论毛泽东的政府职能理论与实践

□张辉

（中共广西壮族自治区委员会党校，广西 南宁 530021）

论毛泽东的政府职能理论与实践

□张辉

（中共广西壮族自治区委员会党校，广西 南宁 530021）

毛泽东结合中国革命与建设实际，在政府职能方面提出了一系列的理论观点，继承并发展了马克思主义政府职能理论，并将之付诸于实践。毛泽东的政府职能理论是指导中国社会主义建设的宝贵精神财富。

毛泽东；政府职能；理论；实践

政府职能是指政府依法对国家政治和社会事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。按照马克思主义的观点，政府职能按性质可分为政治统治职能和社会职能，两大职能是相辅相成的关系，表现为社会职能的执行取决于政治统治，而政治统治的维持又必须以执行某种社会职能为基础。本文结合中国的革命与建设实践，阐述了毛泽东关于政府职能的观点，并加以验证和分析。

一、毛泽东的政府职能理论

毛泽东作为中国革命与建设事业的领导者和新中国的缔造者，在探索无产阶级专政国家的政府职能方面，具备了比马克思、恩格斯和列宁更为有利的条件。一方面，毛泽东在长期领导中国革命和建设事业中积累了比较丰富的理论基础和实践经验；另一方面，毛泽东有苏联等社会主义国家在革命和建设方面的经验教训可供借鉴。加之他具备敏锐的洞察力、高超的战略眼光以及深入实际的良好作风，因此，他对政府职能的认识比前人更为全面和深刻。他提出的一系列的精辟思想与见解继承并发展了马克思主义的政府职能理论。具体说来，毛泽东在政府职能的性质内容由国家本质所决定；政治职能与社会职能相辅相成的关系；剥削阶级国家的对外职能的侵略特点以及反对官僚主义等方面继承了马克思主义的政府职能思想。而毛泽东对马克思主义政府职能理论的发展则主要表现在以下几个方面：

⒈主张明确划分党和政府的职能，反对党“事事干涉，代替包办”。无产阶级政党是社会主义事业的领导核心，其使命是要领导工人阶级及其它一切组织，但是我们不能混淆政党与政府的职能。因为政党和政府在性质、组织形式和工作方式等方面都不相同，党不是社会的公共权威，党对政府的领导是总的领导、政治领导，它不能承担行政职能；而政府“是整个社会的正式代表，是从人类社会中分化出来的管理机构”，它专门从事管理。因此，共产党人如何处理党同政府的关系，是关系到如何加强党的领导，改善党的领导的问题。毛泽东早在领导井冈山革命根据地时就注意到了党政关系问题，他对党由于许多事情图省便而“直接做了，把政权机关搁置一边”的现象提出过批评，并指出“以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。”［1］（p73）在延安整风时期，毛泽东又强调指出：“党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办。党对参议会及政府工作的领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。”［2］（p154）毛泽东的这一主张，对今天如何加强和改善党的领导，如何正确处理党与政府的关系及党如何在宪法和法律范围内活动等问题具有重要的指导意义。这也是对列宁党政分开思想的一个重大发展。

⒉要处理好中央与地方的关系，合理划分中央与地方的管理权限。针对中央过分集权，地方权限不足，缺乏工作积极性的问题，1957年毛泽东在 《论十大关系》一文中明确指出，要解决好中央与地方关系这一矛盾，“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。——有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权都没有。”对于扩大地方权力的范围，毛泽东指出，应包括工业、农业、商业等领域。毛泽东认为，“中央和地方的适当的分工将有利而无害。”

⒊人民民主专政是政府职能的核心内容。无产阶级专政是新型的民主和新型的专政相统一的国家政权，是社会主义国家的国体，是马克思主义国家学说的核心原理，其职能包括政治统治职能和社会职能两部分。毛泽东继承了马、恩、列的无产阶级专政职能理论，提出了人民民主专政理论，指出中国的国家性质（即国体）是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。人民民主专政同无产阶级专政虽然名称有些差异，但其本质是一致的，因为它们的国家职能是一样的。毛泽东指出：“对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政。”［3］（p1412）由此可见，人民民主专政既有民主职能，又有专政职能。民主职能，就是指在人民内部实现人民的各项民主权利和自由。专政职能，毛泽东指出包括两个方面，一是压迫国家内部的反动阶级、反动派和反抗社会主义革命的剥削者，压迫那些对于社会主义建设的破坏者，就是解决国内敌我之间的矛盾；二是防御国家外部敌人的颠覆活动和可能的侵略，在这种情况下，专政就担负着对外解决敌我之间的矛盾的任务。此外，同无产阶级专政一样，人民民主专政也有组织社会主义经济文化建设的职能，即社会职能。另外，在实行人民民主专政的中国，其领导阶级与无产阶级专政国家一样都是工人阶级。由此可见，人民民主专政实质就是无产阶级专政。人民民主专政是毛泽东坚持了马克思主义和中国实际相结合的基本原则对无产阶级专政学说的创造性发展，这是因为，一方面，人民民主专政的概念更全面地反映了我国各阶级的地位和相互关系，在中国，农民阶级人数占全国总人口的大多数，而工人人数较少，人民民主专政既体现了工人阶级的领导地位，又反映了工人阶级与广大农民的相互关系；另一方面，人民民主专政这一概念，与无产阶级专政概念相比，其“民主职能”更为突出。

⒋国家机关要实行民主集中制。在国际共运史上，马克思、恩格斯提过“集中制”、“民主制”，已有民主集中制的思想。列宁于1905年正式提出“民主集中制”这一概念。民主集中制开始成为无产阶级政党的建党原则和根本组织原则，成为无产阶级政党区别于其它政党的重要标志之一。中国共产党借鉴苏联经验，也将民主集中制作为党的根本组织原则和制度，后来又将民主集中制推广到政权机关，使之成为政权机关和后来的国家机关的根本组织原则。在此过程中，毛泽东作出了巨大贡献，发挥了无以替代的作用，他根据马克思、恩格斯及列宁的有关思想，比较系统地阐述了民主集中制理论。在《论联合政府》一文中，他指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”［4］（p1057）在这段论述里，毛泽东指出了民主制和集中制的辩证统一关系，即二者相互依存、相互制约，不可分离。此外，还指出了这种制度的巨大优越性，一方面，只有实行广泛的民主，才能集中绝大多数人的智慧，正确地总结经验，制定出好的路线、方针、政策和办法；另一方面，党内民主和人民民主都是在无产阶级政党的领导下实现的，如果没有党的集中统一领导，没有纪律的约束，就会出现极端自由化，也就不可能有真正的民主。此外，只有实行集中和统一，才能避免相互扯皮的弊端，提高办事效率，保障人民的各项权利和自由。关于如何坚持民主集中制，毛泽东提出了“四个服从”，即个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央。总之，毛泽东关于民主与集中的辩证关系及对这一制度具体操作的论述，极大地丰富和发展了马克思主义的民主集中制理论。

⒌国家要对企业适度放权。在社会主义物质生产过程中，国家及集体对待生产者个人不能片面强调国家利益和集体利益而不顾及个人利益，国家对待生产单位，也不能片面地强调国家利益和权力的集中，而不顾及单位利益和单位的某些自主权利，否则，生产单位及生产者个人的生产积极性、主动性和创造性难以长久地持续下去。为防止这种情况出现，毛泽东在《论十大关系》中指出要处理好国家和工厂、合作社的关系，工厂、合作社和生产者个人的关系，不能只顾一头，必须兼顾国家、集体和个人三个方面。同时，要解决好工厂在统一领导下的独立性问题。他指出，“把什么东西统统都集中在中央或省市，不给工厂一点权力，一点机动的余地，一点利益，恐怕不妥。——各个生产单位都要有一个与统一性相联系的独立性，才会发展得更加活泼。”毛泽东主张国家要向企业适当放权的思想，从一定意义上讲，为后来提出的“政企分开”奠定了思想基础。

⒍政府要将执行经济职能放在十分突出的重要地位。毛泽东关于政府经济职能的重要思想，可以概括为以下几个方面：第一，经济建设工作在整个国家生活中居于首要地位。他认为如果共产党人在生产工作上无知，不能很快地学会生产工作，不能使生产事业尽可能迅速地恢复和发展，不能使一般人民的生活有所改善，就不能维持政权，就会站不住脚，就会要失败。［5］（p1428）第二，统筹兼顾，突出重点，全面安排，搞好综合平衡。第三，注意工业的合理布局。1956年，毛泽东指出，近几年对沿海工业采取消极态度是不对的，今后必须更多地利用和发展沿海工业，特别是轻工业，使之更有力量来发展和支持内地工业。这为上世纪80年代初邓小平提出东部和中西部“两个大局”的思想奠定了基础。

⒎重视政府的文化职能作用。对于政府的文化职能，毛泽东提出了一系列的思想和观点，概括起来主要有以下几个方面：第一，要把我国建设成为有高度文化的社会主义国家，使中华民族以其先进的文化立于世界民族之林。第二，“百花齐放，百家争鸣”的“双百方针”是促进文化繁荣和科技进步的方针。第三，重视科学技术，主张中国要打破常规，采用先进技术，把中国建设成为一个社会主义的现代化强国。第四，尊重知识分子，充分发挥他们的作用。

⒏充分发挥对外职能，努力维护国家利益。在此方面，毛泽东提出了许多精辟的见解，如提出在和平共处五项原则的基础上建立和发展同一切国家的友好关系。这是对列宁的和平共处思想的丰富与发展。再如主张在平等互利基础上恢复和发展对外商贸关系。毛泽东主张在与社会主义国家做生意的同时，也要同资本主义国家做生意，以利于中国发展生产和繁荣经济。

⒐提出了提高政府职能实效性的一些途经和方法。主要包括四个方面：第一，重视和改进领导作风。在此方面，毛泽东主张一要理论联系实际，二要密切联系群众，三要开展批评与自我批评。第二，提倡科学的领导方法。主要观点包括一切从实际出发，实事求是；重视调查研究；主张从群众中来，到群众中去；重视思想政治工作。第三，做好干部管理工作，抓好干部队伍建设。指出在用人上要贯彻“任人唯贤”路线，掌握德才兼备标准。第四，指出敌我矛盾和人民内部矛盾是性质完全不同的两类矛盾。解决这两类矛盾要用不同的方法，对于敌我矛盾，必须用“压服”的方法；而对于人民内部矛盾，“只能用讨论的方法，说理的方法，批评与自我批评的方法。”

二、实践对毛泽东政府职能理论的检验

马克思、恩格斯生前只是对未来社会的政府职能提出了设想，而毛泽东在长期的中国革命和建设过程中，不断深化对政府职能的探索和认识，因此，他对政府职能的认识与理解，相比马、恩、列等前人更为系统、全面和深入。实践证明，在毛泽东政府职能理论指导下，中国在政府职能目标的实现方面取得了巨大成就，当然，由于多种原因，毛泽东的政府职能理论在实践中也出现了一些偏差和问题。

⒈通过各项职能的执行，中国在政治、经济、文化、科技、军事、外交等方面都取得了巨大成就。由于传统的社会主义模式如前所述是一种高度集中的体制模式，它可以在较短的时间里集中有限的财力、物力、人力，实现国民经济的恢复和发展，初步建成以重工业为基础的国民经济体系。因此，实行这种体制在特定历史时期（如战争时期或战后经济恢复时期）是有其必要性的，甚至是当时状况下最好的体制选择。新中国在成立初期通过政府各种职能的执行，各项建设事业取得了巨大成就。表现在：第一，通过政治职能的执行，消灭了剥削阶级，巩固了无产阶级专政的国家政权，实现和巩固了全国范围（除我国台湾等岛屿以外）的国家统一，彻底改变了旧中国四分五裂的局面；实现和巩固了全国各族人民的大团结；扩大了社会主义民主，使人民有了当家作主的权利；战胜了帝国主义、霸权主义的侵略、破坏和武装挑衅，维护了国家的安全与独立。第二，通过经济职能的执行，完成了对生产资料私有制的社会主义改造，基本实现了生产资料公有制和按劳分配，建立和发展了社会主义经济；在工业建设中取得重大成就，逐步建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系；农业生产条件发生显著改变，生产水平有了很大提高；城乡商业和对外贸易有了很大增长，人民生活有了很大的改善。第三，通过文化职能的执行，我国的教育、科学、文化、卫生、体育事业有了很大发展，人们的社会主义思想觉悟和科学素质有了较大提高；第四，通过其他社会服务职能的执行，政府为社会提供了各种服务，如在基础设施、交通条件、城市规划建设等方面都取得了巨大的进步。以上经济、科技、文化、卫生等方面的巨大成就，使我国的无产阶级政权得以巩固，国际地位迅速提高，这些成就充分说明了马克思主义关于政治统治要以社会职能为基础的观点是非常正确的。

⒉新中国借鉴了苏联的建设经验并结合革命时期各根据地的建设经验，确立了传统的社会主义模式，这种模式也被称为斯大林模式，其在经济方面被称为高度集中的计划经济体制，在政治方面被称为高度集权的政治体制。高度集中的计划经济模式在特定历史时期可以起到积极作用，这一点前面已有阐述，但是这一体制在建立起工业基础后，随着社会的发展，科技的进步，日益显露出弊端。由于中国的政府职能理论建立在计划经济模式基础之上，因此这些弊端不可避免地直接反映在政府职能实践中。在此模式背景下，在中国缺乏建设经验的情况下，在高度集中的计划经济体制影响下，在毛泽东对社会主义建设事业自身的认识出现失误、产生很多局限的情况下，其政府职能理论有些在实践中没能够得到正确坚持和真正落实，而是产生了不少偏差和问题，也未得到及时纠正。这些偏差和问题主要表现在以下几个方面：

⑴过于强调政治统治职能，忽视了经济职能的重要性。在新中国成立初期，如果不镇压敌对阶级，人民政权的生存就会受到严重威胁，因此，政府应突出政治统治职能。当剥削阶级被消灭、国家政权巩固后，政府就应提升经济职能的地位，发展生产力就应成为政府职能的重心。当然这决不意味着削弱、忽视政治职能。然而，我国虽然在党的八大时曾作出以发展生产力为工作重心的正确决策，但由于受“左”的错误思想的影响，在建国后长达20多年的时间里，我们一直重政治统治职能，轻经济职能；重阶级斗争，轻经济建设，严重干扰了我国经济和社会的发展。

⑵在政治统治职能方面，长期片面强调专政职能，而忽视民主职能。在建国初期，反动势力力量较大，因此需要强调专政职能。而当剥削阶级被消灭后，就应提升民主职能的地位。然而在我国，民主职能长期被忽视，以致出现了政治生活缺乏民主、法制与监督机制不健全，党员与群众的民主权利未能得到很好地保障等问题。

⑶在经济职能方面，政府微观管理、直接管理功能太强，宏观管理、间接管理功能太弱。计划经济体制下的政府进行经济和社会管理行为模式是事无巨细的一揽子管理，承揽了过多的社会经济事务。这种管理方式对企业统管过死，使企业因缺乏自主权而失去活力，同时也势必影响企业和职工的生产主动性、积极性、创造性，妨碍了企业和国民经济的发展。关于企业需要给予自主权的问题，毛泽东早在1957年的《论十大关系》中就已明确提到，但这个问题没有得到很好的解决。同时，计划经济时期强调计划，排斥市场的观念从根本上阻碍了我国政府职能由微观管理、直接管理向宏观管理、间接管理的转变。

⑷政府职能关系不清，职能内容庞杂，运行紊乱。这是导致我国长期存在“机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，效率低下，不负责任”等官僚主义现象产生蔓延的根本原因。［6］（p288）职能关系不清，主要包括三个方面：一是中央与地方、上级与下级政府之间职能关系没有理顺。表现在权力过分集中于中央，集中于上级，形成头重脚轻的职能架构。由于权力集中于中央，因而地方的积极性难以发挥。二是政企不分，政企关系没有理顺。由于所有权与经营权没有分开，政府管了许多不该管、管不好也管不了的事。企业没有生产经营权，缺乏生产积极性。三是政府内部各职能部门关系没有理顺。表现在内部职能分解过细，职能交叉重复，导致了政府存在机构臃肿、相互扯皮、相互推诿、效率低下等现象和弊端。

⑸党政不分，以党代政，是造成官僚主义现象的一个“总病根”。在我国，革命战争年代形成的党的一元化领导模式在建国后未得到应有的改变，党政不分、以党代政现象产生的消极影响非常严重，它损害了政府工作的积极性、主动性和创造性，并且党的机关往往由于行政专业知识的缺乏也不一定就能把事情办好。此外，党陷入经常行政事务之中，无法集中精力研究大政方针，搞好党自身的工作和党的建设，这实际上是降低了党的领导地位，削弱了党的领导作用。

此外，在对外职能方面，过于强调安全利益，对维护、争取经济利益重视不够。这使我们失去了一些宝贵的发展机遇，在一定程度上制约了中国经济的发展。

对于毛泽东时代中国政府职能实践中存在的偏差和问题，党的十一届三中全会后，邓小平等中央领导同志非常重视，并对今后政府职能调整和转变的方向、途径等问题作出了很多重要指示，提出了不少精辟见解，经过努力，我国的政府职能转变工作取得了重大进展。但是，我们必须清醒地认识到这一工作仍有待进一步改进和完善，对此我们必须认真对待，积极改进，否则，我国的社会主义市场经济体制很难得到进一步完善，政府机构改革也难免重蹈覆辙，难以取得实质性进展。

综上所述，可以看出，毛泽东结合本国革命与建设实际，对政府职能理论进行了深入思考并付诸实施。他继承和发展了马克思、恩格斯的政府职能理论。他的这些理论观点经受了时间和地域的考验，虽然个别论断在实践中未能产生实际效果，或与现实不大相符，如毛泽东关于党政分开、克服官僚主义的主张，在今天仍是党和政府急需解决而没有得到根本解决的问题，但毛泽东从某个角度提出了问题，还是给了我们不少的启发和警示，引导我们进行深入思考，努力寻求解决问题的有效途经。毋庸置疑，毛泽东的政府职能理论是马克思主义行政管理学中的绚丽奇葩，在中国改革开放的今天，仍然对政府的行政管理工作具有重要的借鉴和指导意义，无可争议地成为指导中国社会主义现代化建设的宝贵精神财富。

［1］毛泽东选集（第1卷）［C］.人民出版社，1991.

［2］整风文献［M］.中原新华书店，1949.

［3］［5］毛泽东选集（第4卷）［C］.人民出版社，1991.

［4］毛泽东选集（第3卷）［C］.人民出版社，1991.

［6］邓小平文选（第2卷）［C］.人民出版社，1994.

（责任编辑：牟春野）

On the Theory and Practice of Mao＇s Government Functions

Zhang Hui

Mao Zedong combination of the Chinese revolution and construction of the actual and proposed a series of theoretical perspectives in government functions，inherited and developed the Marxist theory of government functions， and to put into practice.Mao Zedong＇s theory of government functions to become a valuable spiritual wealth guiding China＇s socialist construction.

Mao Zedong；government functions；theory；practice

D610.0

A

1007－8207（2012）09－0011－04

2012－05－20

张辉 （1970—），男，河南新蔡人，中共广西壮族自治区委员会党校政治学教研部副教授，研究方向为政治学、国际政治、世界军事等。