党代会常任制：价值取向与制度安排

王进富

（西安工程大学政策研究室，西安710048）

党代会常任制：价值取向与制度安排

王进富

（西安工程大学政策研究室，西安710048）

党代会常任制是完善党的代表大会制度、探索党内民主的新突破和新路径。党代会常任制的价值取向是发展党内民主，实现党内民主制度化；党代会常任制的制度安排主要是实现党内决策权、执行权、监督权的有效制衡，改革选举制度，发挥党代表的作用，同时设立党的代表大会常设机构。

党代会常任制；党内民主；选举制度；制度安排

党内民主是党的生命。科学的党的代表大会制度，是保证党内民主得以存在和发展、使党保持生机与活力的强有力的制度保障。目前，我们党的代表大会制度仍然有许多不尽如人意之处，故此，胡锦涛同志提出要“完善党的代表大会制度”。其中党代会常任制作为健全党的代表大会制度、把党内民主提高到更高水平的根本改革措施受到了广泛的关注，党的十六大提出：“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”十七大进一步明确指出：“实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。”党代会常任制作为健全党的代表大会制度、把党内民主提高到更高水平的一项根本改革开始正式推进。总结目前党代会常任制试行实践及其特点，深入理解党代会常任制在发展党内民主、推进民主政治建设中的价值取向，探讨党代会常任制制度安排的基本表现形式，对加强党的执政能力建设、完善党代会常任制的理论框架和实践试点具有积极意义。

一、党代会常任制试行实践及其特点

党代会常任制作为中国共产党党内民主建设的重要制度选择，在经历了中共八大以来近半个世纪的认识—实践—再认识—再实践的过程后，在党内得到了高度重视。党的十六大、十七大提出常任制试点的要求后，2008年7月，中共中央印发《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，随着这一系列重大决策的出台，党的各级地方组织和党在高校的基层组织开始在不同层面上加大了常任制的试点和推广，形成了诸多有益的探索和经验，为党代会常任制制度体系和实施架构的完善提供了很好的实践基础。

1.地方党代会常任制试行实践。从党代会常任制试点和实践情况来看，中共从党的“一大”到“六大”，基本坚持了党代会年会制，后来在党的八大会议上宣布并从中央开始实行党的代表大会常任制，但由于种种原因这一制度未能坚持持续推进。直到1988年10月，经中央组织部门指导，全国先后有5个省的12个县（市、区）开始进行党代会常任制试点，代表性的有浙江台州市椒江区、黑龙江肇东市、山西大同等地市，党代会常任制实践主要围绕党代表常任制和党代会年会两方面展开，常任制在理顺党内权力关系、保障党员基本权利、激发党员参与党内政治生活等方面取得了一定的效果。中组部研究室认为：这是扩大党内民主，提高决策民主化和科学化，建立广泛监督制约机制的有益形式。党的十六大后，全国在多个县市区开展了第二轮常任制试点，其中椒江党代会常任制实施了“党代表任期制+党代会年会制+区委会负责制”的模式，建立了党代表履行职务的各项制度，实施党代表调查等多种渠道，同时完善了党代表选举制度；四川雅安试点的典型经验是：改革党代表选举制度，试行党代表直选，推进党代表大会年会制，建立制度保障体系，提供了党代表日常行使权发挥的途径；湖北宜都模式与以上两个试点实践相比的有益探索是试行党代表评议制，在每年的党代会年会时，党代表都要对市委委员、市纪委委员进行评议，同时可以对党委委员进行公推公选，极大地加强了党代会的监督职能；罗田模式的突出特征是对党内决策权、执行权、监督权等分权制衡进行了尝试性的探索。这些实践在发挥党代会的作用、实施党内民主改革中进行了积极的探索，尽管仍有很多的不足，但对完善这一政治体制改革已经提供了有益的探索和尝试。

2.高校党代会常任制试行实践。另外一个党代会常任制试点开展集中的是高校。由于高校是党的高等事业发展和社会主义办学方向的重要阵地，同时由于高校党代表素质相对高、广大师生思想活跃、民主意识强而为试行党代会常任制提供了极好的条件。2007年第十六次高校党建会明确指出：“要实行党代表大会代表任期制，高校党委应向党代表定期报告工作。”明确和坚定了高校实施党代会常任制的信心，华东政法大学、安徽大学、西南财经大学、浙江工业大学等几十家高校在当地党的组织的安排下开始试点，积累了有益的经验。[1]华东政法大学党委书记杜志淳教授主持的教育部哲社重大委托项目系统研究了高校党代会代表任期制，并对高校党代会常任制开展的情况进行了总结。从高校试行的情况分析，作为全社会创新发展的引领群体，高校在党内民主创新的方式上具有先天的优势条件。党代会常任制为高校广开言论、讨论学校重大事项决策，对学校学科建设、教育教学改革等工程推进起到了积极的促进作用。

二、党代会常任制价值取向：发展党内民主

党的代表大会常任制是我们党在上世纪50年代中期，在党的建设上作出的一项重要的制度设计。邓小平指出，常任制是把党内民主生活提高到更高水平的“一项根本改革”。历经多年的政治体制改革，党的十六大高度强调了党内民主的必要性：党内民主是党的生命，并提出以党代会常任制来推进党内民主建设。

1.发展党内民主是党代会常任制的基本价值取向。作为党内民主探索的途径之一，实行党代表大会常任制的目标取向在于提高党的执政能力，提高决策民主化、科学化水平，不断加强党内监督。其实质在于提高党代表参与决策和监督的权利。正如邓小平在党的八大指出的“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”。实质上，常任制的“最大好处是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的”。其基本出发点是：党代会常任制在激发广大党员参与党内事务的积极性、强化党代表在代表大会闭会期间的日常行权的基础上，充分地发挥党员对党内事务的知情权、参与权、选择权和监督权。同时能充分发挥党的代表大会作为党的最高领导机关的作用，选举和监督产生党的负责人和领导机关。党代会常任制的基本价值取向是发展党内民主，真正尊重党员主体地位，发挥党代表在参与重大决策、参与监督等重大事项中的重要作用。这种源自内部生成的民主，是符合我国国情的党内民主实现方式，在经过试点实践的肯定后开始进行逐步扩大。

2.党代会常任制是发展党内民主最好的制度设计。我国在经济快速发展繁荣后所衍生的社会问题、贪腐问题等，都要求党和国家以不断完善的法规制度来规避。这使得中共中央对扩大党内民主的问题不再局限在政治建设的需要，而是以制度化的方式确保党内民主建设的推进和有效推广。从十三大开始，中共中央开始从制度运作的角度来推动党内民主，促使党内建立起较健全的制度性法规。在实际做法上，包括加强对党内领导人的监督，规范差额选举的程序并不断完善各级党的代表大会。这些提法及实践都在寻求党内民主的制度化。张书林认为中国民主政治发展和党内民主建设的最终突破口是实行党代会常任制。[2]中央党校党建教研部党的领导与领导科学教研室主任张晓燕说：“党代会常任制有利于巩固中共的执政地位，使其在长期执政中始终保持先进性。”[3]中国浦东干部学院科研部教授刘昀献说，党代会常任制的最大好处是，可以使代表大会成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关。从这些学者的观点可以看出，科学的党的代表大会制度，是发展党内民主的最好的制度设计。党内民主是中共在十六大之后政治体制改革的主要核心，而党代会常任制则成为党内民主建设和扩大的制度化路径安排。当然，党代会常任制仍在试点和不断完善中，完整的制度体系尚未真正建立起来，深入的理论研究和实践探索需要进一步推进。

三、党代会常任制制度安排：党内民主实践的新路径

2011年3月的全国人民代表大会上，全国人大委员长吴邦国代表全国人大常委会的工作报告中郑重表明的“五不”，即不搞多党轮流执政、不搞指导思想多元化、不搞“三权鼎立”和两院制、不搞联邦制、不搞私有化，[4]再次申明了我国政治制度一贯坚持的一党领导的坚定立场。而这一框架下如何有效进行权力的适当安排，一直是党内及学界关注的重要问题。必须从设计权力制衡的制度安排来防止权力过度集中带来的弊端，实现民主与集中的有效统一。这也是党内民主改革的核心，就是通过制度性安排，来实现决策权、执行权、监督权的相互制衡和约束。

1.党内决策权、执行权、监督权的有效制衡。如何正确处理好党内权力制衡的制度安排，是一个急需突破的理论与实践问题，直接关系到党代会常任制试点的广度和深度。应当说，我们国家的权力结构和运行机制是符合自己国情的，能够集中力量办大事，最大限度地发挥社会主义制度的优越性。但是，在具体实践中，一些地方和部门也存在着权力过分集中的问题，从而导致权力滥用现象的发生。党代会常任制的实施，可以保障党代会在同级党组织中最高权力机关的地位得以真正体现，重大问题的决策权可完全实现，而党代会下设党的各级委员会作为决策执行机关，在贯彻执行党代会的重大决策事项中具有充分的自主权，同时将党的各级纪律检查委员会为监督机关与党委的地位明确起来，党委必须执行同级纪委的决议。这种权力安排的最大变化，是使纪委会在党内地位提高，保证其作为监督机关的监督权的实施。

2.改革党代表选举制度。民主的形式有多种，但“选举是民主最起码、最基本的要求”。选举体现了权力的授受关系，体现了主权在民的原则。党员代表的产生实质上直接涉及党代会的合理性、合法性及其功能的发挥。目前我们党的很多代表大会领导干部比例过高，未能很好地兼顾党内不同层次的党员利益，党代会常任制的关键制度安排之一，就是在党代表构成上，对非领导干部党员数量应作出合理安排，并落实党代表直选制。这种结构安排和直选的方式，将很好地保证党的代表大会代表的合理产生，使党代表在一起构成党的权力机关的监督权可以充分发挥出来，避免过高的领导干部比例对自身的监督权松散乃至失灵。党代会常任制改革党代表的选择制度，通过建立党代表竞选机制来建立起有效的党员选择制度，以自下而上选举产生的方式将能够真正反映党员意志、具有参政议政能力的党内政治生活中的积极分子选举出来，使代表更好地参与决策与党内监督，使党员主体地位得到真正的落实，从而使党代会成为坚持和健全党的民主集中制，提高党委决策科学化、民主化，加强党内监督的重要制度平台和组织平台，使得党的代表大会的作用更加制度化、经常化、规范化，为确保落实党的代表大会的最高权力机关地位，提供基本的制度保障。同时对目前基层推选党的领导机关在党代表分布方面的程序性和公开性上进行进一步改革。

3.完善党代表作用发挥制度。党代会常任制为保障其党内最高权力机构作用的发挥提供了形式，但如何完善和畅通党代表任期内发挥作用、参与党内事务的内容、形式和渠道，建立健全党代表发挥作用的长效机制，是保证党代会常任制实施效果的关键。因而建立健全党代表日常活动机制和相关制度，是真正发挥常任制作用的根本途径。要根据党代会常任制的实施条例，抓住党代表发挥作用的关键环节，建立健全操作性强的程序制度体系，如建立健全党代表提案和提议、开展调查研究反映基层党员和群众的要求、发挥党内监督作用等方面的工作机制等，真正发挥党代表参与选举、参与决策、参与调研、参与监督的权利。此外，侯长安认为应该建立党代表发挥作用的权利保障机制、组织保障机制和激励约束机制。[5]

4.建立党代会常设机构。设立党代会的常设机构是党代会常任制得以存在和发挥作用的组织支柱，但由此也引发了一系列的问题。[6]为了解决党代会并非常设机构的问题，有学者提出党代会休会期间，设党代表联络办公室作为党代表之间的中介组织，用以增加党代表之间以及党代表与群众间的联系。虽然党代会常任制规定了党的领导机关的地位，但是目前这个领导机关只是一个会议制度的形式，而不是组织领导“实体”，也没有类似于人大常委会的常设机构，“虚拟”的领导机关就有“空转”的可能。因此，实行党的代表大会常任制需要设立党的代表大会的常设机构，否则，就无法发挥党的最高领导机关的作用，无法加强与常任制党代表的联系，也无法组织召开好一年一度的党代会。

四、党代会常任制试行启示

党代会常任制这一发展党内民主的重大制度举措，在经历了长期的认识和实践过程之后愈来愈趋向成熟。[7]对党代会常任制的讨论和实践为完善党的代表大会、探索党内民主新途径提供了良好的借鉴。

从党代会常任制的积极意义分析，一是实行党的代表大会常任制有利于推动党内民主的发展，有利于党内民主制度化；二是党代会常任制是实现党内重大事项决策权、执行权、监督权的有效制衡的制度保障；三是党代会常任制为选举制度改革、完善党的代表大会制度提供了实践途径。虽然经过了多年探讨，党代会常任制也得到了中共中央的重视和认可，但是实践中，党代会常任制仍然处于探索阶段，党内权力的逆向运行并没有得到根本解决，党代表的职责和权利仍然不够清晰，党代表和党代表大会、党委会、常委会之间的权力关系被变相倒置的现象依旧屡见不鲜。党代表的构成比例依然不够合理，相关的制度建设仍在探索阶段。因而，对党代会常任制的推进实施，还需要在以下几方面做更大的努力：

一是必须提高思想认识，深入理解和贯彻好新党章，学习执行《代表任期制条例》，这是扩大党内民主、推行党代会常任制的根基。党代会常任制的推行，使得党的最高权力机关的地位得以巩固，为加强对党的重大事项执行的监督提供了保障，必然要动摇党内部分既得利益者的权利地位，这就要求从提高全党党内民主的高度，充分认识并在行动上主动到位，保证党代会常任制的推进效果。

二是党代表选举制改革是党代会常任制得以顺利推进的保障。按照党章办事的民主意识到位和党员代表按照党章要求议事和行事是扩大党内民主、推行党代会常任制的关键，只有不断完善党代会代表的结构，提高党代会代表的素质，进一步以制度化的方式明确党代会代表的权利和实施权利的形式，才能真正以民主监督的方式扩大党内民主，进而带动人民民主，促进党代会常任制的实施。

三是组织形式、决策范围、权力运作、责罚保障上的基本制度建设是扩大党内民主、推行党代会常任制的根本保证；各级党组织的政策完善是扩大党内民主、推行党代会常任制的助推器，必须逐步完善党代会常任制的各项权利制度，真正意义上实现制度化建设在党代会常任制推进中的架构作用。更为重要的是，要从推动民主建设改革的意义上深化对党代会常任制的认识，真正理解党代会常任制是一项扩大党内民主、加强党内监督的党内组织制度建设。

党的理论源于实践，高于实践，并最终回归实践。基于党代会常任制在党内民主建设中的重要意义，尽快完善党代会常任制的理论框架和实践路径，推行在试点基础上的常任制进一步扩大实行范围和层次，有着积极的意义。因此，要在总结实践特征的基础上，明确党代会常任制的价值取向，并提出常任制的制度安排重点所在，以正确的理论为指导循序渐进地探索实践，从制度建设上积极稳妥地拓展党代会常任制的内涵，使党代会常任制日臻完善，确保党代会常任制的生机与活力，进而加快党代会常任制的正式推行和党内民主的整体进程。

[1]杜志淳.高校党代会代表任期制研究[M].上海:上海人民出版社，2010.

[2]张书林.党的代表大会常任制研究[D].北京:中共中央党校，2007.

[3]张晓燕.地方党建创新大平台[J].瞭望,2008，(8).

[4]吴邦国.全国人民代表大会常务委员会工作报告[EB/OL].http//www.chinadaily.com,2011-03-11.

[5]侯长安.认真实行党代表任期制，有序推进党内民主建设[N].甘肃日报，2009-04-01.

[6]蒯正明.新形势下党代会常任制试点面临的问题与对策[J].理论视野，2011，(11).

[7]王进富.党代会常任制理论研究综述[J].理论探讨，2011，(1).

D22

A

1002-7408（2012）011-0039-03

陕西省教育厅人文社科项目（11J K0129）。

王进富（1978-），男，甘肃靖远人，博士，西安工程大学副教授，从事党建理论与实践研究。

[责任编辑：闫生金]