政府信息公开需要人大立法

□ 朱向东

政府信息公开制度是国家机关依法定形式和程序，将其掌握的公共信息主动向社会公开或者依申请而向特定的公民或者组织公开的法律规范。政府信息公开的程度和范围反映一个国家的政治民主和政治文明程度，反映其对公民知情权的保障水平。国务院于2007年4月5日颁布、2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）至今已3年，它使我国的政府信息从不公开到逐步公开迈出了可贵的一步，但总体来看还不够理想，按法治政府、服务型政府的要求和广大人民群众的企盼尚有较大差距。笔者认为，推进政府信息公开，必须由全国人大常委会立法。

国会立法规范政府信息公开是各国通例。目前，世界上有近70个国家出台了政府信息公开的专门法律，都是由国会（或人大）制定的，因为它们是立法机关、民意机关、权力机关。而国务院是行政机关、执法机关，是全国人大的执行机关。《条例》本来是规范政府行为的，自己给自己定规则，一方面，不符合权力制衡的原则；另一方面，难免手下留情，无法择清自利性嫌疑。因此，由全国人大制定“政府信息公开法”势在必行。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民是国家的主人，政府的权力是人民赋予的，人民群众享有参政议政、监督政府的广泛权利，人民群众了解政府信息是天经地义的。而政府信息公开则是人民群众参政议政、监督政府的必要前提。我国现行《条例》对政府信息公开限制太多，“不予公开”的范围太宽，与人民主权的理念和“阳光政府”的目标不符。而法治国家在相关立法中都实行“普遍原则”（即“以公开为原则，不公开为例外”），对“不予公开”的范围作出严格的限制，此外，一律公开。建议我国人大制定“政府信息公开法”时，也确立“普遍原则”。

人大立法有利于保障公民的知情权。知情权（亦称知悉权、了解权）是公民和法人享有的知悉、获取信息的自由和权利；主要有知政权、社会知情权、个人信息知情权、法人知情权等，既包括公法方面的政治权利，也包括私法方面的人格权利，是一项广泛、复杂的基本人权。正是由于知情权的重要性，只有宪法、法律才能规定或者确认它，而国务院的行政法规无权设置它。“没有救济就没有权利”，公民个人相对于政府来说是弱势群体，因此，法治国家在相关立法中大都确立了“救济原则”，为行政相对人设置周到、有效的法律救济措施。而我国的《条例》未能与行政复议法和行政诉讼法有效对接，最高法院的司法解释又迟迟不能出台，致使不少地方涉及信息公开的案件法院不受理，《条例》中的救济制度形同虚设，公民的知情权大打折扣。鉴于此，在人大立法时，应当周密设计法律救济措施，以便切实保障公民的知情权。

人大立法有利于提高信息公开制度的法律效力。国务院制定的《条例》属于行政法规，根据我国宪法和立法法的规定，行政法规的位阶和法律效力低于全国人大制定的法律；在执法、司法中如果遇到行政法规与法律不一致时，应当遵循上位法——法律。与政府信息公开密切相关的保密法、档案法都是全国人大制定的法律，是《条例》的上位法。因此，行政机关完全可以以遵守保密法或者档案法为由，不主动公开某些政府信息或者拒绝申请人查阅政府档案资料的请求。美国《信息自由法》“法定不予公开的信息”中，连国防和外交文件都必须是根据总统指令需要保密的，换句话说，如果没有总统的特别指令，国防和外交文件也要公开。而根据我国的保密法，不仅国防和外交属于保密范围，就连与人民群众生产生活密切相关的“国民救济和社会发展”也属于保密范围，并且省级机关及其授权的机关单位有权确定绝密至秘密所有密级，地厅级机关及其授权的机关单位有权确定机密和秘密等级。我国档案法规定，国家档案的保密期一般为30年。为了保障公民的知情权，最大程度地实现政府信息公开，我们必须更新思想观念，摒弃落后的思维模式，彻底修订保密法和档案法。

人大立法有利于增强政府信息公开的强制性和约束力。虽然《条例》也设置了内部监督和处分条款，但因缺乏人大监督、群众监督和问责制度，就使政府信息公开变为无足轻重的软指标。据北京大学发布的《中国行政透明度年度报告（2009）》，他们按照《条例》的要求编制了若干项具体的考核指标，对170个行政机关（含43个国务院下设机构、30个省级政府、97个地市级行政单位）进行了测评，结果显示：省级政府及格率为40%，国务院下设机构及格率仅为4.7%。另据中国社科院发布的《中国政府透明度年度报告（2010）》，他们对43个较大的市和59个国务院部门政府网站信息公开情况的测评结果：仅有13个（30.23%）地方政府和8个（13.55%）国务院部门及格。虽然多数行政机关贯彻《条例》不合格，但是，3年来从未听说哪位政府官员因此而受处分或者承担什么责任。由此证明，《条例》对行政机关和政府官员缺乏强制性和约束力。立法的目的在于实施，有法不依等于无法。笔者建议，在人大制定政府信息公开法时作出以下规定：一是行政机关政府信息公开工作的年度报告必须呈送同级人大，接受人大和公众的监督。二是人大及其常委会有权对同级政府及其所属部门的政府信息公开情况进行询问、质询、问责。三是将政府信息公开情况列为对各级行政首长政绩考核的一项重要内容。四是专设法律责任一章，将各级行政机关及其工作人员违反政府信息公开法的法律责任具体化。

人大立法有利于增强信息公开制度的可操作性。《条例》规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”，即“三安全一稳定”。然而，“三安全一稳定”的内涵是什么？“不予公开”的标准是什么？什么是“个人隐私”？如何处理公共利益与商业秘密、个人隐私的关系……由于《条例》未对上述问题作出具体界定，因此，其可操作性较差，导致行政机关执行《条例》过程中的随意性、任意性——“我想公开什么就公开什么，我愿意公开到什么程度就公开到什么程度”，老百姓不感兴趣的、报喜不报忧的东西充斥版面，老百姓想了解的“三公消费”、征地补偿、经适房分配等信息，政府却不公开。中国社科院发布的报告披露，有的政府网站对公民申请获取政府信息作出了非常苛刻的要求，“如有的政府机关核查申请人身份证号码的真实性，有的要求申请人以特定格式在线上传身份证复印件，有的要求申请人必须打印申请表亲笔签名再扫描后以照片格式作为附件发送申请，有的甚至要求上传证明其申请用途的文件，有的则要求申请人签署不滥用信息的保证”。诸如此类的做法，与政务公开的初衷背道而驰，极大地伤害了群众参政议政的热情和积极性，扭曲了政府形象。法治国家实行政府信息公开法已有四五十年的历史，积累了丰富的可资借鉴的成功经验；我国实施《条例》已满3年，有的直辖市、大城市实施地方法规更有七八年之久，亦积累了宝贵的实践经验，为我们制定一部高质量的、可操作性强的政府信息公开法创造了良好条件，奠定了坚实基础。