地方人大推进社会管理创新的路径和方法

□ 杜忠文

社会管理创新，是指在现有的社会资源和管理经验基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动[1]。我国“十二五”规划纲要将加强和创新社会管理的内容概括为五个方面，即:创新社会管理体制、强化社区自治和服务功能、加强社会组织建设、完善维护群众权益机制、加强公共安全体系建设[2]。近两年，中央对社会管理工作的重视程度和研究部署的密度，都是前所未有的，表明我国加强和创新社会管理工作已到了非抓不可的重要关头。当前，我国社会正处于快速转型时期，社会管理领域存在的问题不少，特别是发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，地区之间、城乡之间的发展差距以及部分社会成员之间的收入分配差距依然较大。这些问题的解决,不仅关系经济长期平稳较快发展,而且关系党执政地位的巩固。加强和创新社会管理，妥善解决这些问题刻不容缓。一是适应经济体制深刻变革的需要。在经济体制改革、经济持续快速增长的推动下，我国经济结构已达到工业化中期阶段，但社会结构滞后经济结构大约15年时间[3]。这就要求加强社会管理工作，构建与经济发展相适应、相协调的社会结构。二是适应社会结构深刻变动的需要。随着社会主义市场经济的不断发展，我国城乡结构、就业结构、社会阶层结构、收入分配结构、人口家庭结构都发生了重大变化，这是我国社会管理面临的新任务，迫切需要创新社会管理工作。三是适应社会组织方式深刻变化的需要。随着经济体制的深刻变革，社会组织方式发生巨大变化，这个变化可以概括为从“单位人”到“社会人”的变化。在城市就业总人口中，“单位人”由过去占95%以上下降到现在占25%左右[4]。在政府和分散的“社会人”之间，原有的单位管理网络弱化，而新的社区管理网络还不够完善，导致出现社会整合的缺失，迫切要求创新社会管理体制。四是适应思想观念深刻变化的需要。在新时期，人们的思想意识、价值取向、道德观念多元多样多变，公平意识、民主意识、权利意识、法治意识、监督意识不断增强，共享改革发展成果的愿望日益强烈，这些都给社会管理提出了新的要求。

按照中央统一部署，各省区市高度重视并积极推进加强和创新社会管理工作，取得了明显成效，探索了一些好的经验。近期，北京市委下发了《加强和创新社会管理、全面推进社会建设的意见》，定下十大创新重点任务；广东、湖南、湖北、江苏、黑龙江、青海、宁夏等省区专门出台文件[5]，对加强和创新社会管理作出全面部署。围绕创新社会管理方式，湖北省宜昌市对社区实行网格化管理，参照公务员考录方法，配备了1290名社区网格管理员；江苏省南通市确立了发展是生产力、社会管理也是生产力的理念，建立了社会矛盾纠纷大调解体系，从上到下建立健全六级大调解工作网络；天津市滨海新区全面建立流动人口服务管理“三级平台”，推广农民工社区管理模式；安徽省铜陵市铜官山区在全国率先启动了社区综合体制改革，撤销原有6个街道，整合形成18个大社区，被誉为“铜陵模式”。在推进社会管理创新中，各级人大也积极行动起来，全国人大常委会开展了《我国加强和创新社会管理的若干问题》专题讲座，福建省人大常委会开展了“加强和创新社会管理与地方人大工作”课题调研，举办了以“加强和创新社会管理”为主题的省市人大常委会主任座谈会，辽宁省人大常委会出台了我国首部《市场中介组织管理条例》。

加强和创新社会管理，涉及经济、政治、文化以及社会生活的各个方面，是一项十分艰巨复杂的系统工作。作为地方国家权力机关的地方人大及其常委会，参与推进这项工作，有广阔的空间和舞台，可以而且也能够大有作为。实践中，关键是要找到有效发挥作用的方法和途径，把人大的职能和社会管理创新的任务有机结合起来，积极探索建立中国特色社会主义社会管理体系。

一、以学习调研为切入点，谋划好推进社会管理创新的工作思路

人大参与推进社会管理创新，首先必须加强对社会管理创新知识的学习研究，谋划好推进这项工作的思路。一是要强化学习。深刻领会中央关于加强和创新社会管理的重要精神，明确推进社会管理创新，必须紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，重点是推进社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新，建设中国特色社会主义社会管理体系。要全面系统学习掌握现代社会管理知识，深入研究社会管理规律，增强人大干部做好社会管理工作的能力和本领。二是要系统调研。将社会管理列为人大常委会的重点课题，集中力量对社会管理进行深入系统的调研，了解当前创新社会管理面临的新情况、新问题，剖析产生问题、矛盾的根本原因。只有把问题找准了，才能有针对性的工作，找准工作切入点。三是要谋划好工作思路。充分认识解决社会管理领域存在的问题既十分紧迫又需要长期努力，要抓住重点领域和关键环节，有计划有步骤地推进。实践中，要作出长远规划和年度计划，每年突出解决1至2个重点问题，特别是社会管理中有关制度创新、工作创新的问题以及人民群众反映强烈的热点难点问题，要在解决具体问题中逐步建立长效机制。通过人大工作，力争在探索建立中国特色社会主义社会管理体系中有重大突破。

二、适应创新社会管理的客观需要加强立法工作，加快构建完备的社会管理法规体系

现代政府社会管理的基本方式，是社会法规和社会政策。综观世界社会管理发达的国家和地区，无不是以健全的法制作保障，如韩国的《社会福利事业法》、芬兰的《政府活动公开法》、我国台湾地区的《社会工作师法》等。在我国，中国特色社会主义法律体系已经形成，社会管理领域基本做到有法可依，但是，涉及社会管理创新方面的立法还不够完善，还需要加强。在立法思路上，要根据中央关于加强社会管理法律建设的要求，结合社会管理领域不断发展变化的新情况新问题，运用现代社会管理理念、知识、技术、方法和机制，对现行社会管理法律法规实施情况进行综合评估，并有针对性地修改或制定一批社会管理创新方面急需的法律法规。在立法重点上，应着眼于构建有利于形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，重点加强对基层社会管理和服务、维护群众权益机制、流动人口和特殊人群服务管理、非公有制经济组织和社会组织服务管理、公共安全体系建设以及信息网络服务管理等方面的立法，形成较为完善的社会管理法规体系。在立法方法上，要注重开门立法，扩大公民的立法参与度，让群众在广泛参与中充分表达意愿，使制定的法律法规更加符合社会管理客观实际，顺应人民群众的要求，更具针对性、实用性和创新性。地方人大应优先安排社会管理立法项目，逐步建立起本地区较为完备的社会管理法规框架体系，为本地加强和创新社会管理提供完善的法制保障。

三、充分发挥人大监督的制度优势，在解决社会管理领域突出问题上取得突破

在我们国家的监督体系中，人大监督是代表国家和人民进行的监督，是具有法律效力和权威的监督。人大这种特殊的监督职能，在参与推进社会管理创新中，着力点应放在解决影响社会和谐稳定的突出问题上，重点在于督促化解社会矛盾、协调社会关系，维护好人民群众的根本利益。一是要选好监督议题。监督议题的选择途径要广，除了按照监督法规定的途径选择外，还应从人大信访渠道中选择，找出信访问题中带有普遍性、典型性群众反映强烈的问题。比如，就业、住房、拆迁、食品安全、收入分配、社会保障、环境保护等方面的问题，这些问题群众关心、社会关注，人大有责任督促解决。二是要通过监督务求解决问题。对于列入工作计划确定要解决的问题，必须集中精力下决心解决。在监督方式上多措并举，对同一问题要综合运用听取专项工作报告、开展相关法律法规执法检查、专题询问等多种方式开展监督。在监督过程中，要敢于接触矛盾，不怕碰硬，深入群众反映最强烈、矛盾最突出、情况最复杂的事件中调研、检查，真正把问题调研清楚，情况掌握透彻，找到解决问题的最好办法。对一次监督解决不好的问题，要进行多次连续跟踪监督，坚决扭住不放、一以贯之，直至问题的最终解决。三是要用好监督成果。监督的目的不仅在于治标，更在于治本。通过解决社会管理方面突出问题，要有针对性地探索建立有效防止和化解矛盾、妥善处理问题的体制机制，构建新型社会管理制度体系，进一步从解决问题、建立机制、完善制度、形成决议、制定法规等多个层面推进社会管理创新工作，探索出一条具有中国特色的社会管理创新之路。

四、动员和组织广大代表当好参与者和监督者，为加强和创新社会管理发挥引领、示范和带动作用

人大代表是国家权力机关的组成人员，既是人大工作的主体，也是人民群众的代言人，具有数量多、分布广、素质高、与人民群众联系最紧密、最了解基层情况等特点。各级人大要加强对人大代表的教育引导，切实增强人大代表参与推进社会管理创新工作的责任感和使命感，充分调动其参与社会管理的积极性、主动性、创造性。要用现代社会管理的理念、知识、方法武装人大代表，增强人大代表推进社会管理创新的能力。要充分发挥人大代表来自群众、服务群众的优势，重点发挥好他们在社会管理创新中的监督、参与和宣传等方面的作用。一是要积极履职，发挥好监督作用。代表通过视察、调研和提出议案建议等方式，加强对社会管理创新政策和法律法规贯彻执行情况的监督，督促政府切实履行社会管理服务职责，做好社会管理工作。二是要争做贡献，发挥好参与作用。代表可就近划片到社区和村组，利用自身的社会影响，参与社会管理创新工作。对于一般性问题，积极做好协调工作，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态之中；对于情况复杂的问题，收集意见后及时向人大反映，在社会管理中起到“预警器”和“安全阀”的作用。三是要示范带头，发挥宣传和引领作用。人大代表要模范遵守法律法规，自觉维护良好的社会秩序，让人民群众感到代表就是学习的榜样。同时，要积极向群众宣传法律法规和政策，提高群众知法守法和依法办事的自觉性，教育引导群众运用法律手段，理性合法表达利益诉求，维护自己的权益，促进社会和谐稳定。

五、坚持在党的领导下紧紧依靠人民群众，把推进社会管理创新工作办成群众的满意工程

人大参与推进社会管理创新工作，必须坚持党的领导，这不仅是保持人大工作正确政治方向的需要，更是加强和创新社会管理的本身要求。人大关于社会管理创新方面的工作部署，要及时向党委请示汇报，得到党委同意后再组织实施，具体的立法和监督工作，要在党委领导下有序推进。人大常委会党组在人大工作中要发挥好领导核心作用，把中央和各级党委关于社会管理创新的重要精神和决策部署贯彻到人大工作中去，使党的主张通过法定程序成为国家意志，党的决策部署通过人大工作贯彻落实，把党的政治和组织优势真正转化为工作优势。人大参与推进社会管理创新，在坚持党的领导的同时，必须走群众路线，紧紧依靠人民群众推动工作。要广泛听取群众意见，建立畅通的民意表达渠道，形成民意收集、汇总、处理的动态机制，掌握群众所思、所想、所需，把群众关于社会管理方面的意愿和要求，转化到法律法规中。要积极邀请群众参与，有目的地邀请部分群众，直接参与到人大开展的社会管理创新工作中来，让他们投身到维护自身利益的实践之中，促进问题更好地依法解决。要真诚接受群众监督，社会管理创新工作做得好不好，关键是要看群众满不满意，人大参与推进社会管理创新的工作情况，必须全过程向社会公开，真诚接受人民群众监督，让人民群众来评价，真正把人大推进社会管理创新工作办成群众的满意工程。只有人民群众真正满意，才能确保社会和谐稳定和国家长治久安,顺利推进党和国家的各项事业。

注释：

[1]应松年：《社会管理创新引论》，载《法学论坛》2010年第6期。

[2]《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》第九篇。

[3]袁韵、张威：《陆学艺：谈社会结构现代化问题》，新华网2010年2月8日。

[4]李培林：《创新社会管理是我国改革新任务》，载《人民日报》2011年2月18日。

[5]广东省委、省政府出台了《关于加强社会建设的决定》，湖南省委、省政府制定了《关于加强和创新社会管理的意见》，湖北省委制定了《关于加强社会建设、创新社会管理的若干意见》，江苏省委、省政府制定了《关于实施社会管理创新工程切实加强群众工作的意见》，黑龙江省委制定了《关于加强和创新社会管理的若干意见》，青海省委、省政府出台了《关于深入推进社会管理创新的若干意见》，宁夏回族自治区党委出台了《加强和创新社会管理的若干意见》。