行政规范性文件绩效评估的技术性标准

□胡 峻

（衡阳师范学院，湖南衡阳421008）

行政规范性文件绩效评估的技术性标准

□胡 峻

（衡阳师范学院，湖南衡阳421008）

行政规范性文件绩效评估的技术性标准是其评估标准的重要内容，其技术性标准主要包括形式结构技术的评价和语言表述技术。但行政规范性文件普遍存在着制定技术不符合基本标准要求的问题，如名称不规范、文件结构混乱、具体条款编排不符合技术规范要求等。因此，应当根据评估的技术性标准要求对行政规范性文件进行相应的完善，使行政规范性文件体系呈现为统一、协调的整体。

行政规范性文件；绩效评估；技术性标准

行政规范性文件绩效评估是政府绩效评估中的重要内容，其评估的实效性是对政府进行绩效评价的一个核心指标。近年来，许多地方试探性地开展了行政规范性文件绩效评估工作，但因为没有国家层面的、统一的操作制度，在实践中常常是地方政府机关“各自为政”。为保证对行政规范性文件绩效评估的规范操作，使评估活动收到应有的实效，应当明确其评估的几个基本内容，如评估主体、评估标准、评估程序、评估效力等。评估标准是任何评估活动首先应当予以明确的，只有明确了评估的基本标准，评估活动才不会偏离基本的方向，同时也会在评估活动中对所评估的对象确定一个评价的基本指标。根据行政规范性文件的特性，其评估不同于对其他具体行政行为的绩效评估，因为制定行政规范性文件的行为是一种“准立法”行为，所以其评估的基本标准主要有合法性、合理性、效益性和技术性标准。技术性标准是行政规范性文件绩效评估应当明确的一个基本标准，是从形式上对所评估的行政规范性文件进行良莠判断的标准。一部良好的行政规范性文件，不仅在内容上应当是良性的，而且在形式上也应当是良好的。因此，对行政规范性文件进行技术性评价的目的在于以一个统一的技术性标准来评价所评估文件，同时使行政规范性文件趋于统一化和规范化。

一、行政规范性文件绩效评估技术性标准的基本内容

“欲成法治，必用二术。一曰立法之术，二曰行法之术。”［1］（p133）行政规范性文件在行政管理活动中起着非常重要的作用，其反复适用性不仅是行政机关进行行政管理的重要手段，而且事关公民法律权利的保障与实现。因而要求行政规范性文件在技术性方面必须符合基本形式上的技术性要求，这是保证行政规范性文件正当性的必然要求。“规则制定的正当性问题，其实是人类公共生活中一个久远的、永恒的问题。”［2］（p167）形式的正当性不仅是在外部形式上影响行政规范性文件的质量，而且会影响到行政规范性文件在实践中的实施效果。正如立法学学者所言：“立法者的法律构思要素、法律构思方法、法律起草方式以及法律内容的表述方式的不同技术线路和处理，都会产生截然不同的效果。”［3］（p2）

行政规范性文件绩效评估的技术性标准是对行政规范性文件进行外部形式的系统性评价，既要从宏观上对其进行评价，也要从微观上进行评价。其技术性本身是在制定与实施行政规范性文件过程中所积累起来的，关于制定行政规范性文件的知识、方法、技巧、经验等一系列的规则。根据行政规范性文件制定技术的要求，对行政规范性文件的技术性评价主要表现为结构技术和语言表述技术两个方面。其技术性标准主要表现为：

（一）结构技术的评价

规范性文件的结构技术是该文件的框架技术，其直接影响规范性文件的外形。正如有学者所言：一部结构不完整的法案很难从其调整对象明白其实体内容，一部法律的结构越清晰，越具有逻辑性，其也就越具有可及性，从而也就越能发挥作用。［4］（p264）行政规范性文件作为“准法律文件”，其结构技术包括形式结构和内容结构两个方面，因此在具体的评估实践中应当从这两个方面对评估活动进行具体指标的构设，同时也应当按照形式结构和内容结构对所评估的文件进行考核。

⒈形式结构技术。行政规范性文件的形式结构技术是指对行政规范性文件外在的各个组成部分的排列、组合以及所采取的外部形式等，主要包括文件名称、文件的制定时间与制定机关、正文部分内容的设置与排列、附件、文件的发布形式等内容。规范性文件的名称是给予其的冠名，是其对外的一个标志。确定好其名称能够便于文件精神的贯彻和执行，同时也能确定文件的效力等级。规范性文件的体例结构也是保障规范性文件规范化的基本要求，要将文件的各条款和具体内容有序地编于一部文件之中，就不能缺少合理而规范的体例编排。行政规范性文件作为具体施行性的文件，其体例编排具有不同于法律文件的特殊要求，因此在对其进行体例编排时应当根据其特殊性进行架构。

⒉内容结构技术。内容结构技术又称为内部结构技术，是指规范性文件内部各个组成部分的具体搭配与排列。其通常表现为行政规范的逻辑结构的安排、行政规范与具体条款的关系、各种类型的条款（如阐述性条款、义务性条款、授权性条款、技术性条款等）的具体运用等各个方面。内容结构技术要求我们对规范性文件构成要素进行科学合理的编排，使行政规范性文件达至内在的“善”。内容结构技术主要表现在：目的条款的表述技术、原则条款的编排、文件施行技术、专门术语的解释技术、引文或援引技术、逻辑结构技术、最后条款与过渡条款技术、权利与权力的规定技术、责任条款技术等。

（二）语言表述技术的评价

行政规范性文件所包括的行政规范都要通过具体的语言来表现，其使用的语言是行政机关或公务员在长期的工作实践中归纳总结出来的，这种语言不同于文学语言，其只是一种工作语言，因此，不得带有任何感情色彩或采取夸张的方法来组织语言文字。作为一种“准法律性”文件，其语言使用应当符合基本标准的要求，绝不能对其进行太多文字化的处理。根据《规章制定程序条例》对规章使用语言的规定：“规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性”。因此行政规范性文件也应当按照规章规定的要求准确地使用语言技术。国内立法学研究的著名学者周旺生教授也指出立法性语言文字应当具有以下特征：准确、肯定；通俗、简洁；规范、严整；庄重、严肃。［5］（p590）

二、目前行政规范性文件在技术性标准方面存在的主要问题

目前，关于行政规范性文件没有一个专门的规范性文件对其做出标准化的要求，因而在制定行政规范性文件时仅以2000年颁布的《国家行政机关公文处理办法》作为其技术性的规范。行政规范性文件的起草、制定及实施大都由行政机关各自为之，所以行政规范性文件在技术化要求方面呈现出“五彩斑斓”的景象。其主要表现为：

（一）名称不规范

《国家行政机关公文处理办法》规定，行政规范性文件的名称表现为命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等。而在制定行政规范性文件的实践中，各行政机关往往不根据《国家行政机关公文处理办法》所确定的名称予以冠名，而是行政机关想当然地予以确定。主要存在的问题有：名称太多，除了《国家行政机关公文处理办法》所规定的十三种名称外，还有冠以行政法规、行政规章所特有的名称的，如使用“条例”、“规定”、“办法”等；有的名称太长，而有的则太短，不符合名称的规范化要求；有的名称不能反映文件所要规定的核心内容，同时也不能分清其效力等级；有的名称不符合简洁的要求，且不包括基本的要素等。

（二）结构不规范

行政规范性文件在当前主要是作为行政机关进行行政管理的一种手段，因而其所颁发的规范性文件在结构编排上只考虑是否包含基本内容，而忽视了基本框架的设置与编排。主要表现为在内容上不能体现基本的四部分结构：“总则”、“分则”、“罚则”、“附则”，大部分规范性文件不包含这四部分，且在顺序编排上不能根据四部分的先后顺序进行依次编排；在结构层次上，许多行政规范性文件是套用国家法律法规文件的结构，例如有的是以分章、节形式颁发的，有的是以具体的条文依次进行表述的，这都不符合《国家行政机关公文处理办法》所规定的结构层次序数的规范要求。

（三）条款安排上不符合技术规范的要求

行政规范性文件的内容结构技术主要表现为对其具体条款的科学合理设置与编排，而目前行政规范性文件对具体条款的编排上普遍存在着无序且条款内容不全面的缺陷。主要表现在：第一，缺失目的条款或目的条款含糊不清。正如博登海默所言：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机”。［6］（p104）目的条款是行政规范性文件制定的基本宗旨，是贯穿于整部行政规范性文件的精髓所在。而许多行政规范性文件则将目的条款予以“遗忘”，而是“开门见山”地对行政规范的具体内容进行规定。部分行政规范性文件则效仿国家法律法规的立法模式，其对目的条款的规定，采取笼统性的规定，而不是针对该行政规范性文件本身所做出的，这显然是一种不负责的行政行为。第二，原则条款不具有概括性。原则与规则都是规范性文件的基本组成部分，并且二者能够做到互相补充、互相配合。原则是从行政规范中抽象和概括出来的，是贯穿于行政规范性文件始终的，是行政规范的“灵魂”所在。制定一部行政规范性文件首先应当明确基本原则，只有这样在构设行政规范性文件的具体规范和制度时才不会偏离基本的方向。而行政规范性文件对原则条款的规定一般是采取一些普适性的法律原则进行的，如人权保障原则、法律保留原则、公开原则、比例原则、权力制约原则等，没有针对具体的行政规范性文件规定适合本文件的特有原则，从而导致原则条款与具体制度、规范条款脱节。第三，不能正确处理好权力条款与权利条款的关系。行政规范性文件是行政机关用以进行行政管理的一种手段，其承担着为行政管理服务的职能，但这仅是其职能的一个方面，行政规范性文件也是保障公民合法权益的基本手段，为建设服务型政府和法治政府，行政规范性文件发挥着非常重要的作用。如果仅是为提高行政效率而制定行政规范性文件，则制定行政规范性文件的行为只能限定在一种内部行政行为上。但制定行政规范性文件的根本目的在于实施国家的法律法规、保障公民合法权益。而当前行政规范性文件普遍存在着过于注重保障行政权力的行使，以致忽视了保障公民权利的现象。甚至部分行政规范性文件通篇不提公民权利保障，而全部是对国家行政权力的如何行使进行的规定。第四，责任条款阙如。责任条款是一部规范性文件不可缺少的组成部分，而行政规范性文件通常只是规定行政权力的行使与保障，因而对行政权力的不当行使或者违法行使都没有相应的责任条款予以惩戒。尽管责任条款是对人的行为进行不利处分的条款，其条款的规定应当遵循法律保留和法律优先原则，如刑事责任、行政处罚必须遵循国家法律的规定。但并不是说行政规范性文件对违反文件所规定的内容就不能进行任何责任的界定，在符合上位法的前提下，行政规范性文件也应当对部分不当行为作出相应的责任规定。

三、以技术性标准要求规制行政规范性文件的制定

评估不应当只是为评估进行的，评估只是一种改进与完善工作的手段，评估的最终目的在于促使我们将工作臻于至善。对行政规范性文件的绩效评估在于发现行政规范性文件所存在的问题与不足，从而为完善该文件提供参考。行政规范性文件是一种适用面极广的文件，在行政管理活动中发挥着非常重要的作用，较之于法律文件，其在便于提高行政效率的同时也具有更强的操作性。“优先适用低位阶行政规范至少可以在相当程度上缓解行政公正与效率的紧张关系”。［7］（p8）因而提高行政规范性文件的质量是有效规制行政权力和提高行政效率的内在需要。技术性标准虽然只是一个技术层面的、对行政规范性文件进行绩效评价的评估标准，但对行政规范性文件而言，有效运用该标准直接关系到行政规范性文件的质量。

（一）文件名称的规范

行政规范性文件的名称是否科学，是衡量文件制定是否成功的标志。对于一部规范性文件的名称，应当严格按照规范标准的要求确定，而不能由各行政机关想当然地予以冠名，否则其名称则会无序化，也不利于行政规范性文件的施行。正如西方学者所言，对于一个法律文件的标题有必要是简单的而且要避免包含不必要的一些信息，引导性的标题应当尽量使读者一眼就看到对自己有用的信息。［8］（p336）因此，行政规范性文件的名称应当遵循以下基本规则：第一，名称要合法适当，其名称不能超出法律的界限，即不能使用法律法规所专用的名称，如不能冠以“法”、“条例”、“规定”等名称；第二，要严格遵守《国家行政机关公文处理办法》所规定的名称，只能以其规定的十三种名称作为行政规范性文件的冠名，同时这十三种名称中的“命令（令）”、“决定”是针对一些重大事项所做出的，因而一般只能是国务院所颁发的行政规范性文件所专用的名称；第三，一部行政规范性文件的名称一般应当具备三要素：文件的效力范围、文件所约束的事项、文件的效力等级。实际上只要所有的行政规范性文件在名称上均按照该三要素来取名，那么，行政规范性文件体系就会因整齐划一、名称简洁而便于公民理解与适用。

（二）体例结构的完善

要将行政规范性文件的各个条款和具体内容有序地编于一部规范性文件之中，自然不能缺少合理而规范的体例安排。行政规范性文件作为具体的施行性文件，其内容一般较少且针对的事项较单一，因而文件的体例结构不会遵从法律文件的结构，按照我国《立法法》的规定，法律文件一般包括“编、章、节、条、款、项、目”等，但考虑到行政规范性文件的特殊性，其一般只是分“条、款、项、目”四部分即可。而对于部分内容较少的文件则可以直接以中文数字依次表述即可。行政规范性文件在总体结构上也应当包括“总则”、“分则”、“罚则”、“附则”，但行政规范性文件在对四部分进行表述时一般是采取隐性的立法表述方式，而不在行政规范性文件中明确标明该四部分内容，如总则一般通过一至五条款表述，分则则是文件的主体内容，罚则部分通过准用性或委任性条款予以表述，附件则置于文件的最后。

（三）条款设计结构的完善

条款设计结构属于行政规范性文件的内部结构技术，要求对行政规范性文件的内部构成要素进行科学合理的编排。当前许多地方政府机关已认识到对文件内部结构科学编排的重要意义，如《深圳市法制局规范性文件审查工作细则》就明确规定了对行政规范性文件进行技术审查的内容，其中包括语言表述、条文设计结构、文字技术审查等六个方面的内容。一部行政规范性文件一般应当包括以下条款：目的条款、原则条款、适用范围条款、生效与施行条款、解释条款、准用条款、责任条款等。目的条款一般置于文件的第一条，应当作为文件的“导航仪”而确定，其一般包括目的内容、上位法的依据、制定本文件三部分。目的条款的表达方法通常采取从具体到抽象、从微观到宏观的表述方式，即先规定具体权益的保障或纷争的解决，然后再规定行政管理目的或其他目的的实现。原则条款规定一般置于总则部分，并且行政规范性文件所规定的原则应当具有针对性，不能是基本法律原则的重复，也不能是一些普适性的原则，而应当是针对该文件的具体内容所确定的基本原则。技术条款是对一些专业性较强的术语的说明与阐析，因此对于专门术语应当在文件中做出相应的解释，这样，既便于普通民众的理解与接受，也便于执法过程中执法者对其正确理解与适用。责任条款一般与准用条款相结合。而生效、施行、适用范围等条款只需遵循中性化的表述即可。

（四）语言表述技术

行政规范性文件的基本要素都要通过语言得以表述，因而其语言表述的好坏直接影响文件的质量与具体实效。对于一部行政规范性文件而言，在语言表述上应当做到：准确，要求行政规范性文件能够准确表达其内在含义，力避模棱两可、含糊不清，因此在文件中应尽量使用单一的语句，不要使用含义不固定、不确切的语词，以免在适用中产生歧义，尽量使用简单的句子结构，并且一个句子一般表达一个意思；简洁，要求行政规范性文件做到简洁明了、平实质朴、通俗易懂，避免在语言使用上的冗长繁锁、重复累赘、力求做到简明扼要；明确，要求尽量使用通俗化的语言，避免使用一些不易为人们所理解和接受的语言（如地方语、古语等）；具体，要使文件清楚、明确，就必须做到规范、具体，作为具体施行性的文件，具体是其生命力所在。对于行政规范性文件而言，其具体要求做到：对行政权力的权限规定应当具体，使行政机关及其公务人员能够明确自己行为的边界；对公民的权利具体化规定也要具体，明确告知权利的保障与救济方法；对公权力违法或不当行使的责任规定要具体，能够做到权与责的统一；对行政程序规定要具体，使公权力能够按照预定的程序运行。

［1］萧公权．中国政治思想史［M］．新星出版社，2005．

［2］［7］王锡锌．公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架［M］．中国民主法制出版社，2007．

［3］孙潮．立法技术学［M］．浙江人民出版社，1993．

［4］（美）安·赛德曼，罗伯特·鲍勃，那林·阿比斯卡．立法学理论与实践［M］．刘国福，曹培等译．中国经济出版社，2008．

［5］周旺生．立法学［M］．法律出版社，1998．

［6］（美）博登海默．法理学——法哲学及其方法［M］．邓正来，姬敬武译．华夏出版社，1987．

［8］G．G．Thornton，O．B．E．，Q．G．（HongKong），M．A．，LL．B．，Legislative Drafting，London Butterworths，1979．

（责任编辑：牟春野）

On the Technical Standard about Performance Evalution of Administrative Normtive Documents

Hu Jun

The technical standard about performance evalution of administrative normtive documents is an important content，and it include technique of form structure，content structure and expressing language．And there is many question about enacting administrative normtive documents，e．g．name is not normal，structure is confusion and clause is not nomal and so on．we must perfect administrative normtive documents acording to it＇s techical standard so that system of administrative normtive documents is unite and harmonize．

performance evalution；technical standard；structure technique；technique of expressing language

D922．11

A

1007－8207（2012）09－0081－04

2012－05－29

胡峻（1969—），男，湖南隆回人，衡阳师范学院经济与法律系副教授，法学博士，研究方向为行政法。

本文系教育部人文社科规划项目“行政规范性文件绩效评估研究”的阶段性成果，项目编号：10YJA820032；衡阳师范学院博士启动项目“行政规范性文件绩效评估标准研究”的阶段性成果。