少数民族地区加强城市社区建设和管理问题研究——以乌鲁木齐重点社区为例

热合木江·沙吾提

(陕西师范大学政治经济学院,西安710062)

少数民族地区加强城市社区建设和管理问题研究
——以乌鲁木齐重点社区为例

热合木江·沙吾提

(陕西师范大学政治经济学院,西安710062)

在新形势下，少数民族地区城市社区建设的重要性、紧迫性、复杂性日益凸显。近年来在少数民族地区突发事件中社区建设暴露出种种问题，社区建设与经济社会发展、全面小康社会建设的要求还有不相适应、不相协调之处。本文基于对新疆乌鲁木齐重点社区的调研，探讨社区建设和管理方面存在的问题和不足，同时提出了突发事件中加强少数民族地区城市社区建设和管理的相应对策。

少数民族地区；乌鲁木齐；突发事件；社区建设；对策

在现代城市中，社会和谐的基础植根于社区之中。社区是城市行政管理和社会自我管理的结合点。[1]118乌鲁木齐作为新疆维吾尔自治区的首府，是全新疆的政治、经济、文化中心，也是中国西部国际要道的枢纽和对外开放的门户。拥有维吾尔、汉、哈萨克、回、蒙等49个民族。根据第六次全国人口普查数据，乌鲁木齐现在常住人口为3112559人。其中市区人口占90%以上，具有典型的“大城市、小郊区”特点，全市现辖七区一县，另设两个国家级开发区（经济技术开发区、高新技术产业开发区），共有22个乡镇、174个村，58个街道办事处，502个社区。

作为新疆唯一的特大型城市，近年来乌鲁木齐市新经济组织、新社会组织迅速崛起，流动人口急剧增长，城市基层社会结构和社会经济成分、组织形式、利益关系和分配方式等都发生了深刻变化，越来越多的“单位人”变成了“社会人”，原来由单位承担的社会功能迅速向社区转移，使社区组织面对着大量涉及群众生产生活的社会管理和公共服务等职能。同时，作为自治区的首府乌鲁木齐始终处在全疆反分裂斗争的前沿阵地，境内外敌对势力的渗透破坏图谋一刻没有停止，加之利益调整引发的人民内部矛盾日益凸显，都给社区的管理服务带来了很大压力，社区维护稳定的任务十分繁重。剖析该市社区建设和管理中存在的诸多问题及原因，并据以探索提出改进方略，对加强我国少数民族地区城市社区建设和管理，无疑具有重要参鉴意义。

一、乌鲁木齐市重点社区管理存在的问题

稳定，是改革发展的重要前提，也是各族人民的福祉和根本利益之所在。乌鲁木齐“7.5”事件使各族人民更加深切地体会到一个道理：和谐稳定是福，分裂动乱是祸。[2]120在乌鲁木齐市二道桥、山西巷、大弯乡、赛马场、黑甲山等区域发生的打砸抢烧严重暴力犯罪事件暴露出我们在社会管理，特别是在社区管理方面存在不少问题。

1.社区缺乏对流动人口的有效管理。二道桥、山西巷、赛马场、大弯乡以及黑甲山是乌鲁木齐“7.5”打砸抢烧暴力犯罪事件发生的主要区域。从有关部门提供的信息来看，在事件发生期间，参与游行和打、砸、抢、烧犯罪活动中有相当一部分是来自这一地区的流动人口。一些外地潜入乌鲁木齐市参与暴力犯罪事件的人员，大多也躲藏在城乡结合部的出租屋中。事件发生后，维稳工作队在这些区域进行了入户调查，结果显示，在上述几个区域的社区中居住着大量的流动人口，有些社区的流动人口是社区固定居民人数的两三倍，其中有相当一部分流动人口的情况社区并不是十分清楚。天山区南郊4大片区共有流动人口近14万，60%来自南北疆各地州。其中，暂住1年至5年的人口占到57%，暂住5年以上的占21%。长期以来，这些片区因违章建筑和出租房屋较多，对出租房屋的管理意识较差，导致了这些片区的社会治安状况很差。事件后，天山区对黑甲山、赛马场、延安新村、大弯乡等南郊4大片区出租房屋进行的调查中，共查出6万多套违规出租房屋。在出租房屋内共抓获1300余名参与打、砸、抢、烧的暴力犯罪分子，查封窝藏犯罪分子的出租屋410间。“三股势力”正是利用我们在社区管理上存在的这些漏洞，进行各类组织活动，策划暴力犯罪事件。事件的发生说明社区对流动人口的管理体制与经济社会发展的需求之间存在很大差距。

2.社区稳定的基础不够牢固。社区的稳定需要有坚实的思想基础、牢固的法制基础以及广泛的群众基础。事件的发生暴露出社区建设的基础还有待进一步巩固。事件发生的主要区域位于乌鲁木齐市城乡结合部，在这些地区生活的居民，大多数文化水平不高，其中一部分来自偏远的农村，他们对党的方针、政策了解不够，理解不深，感受不强。由于受物质条件的限制，一些生活在出租屋的流动人员不能及时收听收看到媒体的宣传报道。社区规模不断扩大以及各种机制不够健全又妨碍了社区管理者在政策宣传中发挥作用。“三股势力”正是利用我们工作中的这些薄弱环节在意识形态领域进行渗透活动，削弱我们团结稳定的思想基础。只有坚持维护社会主义法制，依法打击各种违法犯罪活动，才能为维护社会稳定提供重要保障。事件发生的部分区域长期以来社会治安存在问题。这些地区来往人员复杂，往往便于各种犯罪团伙藏身和进行各种犯罪活动。这些犯罪团伙的存在给社会稳定带了巨大威胁，同时也极易被“三股势力”所利用。同时，只有坚决维护人民群众的根本利益，切实解决群众反映强烈的切身利益问题，才能最大限度地巩固和扩大社会稳定的广泛群众基础。突发事件的发生暴露出社区在民生改善方面依然面临着许多亟待解决的新问题。在城郊结合部的一些社区，大量的流动人员来自农村，户籍不在乌鲁木齐，因而无法享受到低保、医保等惠民政策。就业信息和职业技能的缺乏以及语言障碍等因素造成就业不够充分，影响了收入的增加和生活的改善。近些年，社区在反映社情民意，解决群众困难方面，做了大量的工作，但由于社区资源有限，难于满足群众的需要，因而在部分群众中存在着一些不满情绪，这种情绪又会被“三股势力”所利用，从而影响到我们团结稳定的群众基础。

3.社区基本功能不够完善。一是缺乏自我管理能力。社区管理的有效性依赖于社区内部建立起的管理网络。在事件发生的重点地区，社区内部的管理网络不太健全，作用发挥不够充分。由于地处城乡结合部，流动人口密度大（有些社区甚至达到了原有居民的数倍），社区内部缺乏各类健康的自治组织，社区居民的主动性、积极性没有得到充分调动，因而大大影响了社区的自我管理能力。二是缺乏自我约束能力。社区是社会生活的共同体，对社区居民的行为具有一定的约束力。然而，由于生活在城郊结合部一些社区的居民，在社区生活中缺乏有效的合作机会，缺乏共同的利益基础，因而大大减少了社区的自我约束能力。事件发生期间，一些社区的部分居民毫无顾忌地走上街头，参与游行。有些暴力犯罪分子居然在自己长期生活和居住的社区进行打砸抢烧暴力犯罪活动。在一些巷道内，施暴的对象甚至是生活在同一社区的居民。在这一过程中，整个社区似乎显得十分无助。这些现象充分暴露出我们的社区缺乏有力的自我约束能力。三是缺乏自我教育和服务能力。反思“7.5”事件，我们发现在事件发生之前大约一周多的时间里，分裂分子散布的各种谣言通过各种渠道不断扩散，而一些不明真相的居民对这些谣言缺乏最基本的分析和辨别能力，最终被分裂势力所利用。这些现象反映出社区自我教育能力的薄弱。从乌鲁木齐“7.5”事件之后有关部门入户调查的情况来看，居住在城乡结合部一些社区的居民，特别是流动人口，受教育程度普遍不高。这些长期处于流动状态的务工人员实际上很难接受系统的思想政治教育、民族团结教育以及法制宣传教育。由于受各种条件限制，社区也难以开展有针对性的各类教育活动，最终使分裂分子有了可乘之机。

4.社区缺乏有效的交往和沟通平台。“7.5”事件不是民族问题，也不是宗教问题。然而，境内外“三股势力”正是利用社区内部各个民族之间相互缺乏交流和沟通所带来的各种问题，大肆煽动民族仇恨，蛊惑人心，裹挟群众参与游行示威，甚至实施打砸抢烧暴力犯罪活动。在事件发生的部分社区内居住的人员来自不同地域，属于不同民族，有着不同的宗教信仰。由于语言文字、风俗习惯以及兴趣爱好的不同，社区居民相互之间的交流自然就不太便利，而人口的经常性流动以及新居民的大量迁入又给相互之间建立沟通渠道带来了困难。在另外一些社区，由于社区居民比较特殊的生产生活方式，形成了相对封闭的交往群体，导致与外界交流机会的减少。总之，部分社区各民族之间相互交流和沟通的相对缺乏，导致相互之间的不理解，最终就有可能被分裂势力所利用，造成民族之间的歧视，甚至隔阂。

二、问题成因分析

1.社区划分及监督管理机制不够科学合理。随着市场经济的发展、城市化进程的不断加快以及农村改革的进一步深化，城市人口快速增加是必然的趋势。城市规模的扩大、居民人数的增加以及大量流动人口的出现，给城市社会管理带来新的挑战。传统的社会管理模式已经难以适应形势发展的要求。社区各种功能发挥不够充分，流动人口管理不够科学，同各级管理人员责任心和能力不强有一定的关系，但是社区划分以及监督管理机制不够科学合理也是重要的原因。例如，由于城郊结合部居民数量激增，流动人口大量涌入，必然导致原有的社区管理工作难以适应。近些年，乌鲁木齐市对于社区的监督管理工作，重点推进了社区管理的规范化运行，建立了一系列的规章制度，并以此对社区管理进行严格考核，从而调动了社区工作人员的积极性。然而，由于城市各区域之间的发展存在着不平衡的特点，统一的考核评价标准往往导致社区管理者将目光转向上面，而容易忽略影响社区稳定发展的一些特殊矛盾。比如，在城乡结合部的一些社区，近些年出现的一些新情况、新问题，需要不断创新工作体制机制，突出工作重点，才能得以解决。然而，各种检查评比以及常规性工作占去了社区工作人员的大部分时间和精力，最终使得“四清四知四掌握”工作机制以及“四级”联动工作机制等事关社区稳定和谐的重要机制难以扎扎实实地得以落实。

2.社区内部机制不够健全。社区是自我管理、自我约束、自我教育、自我服务的社会共同体。社区的发展有赖于社区居民有组织的广泛参与。这就需要把建立和完善各类民间组织作为社区管理的重要工作来抓，充分发挥社区居民的主动性、积极性和创造性。在任何时候，社区各项工作机制的创新和完善必须紧紧围绕如何调动社区居民的积极性展开。在对南郊部分社区的走访过程中，我们发现在一些新建小区至今还没有建立起楼院长制度，一个社区工作人员往往要走访数百户居民，工作异常繁重，但效果并不理想。在一个上万人的小区，如果不能通过各种机制把社区居民有效地组织起来，社区的各项功能就难以发挥出来。

3.民族团结活动的开展缺乏有效的载体。在市场经济条件下，社会成员的流动是一种常态。不同民族、不同地域以及不同宗教信仰和风俗及生活习惯的人们之间，需要相互学习沟通和彼此尊重，才能建立团结稳定的社会环境，这是社会成员实现共同利益的前提和基础。而理解和沟通需要建立在交往的基础上。在一些社区，共同的经济活动和文化活动的严重缺乏，最终导致社区居民之间交往的减少，从而影响到民族团结活动的开展。

4.社区党组织的作用发挥不够充分。社区党组织是社区建设过程中的战斗堡垒，关系到党的创造力、凝聚力和战斗力的发挥，关系到基层的稳定和发展。在乌鲁木齐市城郊结合部的部分社区，由于流动人口多，党员数量少，客观上给社区党建带来了许多困难。与此同时，社区党组织在充分利用自身政治资源、组织资源以及人才资源优势，从而巩固、发展和实现自身的领导核心地位方面，工作做得不够到位。在乌鲁木齐市城郊结合部的部分社区，民生问题是大家最直接、最现实、最关心的问题，社区党组织要取信于群众，就必须为居民办更多实事，及时反映群众关心问题，为群众解疑释惑。通过抓好再就业培训、扶贫济困以及社区治安等工程，解决好居民的实际困难，不断增强党在群众中的凝聚力和向心力，从而在维护社会稳定的工作中，确保一方平安。在对城郊结合部的一些社区的走访过程中，我们了解到，虽然社区党的基层组织机构比较健全，但是受各种因素的制约，党组织围绕服务社区居民所开展的各类活动，特别是针对改善民生所采取的措施还不够有效，影响了社区党组织在社区建设中坚强战斗堡垒作用的发挥。

三、少数民族地区加强城市社区建设和管理的对策思考

社区建设是一种有方向性的社会变迁，我们可以这样描述它的内涵：社区建设是指在各级政府的倡导和指导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区经济、政治、文化和环境等方面协调、健康发展，不断提高社区成员生活水平质量，为构建社会主义和谐社会奠定坚实基础的过程。[3]25在少数民族地区，要根据社区的社会性、群众性、地域性、综合性和计划性等特点加强社区建设和管理。

1.完善社区管理，维护社区安定团结，构建和谐社区。这是加快推进以改善民生为重点的社区建设的功能重塑和体制机制调适。社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。随着改革开放的深入和社会主义市场经济不断发展，我国的经济体制、社会结构、利益格局和人们思想观念发生了深刻变化。这种空前的社会变革，给我国经济社会发展带来巨大活力，同时也必然带来这样那样的矛盾和问题，增加了社会管理的难度和复杂性，必须把完善社会管理作为改善民生和促进社会和谐的重要任务：一是推进社会管理体制改革创新。要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。坚持以人为本，创新社会管理理念和管理方式，在服务中实施管理，在管理中实现服务，最大限度地激发社会创造活力，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。二是妥善处理人民内部矛盾。要完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制，统筹协调各方面利益关系，有效预防和化解各类社会矛盾。三是重视社会组织建设和管理。社会组织具有提供服务、反映诉求、规范行为的积极作用，把它们的作用利用好、保护好、发挥好，有利于降低政府社会管理成本，有利于增强公民的社会认同感。要支持各类社会组织承担社会事务，参与社会管理和服务。四是强化安全生产管理和监督。要坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，完善安全生产体制机制，健全安全生产责任制度，维护安全生产秩序，有效遏制重特大安全事故，维护人民生命财产安全。要完善突发事件应急管理机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力；全面加强综合减灾能力建设，提高防范和应对自然灾害能力。五是健全社会治安防控体系。要加强社会治安综合治理，深入开展平安创建活动，改革和加强城乡社区警务工作，严密防范和打击违法犯罪活动。完善国家安全战略，高度警惕和坚决打击各种分裂、渗透、颠覆活动，切实维护国家安全。

2.理顺社区关系，建立新的社区建设工作运行机制。理顺社区关系要把以下三个方面作为重点：一是正确处理城市基层政权机关与社区居委会的关系。城市的城区政府和街道办事处，应结合机构改革，切实转变政府职能、转变工作方式、转变工作作风，把工作重心放在履行指导、支持和帮助社区居委会的工作上。社区居委会既要坚持居民自治的性质，又要自觉接受指导，积极协助城市基层政权机关的工作。二是正确处理依法办事与社区居民自治的关系。社区居委会制订任何章程，办理任何事情，不仅要体现和满足社区居民的意愿，而且必须符合国家的法律法规，必须自觉接受党政领导，规范地执行党和政府的各项政策和规定。三是正确处理社区内部的各种关系。一个社区也是一个小社会，不仅包括有本地户口的居民，也包括户口不在本地的居民，对民族地区而言，又包括各民族居民，居民既有无工作的待业、下岗人员、离退休人员，也包括在职人员，既包括以个人身份出现的自然居民、也包括机关、部队、企事业单位等法人居民，物业管理等各种服务组织和驻社区的各成员单位。社区居委会作为社区的主体组织，需要协调、处理好各种关系。处理好这些关系，社区居委会的工作就能得心应手，社区建设也就有了坚实的基础。

3.继续推进社区自治进程，进一步完善社会保障制度。一是正确处理政府与社区之间的关系。社区自治的属性表明，那种行政输入式的“条管式”管理模式显然与之相悖，而单纯的由社区独立运作的“块式”管理又不符合我国的特别是少数民族地区的实际。因为社区毕竟是西方的舶来品，需要有一个与实际相结合的探索过程。何况，缺乏政府的财政支持，社区也无法开展工作。因此，在当前和今后一个时期，采取“条”与“块”的结合、以块为主走社区自治的道路是正确的选择。二是正确处理街道办事处与社区之间的关系。《城市街道办事处组织条例》规定：“街道办事处与社区居委会之间的关系是指导与协助关系。”但是实际运作中，有些街道办事处把社区居委会当成自己的下属机构，把指导关系变成领导关系，社区居委会协助政府开展工作变成了必须完成的责任目标，社区变成了一个筐，什么都往里装，过多地承担了本该由政府和企业单位负责的任务。这使得少数民族地区社区居委会无暇顾及居民自身的利益，使居民委员会在居民心目中的地位及其合法性受得了挑战。正确处理二者之间的关系，一方面，街道办事处要正确对待社区居委会，尊重社区居委会的自治地位，改变工作方法，改变单纯下达指令与社区居委会签订责任书的做法，使社区居委会“责、权”结合，既有义务也有权利；另一方面，社区居委会要提高自治意识。三是社区干部来源应当符合《中华人民共和国居委会组织法》的要求。按照该组织法的要求，社区居委会干部必须有社区成员民主选举产生。但是，囿于民族地区一些特殊情况，一般采取向社区下派大学生和充实分流干部，作为社区干部队伍的组成，这显然是违背《居委会组织法》精神的。此外，在民族地区，大多从上边抽调干部到居委会工作，其中大部分往往不在本辖区居住，他们对本辖区内的居民、地理乃至每个家庭的状况了解远远不如就地取材的老居委会干部；就委派干部居住范围这一点来说，也是与《居委会组织法》不符合的。要改变目前这一下派干部的做法，应当在下一轮社区换届选举时，注重由社区居民小组提名，使具有大中专学历的人选作为社区干部的候选人。同时，对已上岗的社区干部应纳入公务员系列进行管理，使其在提拔、工资待遇等方面逐步与区、街道办事处干部一致。四是强化社区硬、软件设施功能，推进社区建设。社区的设施是社区建设的物质基础，也是城市化发展、管理与服务的物质基础。目前，民族地区社区基础设施建设与社区发展要求还不十分相称，一些地区社区办公房很破旧，更谈不上有配套设施；一些社区即使有了办公用房和服务中心，但是由于财力不足，水、电、暖、电话费等费用都交不起，更谈不上订报刊丰富社区的文化生活。基础设施是建设高标准社区的必然要求，必须认真加以解决。与此同时，要营造社区发展的软环境。充分利用现代科技成果，建立电子信息服务系统，在区、街道和服务中心配置电脑、壁挂式点屏幕，建立应急援助系统；社区服务站应实现以微机和电话通讯为载体，通过电话救助、家庭应急呼叫等形式，为社区居民提供快速、便捷的应答服务，实现一般便民服务不出社区，应急服务和提高生活质量服务一般不出街道，逐步形成覆盖城区的管理有序、互助互利、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利的社会服务网。

[1]王奕蓉.政治文明与和谐社会[M].上海社会科学院出版社,2005:118.

[2]热合木江·沙吾提.改革开放以来维护新疆社会稳定的实践形式及启示[J].科学社会主义，2009,(5).

[3]王剑敏.城市社区政治发展[M].社会科学文献出版社,2006:25.

D669.3

A

1002-7408（2012）03-0055-04

全国行政学院系统院级招标课题“新疆城乡以改善民生为重点的社会建设问题研究”（09ZBKT037)的阶段性成果之一。

热合木江·沙吾提（1969-），男，哈萨克族，新疆霍城人，陕西师范大学政治经济学院博士研究生，新疆行政学院政治学教研部教授，中国民族学学会理事，研究方向：政治学、民族学。

[责任编辑：黎峰]