际值要高于合同预算的估计值。

图5 内部执行的联邦研发合同预算估计值与内部执行的联邦研发支出间的比较分析

图6 NSF对于四类数据源的比较分析［8］

以上分析了内部执行者的支出数据来源，如果加上外部执行者，由执行者汇报的数据与由联邦机构提供的预算、合同预算、合同决算间有没有区别呢?NSF在 《National Patterns of R＆D Resources:1998》［8］报告中，专门研究NSF几类不同数据间的区别与联系，图5采用的是1980—1998年的联邦机构的4类数据，就性质而言，都是指联邦机构的R＆D经费，不包括研发设施，只有基础研究、应用研究和试验开发经费三项，经费的执行者也不再仅仅是内部执行者——联邦政府的研究机构，而是包含了外部执行者，即企业、大学、FFRDCs和非营利性机构等。

从图6可以看出，1980—1998年间支出部分与其他数据间的吻合比较好，但在1989年出现一个拐点，原来一直高于预算等其他指标的支出发生了变化，数据开始低于预算、合同预算和合同决算。放到一个更长的时间周期考察 (1976～2008年)，图7是四类R＆D经费的走向，与图6数值不同处是R＆D经费中包括了研发设施的费用，是R＆D总值的比较，可看到从拐点开始，支出部分越来越偏离其他值。

图7 考虑了研发设施费用的更长时间阶段的四类数据源比较分析

图8 联邦机构报告的预算、合同预算、合同决算与执行者报告的支出间的比较分析

分析相对变化率 (见图8)可以清晰地看到，预算、合同预算、合同决算与执行者报告的支出间还是存在差异的，在1976—1982年期间，以上三类数据均大于支出，但在1982—1988年间，三者低于支出，而1988年以后三者与支出的差距在逐步拉大。根据NSF的分析报告，产生这种差距的主要原因是DOD能源部支持的一些企业 (主要是飞机和导弹生产厂)上报的联邦R＆D经费与以上三类经费有比较大的误差，而且总体而言，企业从1988年起所报告的联邦R＆D经费就开始显著下降，然而联邦机构报告的R＆D经费各年份起码是持平的或略有上升，产生这些分歧的具体原因NSF也在调查中［8］。

4 结论

(1)NSF采用执行者提供数据主要有三方面的原因:一是因为他们能辨识特定年限内实际执行的研发活动;二是他们可以将工作按照基础研究、应用研究等不同性质分类;三是他们可以区别不同的经费来源。需要注意的是联邦政府既是经费提供者，其研究机构也是内部执行者，会消耗一部分联邦政府的R＆D经费，这部分经费的统计工作与FFS结合在一起，通常都是用FFS调查中填写的合同预算估计值作为当年的支出，只是统计时间由财年改为通常的日历年。但是加入了外部执行者后，总体联邦R＆D经费支出呈现出与预算、合同预算、合同决算三类数据不同的特点，彼此间的差值也在加大。如文献［9］采用的就是NSF的“支出”数据，虽然由执行者上报数据是反映实际情况一条必不可少的途径，但是通过分析可以看到支出数据与其他数据间有一定的误差，在使用这类数据时一定要谨慎，必要时补充说明其中可能存在的问题。

(2)鉴于美国研发经费来源多样，研发经费的执行机构也很复杂，统计部门、统计方式的不同必然造成数据之间的差异性，因此前提还是要明确数据源是否是后续分析的典型数据，此外美国的R＆D经费可能包括了基础研究、应用研究、试验开发经费和研发设施中的一项或几项，必须加以明确说明。如文献［10］采用的数据是联邦机构提供的“合同预算”，不能完全理解为实际经费，它与合同决算和支出间有一定的区别，尤其是美国某些联邦机构，如国防部、健康与人类安全部等其合同预算与合同决算、支出间存在比较大的差异，因此有必要说明R＆D经费的类别，确保数据全面、完整、具备代表性。

(3)虽然美国联邦政府研发经费统计数据的来源和统计方式不同，但是统计数据间还是保持着高度的一致性。从图6可以看到，联邦机构研发经费的预算、合同预算、合同决算这三类数据走向、趋势和具体数值都非常一致。虽然OMB和NSF的统计渠道、方式、分类标准不同，但是两机构要求所有统计数据的基本概念保持一致，且通常都以财年为时间分界线，每年还会根据对方数据对以往数据进行修订，使得研发经费总额保持了高度的一致性，呈现出预算略高于合同预算、合同预算略高于合同决算的特点。

［1］Guido Reger，Dr.Ulrich Schmoch.Organization of Science and Technology at the Watershed［M］.Physica-verlag，Germany，1996.19.

［2］R＆D Budget and Policy Program［DB/OL］.http://www.aaas.org/spp/rd/guihist.shtml.2012－05－20.

［3］NCSES Publications and Data［DB/OL］.http://www.nsf.gov/statistics.2012－05－20

［4］蔡嘉宁.美国R＆D投入情况分析［J］.全球科技经济瞭望，2011，26(5):5－16.

［5］Federal Funds for Research and Development:Fiscal Years 1992，1993，and 1994［DB/OL.http://www.nsf.gov/statistics/fedfunds/pubs/dst42/，2012－05－20.

［6］National Patterns of R＆D Resource:1994［DB/OL］.1995.http://www.nsf.gov/statistics/s2194/，2012－05－20.

［7］Federal Funds Survey FY 1992，1993，and 1994［DB/OL］.1995.http://www.nsf.gov/statistics，2012－05－20.

［8］National Patterns of R＆D Resource:1998［DB/OL］.1999.http://www.nsf.gov/statistics/nsf99335/，2012－05－20.

［9］任静，赵立雨.美国R＆D经费投入特征分析及经验借鉴［J］.未来与发展，2012，(2):77－82.

［10］冯瑞华编译.1994—2004财年美国联邦机构实际研发经费趋势分析［J］.科学新闻，2007，(6):12－13.

The Analysis of Statistics of Federal Funds for R＆D in America

Chen Shi，Teng Yuepeng
(State key laboratory of Earth Surface Processes and Resource Ecology，Beijing Normal University，Beijing 100875，China)

The paper introduces the meanings of federal funds for R＆D and the survey of NSF in America，makes comparative analysis of four sorts of statistic data，indicates the relationship and diversity between these statistics.This conclusion would be help to our R＆D management in China.

R＆D;Statistic;Federal Agency

地表过程与资源生态国家重点实验室自由探索项目 (2010-ZY-11)。

2012－04－11

作者信息:陈实 (1970－)，女，江苏常州人，管理学博士，高级工程师;研究方向:实验室管理。

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(责任编辑 迟凤玲)