成渝经济区警务合作的战略构想与路径设计

徐承

成渝经济区警务合作的战略构想与路径设计

徐承

建立区域警务合作机制、加强区域警务合作，是公安部党委在科学分析、准确判断当前公安工作发展态势的基础上作出的一项重大战略决策。成渝经济区地处我国版图几何中心，区位条件独特、战略位置重要。加强成渝经济区警务合作，是公安机关贯彻以一地稳定保区域稳定、以区域稳定保全国稳定的战略举措。区域一体化视角下成渝经济区警务合作应在遵循“常态、共享、联动、共赢”的宏观准则基础上，深化川渝警界在执法办案、应急处突、社会管理、基层基础等方面的警务合作，为维护国家安全和社会稳定、建设西部经济发展高地作出贡献。

成渝经济区;区域警务合作;警务一体化;应急处突

建立区域警务合作机制、加强区域警务合作，是公安部党委在科学分析、准确判断当前公安工作发展态势的基础上作出的一项重大战略决策。“广东会议”结束后，全国区域合作的辐射版图迅速扩张，规模效应逐步显现，开启了全国范围内区域警务一体化发展的新征程。地处我国版图几何中心的成渝经济区，既是中、东部市场与西部资源双向对流的维系纽带，也是我国经济承东启西、南北交融的重要战略支点，区位的比较优势使得社会的开放性、流动性、动态性进一步增强，带有一定区域特点的稳定问题日益凸显。新形势下，如何以科学发展观为统领，以成渝经济区区域规划为契机，开发现有警力资源，把握联动警务核心，加强区域警务合作，共同应对重大矛盾问题和重大风险挑战，不仅是公安社会管理创新理论指导下的警务实践，更是当前川渝警界应对新型威胁、维护社会稳定、促进区域经济可持续发展的安全战略观。

一、区域一体化视角下成渝经济区警务合作的战略背景

构建成渝经济区警务合作机制，是基于区域经济圈框架下，以警务需求催生的新一轮警务变革，是川渝两地公安机关立足我国经济社会发展阶段性特征，顺应历史发展潮流，把握时代前进方向，抢抓重大战略机遇，领跑现代科技警务，在更高起点上加强社会建设，创新社会管理，实现公安工作和队伍建设转型升级的务实举措，必将对国家安全和社会稳定大局产生积极而深远的影响。

(一)开发与融合:地缘经济调控的必然选择

成渝经济区是以成都、重庆两个特大城市为“双核”龙头，包括四川省15个市和重庆“1小时经济圈”内的31个区县。区域总面积20．61万平方公里，人口9840．7万，GDP总量1．58万亿元，集聚了两省市1/4的幅员面积，人口和经济总量均占西部地区的近三成。作为继长三角、京津豫、珠三角之后的中国第四个经济区域，成渝经济区是西部经济总量最大、经济水平最高、整个西部大开发最重要的部分。

“十二五”时期，国家大力实施区域发展总体战略，2011年4月正式批复实施《成渝经济区区域规划》，将区域发展上升为国家意志，成渝区域发展作为一项系统工程，不仅涉及经济因素，还带动政治、人口、科技、资源、安全、文化及观念等产能要件一体化进程，形成合作各方复杂相关的生态有机种群关系。运势必要求提供多广度的配套公共安全服务，从而使得经济与安全成为有深度内在联系的逻辑主体。因此，建立成渝经济区警务合作机制、加强区域警务合作，既是宏观区域一体化范畴的重要内容和组成部分，也是促进川渝政治、经济、社会、文化持续健康发展的坚强保障。

(二)应急与驱动:法治语境催生的迫切需求

当前，我国正处于经济转轨、社会转型的特殊时期，人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、各类不稳定因素交织，不安全隐患突出，违法犯罪的震荡效应极易辐射全国。随着第二轮西部大开发和“十二五”发展战略的实施，成渝经济区作为西部密度最高的城镇密集区和全国少有的双核城市群，已成为连接南北的过渡带、东西交融的通道桥，一体化进程在促进成渝经济区经济社会发展的同时，地市间关联度加剧，同城效应凸显，社会治安形势也易受连带影响，出现“同频共振”，难避“经济高增长伴生高犯罪”的“双高铁律”，风险社会特征越发显现。特别是流动人口因东部一线城市住房、就业等生活成本增加而大量转移至成渝经济区，由此衍生的治安问题突出，“东罪西移”、“北罪南下”的“蝴蝶效应”通过交通枢纽扩散至川渝某地后，便迅速波及、冲击到区域内其他地市，违法犯罪日益显现出流窜化、组织化、动态化、职业化、同质化特征，导致成渝经济区刑事案件发案数居高不下。而随着区域一体化的深入推进，今后一段时期内，犯罪总量还可能持续攀升。由此可见，加强成渝经济区警务合作，不仅有利于深入解决影响川渝社会治安稳定的矛盾隐患，而且对各地公安机关携手应对区域外违法犯罪侵袭、渗透等重大问题和挑战，具有极其重要的战略意义。因此，川渝警界必须主动适应经济社会发展和治安形势变化，集约各方力量，整合警务资源，相互支持、通力协作，形成维护社会稳定的强大合力，真正做到以一地稳定保区域稳定、以区域稳定保全国稳定。

(三)创新与引领:实战效能跃升的崭新途径

建立区域警务合作机制、加强区域警务合作，其根本目的在于提高公安机关警务效能和整体战斗力，提升维护国家安全和社会稳定的能力水平。2010年6月，国务委员、公安部部长孟建柱在全国公安机关社会管理创新工作座谈会上明确提出:完善区域警务合作、警种合作机制。此后，全国范围内的区域警务合作热潮强势启动，短短几月间，东北地区、环首都七省区市、西北地区、泛西南地区、苏浙皖沪地区、中部五省、泛珠三角地区等七大警务合作机制陆续亮相，以区域经济圈为框架，覆盖全国31个省市区的区域警务合作机制已全面建立。与此同时，警务合作的实战效能，无论是在2008年北京奥运会、2010年上海世博会、广州亚运会安保工作中，还是在青海玉树、云南盈江抗震救灾、甘肃周曲特大泥石流抢险救援中，都得到了完美展现。经过一系列的实战检验，“合作就是资源、合作就是战斗力”的理念在全国公安机关进一步树立和巩固。因此，川渝两地公安机关，应依附全国已成良性气候的协作大势，打破区域隔阂和行政限制，将成渝经济区警务合作深化为川渝警界的共同意志和自觉行动，作为现代警务发展的全新走向，进一步优化警务资源配置，提升警务活动效能，为促进西部地区加快发展创造安全稳定的社会环境。

二、成渝经济区警务合作应遵循的宏观准则

成渝经济区警务合作是一项系统性、整体性的建设工程，涉及到警务工作的主客体要素和内外部环境等各个方面，必须要有全局的统筹规划和科学的总体设计。在趋同的警务价值取向和执法理念框架下，遵循“常态、共享、联动、共赢”的宏观准则，将警务合作纳入制度化、规范化、程序化的运行轨道是维护区域长治久安，保障人民安居乐业，服务经济社会发展的战略选择。

(一)常态协作，提高合作效益

尽管川渝两地警务合作起步较早，但基本还停留在某一警种、某一领域间的破案打击等阶段性、临时性、个案性协作层面，内容形式单一，常态化程度不高。因此，应根据公安部制定的区域警务合作指导意见，由川渝两地厅 (市)级警方牵头，争取党政支持，统一民警认识，成立成渝经济区警务合作领导权力机构，对警务合作的战略目标、政策选择、组织架构、平台搭建、运行模式、制度设计、行动方式、权责划分等方面，从理论和规范层面进行全方位的总体规划、权威指导和具体协调，形成有约束力和可操作性的落实方案，定期召开统一框架下的市、县警务合作联席会议，实行年度轮值制度，设立联席会议轮值主席和区域合作总指挥部，促进合作长期、常态、高效运转。要根据每年度公安部部署的全国性重大专项行动，制定合作项目规划和实施方案，同时就各层级、部门、警种职权范围内的警务事项，建立完善分级对口的务实协作渠道。要建立考核通报制度，定期对合作情况进行动态通报、跟踪问效、考核评估。要明确合作职责权限，制定阶段性推进计划，综合排名协作成绩，确保各方严格履行承诺。要召开专题研讨例会，总结工作情况、交流工作经验，提高协作实效。

(二)资源共享，激活警务潜能

资源高度共享是现代警务发展的必由之路。成渝经济区各地公安机关要在彼此互信、互动、互补、互助的基础上，牢固树立“区域一盘棋”的思想和“合作就是资源、资源开放共享”的意识，坚决摈弃地方保护主义的狭隘观，实现各类资源大融合、大开放、大共享。要始终以集体安全利益为根本，制定合作各方认可的规范性文件，就资源共享作出硬性规定，明确共享不附带任何功利性条件，做到信息资源的及时性交换传递，装备资源的无障碍优化配置，警力资源的全时空调度使用。要开通信息共享直通车，相互开放有关警务信息，无缝衔接各地警务信息系统“人、事、车、地、网”等治安要素，确保信息技术、业务系统、案事件预警、治安研判、警务人脉等数据流在“信息高速公路”畅通无阻。要根据信息化建设要求，探索建立川渝警务信息查询平台，统一查询入口，提供异地数据检索比对，强化各类重点人员动态数据的信息共享;设立区域情报传输交互网络平台，对涉及国家安全和社会稳定的重要情报信息建立舆情实时互通渠道。要坚持从大局出发，积极向各地党委、政府汇报，以党政名义出台文件，强制各类社会信息资源整合到公安资源数据库，突破行政壁垒和部门阻隔，合成高效作战实力。

(三)区域联动，发挥规模效应

加强成渝经济区警务合作，必须准确把握川渝经济、政治、文化、社会建设的发展趋势，以长远的战略眼光和务实的科学态度，跳出行政区域限制来认识相邻各地“牵一发而动全局”的利害关系，切实改变各地警方各自为政、单打独斗，警务活动孤立无援、后劲不足的劣势，将“点对点”的双边合作深化为“抱成团”的多边合作，达到“遇事一呼百应、应急八方驰援”的合作效果。要针对经济区各地互为接壤、唇齿相依，警务合作范围广、领域宽、战线长等特点，按照“就近优先、一步到位、诸警合成”的原则，树立成本理念和效率意识，既防止联动各方“乱动、盲动、妄动”，又防止联而不动、动而不联等问题出现，切实找准各地治安特点、区位特征、警务特色，增强就近联动的针对性和互补性，追求条块比较优势和整体协同作战的最大乘积效应。要紧紧围绕重大活动安全保卫、重大突发事件处置、跨区域重大刑事案件侦破、区域性治安问题治理等，成立区域联动指挥部，完善跨区域联勤指挥调度机制，做到指令下达快速高效、指挥调度综合集成，确保区域间警令畅通、步调一致，实现各项工作、各个环节、各条措施环环相扣、无缝对接，形成“大联动”格局。

(四)互利共赢，实现博弈均衡

按照事权划分和现行财政管理体制，公安机关的警力、经费、物资投入由地方财政供给，当警务合作影响局部既得利益，两者出现博弈冲突时，合作效果往往大打折扣，特别是在一些全国或区域范围内的警务排名、综合评比中，合作各方存在同位竞争，容易造成相互间“重索取、轻付出”、消极合作等尴尬局面。对此，成渝经济区各地公安机关要解放思想，提高认识，把警务合作看成是一个既有投入又有产出的经营活动，联接“成本”与“效益”之间的供应链条，在让利与得利中确保适度均衡。要从维护国家安全，确保社会稳定，服务经济发展的大局出发，加强民警价值观、利益观培育，增强同舟共济意识，克服患得患失心态，自觉以眼前利益或局部牺牲换取区域内社会治安大局平稳。要在不违背原则或不损害对方重大警务利益的基础上，以总体互利为宗旨，调处好地方利益与警务合作的关系，在相互支持中获益，在彼此合作中共赢。要始终牢记单个片区实现治安好转，不能以大规模犯罪区域性转移为代价，立足各方的警务交叉点，切实解决合作中因形势变化产生的利益让渡问题。要在共赢的思路上动脑筋，取得互利实效，尝到合作甜头，还要在“常赢”的谋略中想办法，寻求平等互惠、持久多赢的合作模式，实现“1+1＞2”的博弈效应。

三、成渝经济区警务合作的常态化路径设计

公安部党委委员、副部长黄明指出:区域警务合作机制，必须立足区域经济社会发展实际，突出区域地区特色。“十二五”时期，成渝经济区各地公安机关必须充分认识新形势下经济区发展变化的动态特征，准确把握川渝社会治安的时空规律和演变趋势，发挥比较优势，挖掘警务潜力，找准主攻方向，明确合作领域，走出一条契合成渝经济区经济社会发展规律的警务新路子。

(一)深化执法办案合作，实现治安环境“大改善”

“十二五”时期，随着“两化”互动发展，成渝经济区人流、物流、资金流、信息流加快流动，经济、城乡、产业、阶层等社会诸多领域发生重大变化，动态化特征日趋显著，社会治安局势更加复杂。按照传统的思维定势和工作模式开展执法办案工作，往往造成侦查资源浪费，警务成本过高，尤其是对于多次作案、流窜作案等违法犯罪，各地难以形成打击合力。因此，各地公安机关必须增强战略思维，强化整体意识，将执法办案合作融入川渝大局大势来谋划，置于区域警务合作的重中之重来统筹。一是抵御外来型违法犯罪侵袭渗透。建立对外联合执法机制，深化与全国各地警方非地缘性交流与合作，加强对外来违法犯罪活动的情报搜集研判、动向预测预警和特点规律研究，着力防控非法集资、传销等涉众性经济犯罪及流窜性“两抢一盗”、制毒贩毒、电信诈骗、拐卖妇女儿童、制售伪劣商品等具有广泛社会影响的违法犯罪，联合开展跨省市集中打击整治统一行动，遏制外来违法犯罪的蔓延势头。二是加大跨区域违法犯罪打防力度。建立案件管辖协商合作机制，联合制定出台规范性文件，落实打击黑恶势力犯罪、严重暴力犯罪、多发性侵财犯罪、涉枪涉爆犯罪等影响重大的跨区域犯罪活动的牵头侦办主体、职能权限、办理程序和法律手续，特别是加大对甲地作案、乙地销赃、丙地居住的跨区域违法犯罪打击力度，采取联合行动、异地办案等方式，从协查线索、查缉罪犯、收集证据、提供技术支持等方面策应支援，协侦共破。对一般性跨区域案件案情通报、信息核查、异地追逃、抓捕押解等工作，要赋予基层合作主体直接沟通、即时协作的权限，减少中间环节，提高合作效率。三是积极开辟执法办案合作新领域。除常规的协查通报、召开例会外，各地还要依托公安部“打击犯罪新机制”和“跨区域办案协作平台”，综合开展网上协查、网上布控、网上通缉、网上追逃等跨区域网上作战，采取重大疑难案件远程会诊、法制视频研讨交流、警务微博实时互动、新型犯罪打防教学、编发协作电子期刊等多渠道多手段的有效形式，突出交流合作的广泛性。

(二)深化应急处突合作，实现社会政治“大稳定”

当前，成渝经济区处于大发展大建设的黄金时期，但同时各类社会矛盾的集中凸显，重大自然灾害、事故灾难及跨区域、大范围、高难度的公共安全事件时有发生，一系列重大涉稳问题长期存在。加强区域警务合作，为各地公安机关联合应对动态环境下各类重大突发事件提供了新平台。一是建立实战型跨区域应急处突运行机制。建立涵盖组织、领导、协调、处置为一体的联合应急指挥机制，明确应急处突的原则程序、责任主体，细化工作步骤、处置流程和处置依据，建立跨区域协同作战指挥平台，认真做好“预防、预警、预案”各项工作，实行区域间不稳定因素共查、紧急情报信息共享、风险评估对策共商制度。二是确定实战型跨区域应急处突工作模式。对重大自然灾害及各类公共突发事件推行“灵而快、精而准”的务实协作模式，使警务资源第一时间配置到最急需的领域和环节，形成警务控制的“尖刀”能力;在执行大规模、高标准、严要求的重大警卫任务和安全保卫工作中，以“扁平化”手段确保警令畅通、衔接到位;在遇到社会影响大、群众反映强烈、跨区域流窜犯罪等重大警情或开展区域性治安问题治理时，借助团队力量将各地的公安战斗要素汇聚成“铁板一块”的作战网络，迅速瞄准目标，实施精确打击。三是加强实战型跨区域应急处突能力建设。成渝经济区各地公安机关要大力加强公安特警队伍建设和应急救援专业队伍建设，建立区域间、警种间应急装备余缺调剂和联动工作机制，适时开展合成演练，加强理论研讨，相互观摩学习，形成常态化交流合作。要整合公安、卫生、交通、电力、安监、民政等社会资源，构筑社会动员与公众参与平台，发展应急志愿者队伍，培养合成机动力量，形成专群结合、群防群治的合作格局。

(三)深化社会管理合作，实现社会建设“大进步”

区域警务合作，是公安机关基于战略战术范畴，综合局部警务力量，加强地方社会建设，深化区域社会管理的破题之举。成渝经济区区位条件独特、战略位置重要，在社会管理工作中面临许多共性问题，迫切需要加强合作，携手破解管理难题。一是强化人口动态管理。针对成渝经济区人口多、流动频繁的特点，结合统筹城乡建设，依托情报交流平台，建立具有川渝特色的人口综合管理服务机制，深化“以证管人、以房管人、以业管人”的管理模式，全面加强成渝经济区流动人口和暂住人口的轨迹管理，防止漏管失控。二是强化危爆物品管理。针对成渝经济区开发建设民爆物品使用数量、频率剧增，各地管理投入大、成本高的现状，开展枪支及危爆物品管理警务合作，形成对各地危爆物品管理的全覆盖，及时相互通报重大涉枪涉爆案事件，联合开展缉枪治爆行动，联合治理区域涉枪涉爆突出问题，有效杜绝危爆物品跨区域流失。三是强化边界治安治理。针对成渝经济区因一步跨两省 (市)、两步跨三县 (区)，打击整治边界治安乱点难以步调一致的现状，定期召开协作会、片会、例会和网上沟通，分析研判治安走向，排查治安乱点和突出治安问题，强化边界盲区管理，组织开展区域联合整治行动，实行“挤压效应”，共同构筑边界区域治安防范高地。四是强化交通安全管理。针对成渝经济区道路交通复杂、安全隐患突出的现状，建立道路交通管理协作机制，定期开展交通违法行为统一整治行动，加强对跨省市长途车辆安全检查，围剿高速公路车辆冲关逃费违法行为，特别是遇有雾雪冰冻等恶劣天气，要严防重特大交通事故。五是强化重点阵地控制。针对成渝经济区各地地域相连，打击整治易造成不法分子“这边打、那边藏”的现象，统一各地行业场所特别是旅店住宿管理系统，加强对娱乐场所、城中村、出租屋、宾旅店、网吧等重点阵地的协查共管。完善国、省道交界处公安检查站建设，加强卡口值守，严格外围控制，统筹应急布控点，建立查缉堵截圈，提高区域整体防控能力。

(四)深化基层基础合作，实现公安事业大发展

基础工作是公安工作的根基。深化基层基础工作领域的警务合作，是提高公安机关实战能力的重要途径。成渝经济区各地公安机关要立足公安工作长远发展，巩固“三基”工程建设成果，以加强“三项重点工作”和“三项建设”为契机，实现公安工作和队伍建设新跨越。一是推进技术领域合作。各地要牢固树立科技强警理念，围绕公安技术领域新经验、新战法，坚持“走出去、请进来”，通过举办互访活动、警务论坛和学术座谈会等形式，开展技术、人员、信息交流及警务研讨、会商与合作，相互学习、借鉴、提炼警务工作经验，推动理论成果向警务生产力转化。要抓住建设西部人才高地的机遇，统筹建立川渝公安技术专家人才库，就公安技术领域特别是信息化建设中的重要理论创新、重大技术开发、重点项目开展课题研究，为各地警方提供技术指导和对策建议，共享共用研发人才及成果，提升川渝公安的核心竞争力。二是推进警务保障合作。以“大练兵”活动为载体，相互科学合理调配勤务装备和专业训练基地，定期开展异地联动警务演练，锤炼民警跨区域合成作战能力。要在法律和政策许可范围内，以社会化发展为追求，按照“谁受益谁出资”的原则和“社会共建共享”的理念，坚持把区域警务保障列入成渝经济区“公共服务”投资项目，通过市场化运作，引导公共财政、社会资金投入公安基层基础建设领域，利用社会资源为我所用，形成适应实际需求和合作需要的保障模式。充分利用国家在转移支付、财政性投资、信贷资金投入等项目布局上向中西部倾斜的有利时机，借助政府财政支持，对在警务工作中主动为对方查获、缉捕重大犯罪嫌疑人或协破各类重大案件，又或在日常工作中主动向对方通报案件线索、提供情报信息的协助方，求助方应主动向其上级机关提请报功请奖的意见和相关材料，建议给予其一定的物质或精神鼓励，提高协作各方的工作积极性。三是推进文化交流合作。围绕“川渝警界联手、构建和谐警营”这个中心，建立互动联谊工作机制，加强各地警察协会等各类警务研究机构的联系沟通，定期开展球类比赛、棋类比赛、演讲比赛、知识竞赛、读书会、观摩会、美术书法摄影展览等多种形式的文化交流和联谊活动，构建富有成渝经济区特色的警营“文化大舞台”，弘扬巴蜀警营文化，陶冶民警思想情操，增进各地民警的感情与友谊，深化警务合作的共识与认同。

建立区域警务合作，意义深远。成渝经济区各地公安机关要按照实战、实用、实效的原则，不断细化警务合作内容、措施，不断创新警务合作方式、方法，不断延伸警务合作范围、领域，使成渝经济区警务合作真正符合实战要求和基层需要，切实建立起与社会主义市场经济、民主政治和先进文化相适应的警务合作模式，努力开创全球化、信息化条件下的西部公安工作新局面。

〔责任编辑:李晓南〕

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1008－9187－ (2012)01－0068－05

徐承，四川省达州市人民政府副市长、达州市公安局党委书记、局长，四川 达州635000。