我国慈善事业促进机制探讨

毛飞飞

（南京大学社会学院，南京210093）

我国慈善事业促进机制探讨

毛飞飞

（南京大学社会学院，南京210093）

慈善事业促进机制是政府、慈善组织、慈善工作人员、社会慈善资源得到最优化组合而形成的一种活动模式，即政府提供有利的政策环境；慈善组织建立健全自身管理制度，提高慈善事业从业人员的专业化与职业化素质；合理利用社会慈善资源和力量，实现慈善组织、慈善制度和慈善从业人员之间的不断优化配置。当前我国慈善事业促进机制虽已基本成型，但还存在一些发展障碍，需要在资源动员、管理创新、监督激励等方面继续努力。

社会救助；慈善事业；促进机制；完善

我国慈善作为一项事业发展是20世纪90年代以后的事情，以1994年中华慈善总会的成立为标志。随着慈善事业在我国的发展，对慈善事业的研究也逐步展开。郑功成曾在20世纪90年代提出“慈善事业是建立在社会捐献基础之上的民营社会救助事业”，[1]但这在学术界并未形成统一认识。2006年及以后的研究成果中，可以发现学术界对于慈善事业的理解趋于统一，慈善事业的“自愿捐赠、民间经营、社会救助”等特性得到普遍认可，慈善事业是社会保障的有机组成部分也已成为一种共识。在对慈善事业定义理解趋于统一的同时，学术界的研究认为我国慈善事业尚处于发展的初级阶段。目前，学术界关于慈善事业的研究主要集中于慈善事业概念、发展现状、存在问题、影响因素、政府定位等方面，而系统地从慈善事业的发展现状、存在问题、影响因素及各因素之间的关系方面，尤其是从慈善事业发展的促进机制方面进行探讨的研究尚有所欠缺。

一、慈善事业促进机制及其社会功能

本研究中的“机制”，是指一个系统内的要素相互之间稳定的联系及活动模式。某项事业的机制，通常涉及到组织、制度、政策和人员等要素，是这些要素相互之间作用的一种活动模式。慈善事业是指建立在社会成员志愿捐献基础上的社会救济事业，它是一种有组织的民间的群众性互助活动，是社会保障体系和社会公益事业的重要组成部分，是通过慈善组织的专业化和制度化运作实现社会第三次分配的方式。[2]慈善事业促进机制是指政府政策、慈善组织、慈善工作人员、社会慈善资源与力量得到最优化组合而形成的一种活动模式。其实质就是通过政府为慈善事业的发展提供有利的政策环境，慈善组织不断建立健全自身管理制度，提高慈善事业从业人员的专业化与职业化素质，合理利用社会慈善资源和力量，实现慈善组织、慈善制度和慈善从业人员之间不断优化配置的慈善活动模式。这种活动模式的形成会促进慈善组织功能的充分发挥，慈善事业的有序运转。

慈善事业促进机制的社会功能，首先是提升慈善组织的能力。慈善组织的能力包括筹资、管理、运作、服务和宣传能力等。慈善事业促进机制要求组织、制度和人员达到最佳模式，即在组织内部要不断提高从业人员素质，使从业人员朝专业化和职业化发展；同时组织完善自身制度框架，创新资金募集和服务方式；在外部要求政府为慈善组织提供有利的政策环境和制度支持，充分保证慈善组织的相对独立性。内外部要素的相互结合和不断优化，使慈善组织能够处于良性运行状态，不断推动慈善组织活动能力的提升。其次是实现慈善事业的目标。慈善事业要动员社会力量，募集慈善资金，弥补政府不足，救济社会弱势群体，解决社会问题。慈善事业目标的实现是个系统工程，不是单个力量可以完成的，需要政府、慈善组织、社会力量和公民的共同参与，是“政府引导、民间主办、社会参与、科学运作”的过程。而慈善事业促进机制就是要协调并优化各要素之间的关系，使政府、慈善组织、公民和社会力量明确各自的功能定位，各司其职，处于相互协调合作的良性过程中，最终实现慈善事业的目标。

二、当前我国慈善事业促进机制的运行状况

改革开放以来，我国慈善事业迅速发展，在缓解社会成员生存危机和促进社会和谐稳定发展方面起到了重要的作用，慈善事业促进机制基本成型。主要表现在以下几个方面：

1.慈善组织逐渐增多，慈善网络日趋完善。近年来全国慈善组织建设有了越来越快、越来越好的发展。据统计，截止到2010年4月上旬，全国县级以上（含县级）的慈善会已经发展到1627个。而2007年，全国的慈善组织还只有763个。短短的三年间，全国县及县以上的慈善组织增加864个。[3]全国各市、县（市、区）都已基本成立慈善组织，形成覆盖城乡的慈善组织网络。

2.慈善实力持续壮大，慈善救助形式多样化。据不完全统计，2010年我国社会慈善捐赠总额达700亿元，比2009年的542亿元有大幅度增长。[4]同时慈善组织开发品牌项目促进捐款。

3.有关慈善事业的政策法规逐步完善。随着经济社会的不断发展，我国慈善事业面临的政策环境越来越好，这是慈善事业获得健康发展的重要条件。2003年，财务部、国家税务总局明确规定对企业、事业单位、社会团体和个人力量向中华慈善总会等机构的捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税后全额扣除，这项政策的出台，为慈善事业的进一步发展提供了政策环境。国家民政部作为指导慈善事业发展的政府部门，2005年颁布了《中华慈善事业发展指导纲要》，向全社会发出政府支持发展慈善事业的强烈信号。[5]

4.慈善事业运作能力日益提高。首先，慈善组织能够有意识地利用媒体资源宣传慈善事业，普及慈善意识。其次，全国各慈善组织充分意识到动员社会力量开展慈善活动的重要性，不断创新动员形式，筹集慈善资金。再次，有些慈善组织能够做到捐赠、救助情况的透明和公开，在网站公布财务决算及财务预算报告，这种严格管理、透明的捐助制度使慈善事业得到了企业家的认可。同时，慈善组织还不断提高慈善队伍的专业化水平，加强对慈善义工队伍的管理。

5.慈善理念日益得到社会公众的认同。慈善蓝皮书指出，2010年，中国慈善捐赠的总额不仅有较大幅度的上升，而且公民捐赠热情高涨，捐赠的格局逐步走向均衡化。此外，我国社区志愿者组织和社区志愿者数量也在持续增长。据不完全统计，截至2010年12月，全国社区志愿者组织已达28.9万个，社区志愿者人数达2900多万人。

尽管近年来我国慈善事业获得了较大的发展，在促进社会和谐建设方面做出了贡献，但是，与世界先进国家和地区的慈善事业相比，当前仍然存在着许多制约慈善事业健康运行的障碍性因素：

1.法律法规滞后。制度性障碍是当前我国慈善事业进一步发展所面临的主要障碍，主要表现为法律法规及政策支持力度不强。一是相关慈善事业法律法规及政策的缺失。以《中华人民共和国公益事业捐赠法》为例，该法律原则性较强，内容宽泛，基本上是一个指导性、纲领性法律，并没有涉及到慈善组织、捐赠、义工、慈善项目的评估、实施及慈善事业相关方面的监督管理等重要内容，即使有这些方面的规定，也是分散于相关的法律法规及政策中，并不集中统一。二是相关慈善事业法律法规及政策的可操作性不强，甚至部分规定不合理。《中华人民共和国公益事业捐赠法》虽然规定捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定可享受企业所得税、个人所得税方面的优惠，但对于如何实施优惠、优惠到什么程度、财政部门和税务部门对于这种优惠是否认可，都没有具体规定，而且所要依照的法律和行政法规事实上还没有对这些优惠给予明确规定。

2.动员手段单一。当前，在慈善事业的发展过程中，由于慈善基金会、慈善总会等本质上是民政部门的延伸机构，因此在资源动员方面，基本上还是一种政治动员、行政动员，不是通过经济、法律手段的间接干预来管理慈善组织及其活动。调研中发现，重大募捐活动通常与突发性灾难事件密切相关，如2008年初的雪灾，随后的“5·12”汶川地震，是慈善机构接受捐赠的高峰阶段。问题在于如何使这种慈善行为从突发时段转化为日常生活中的一种共识、一种价值取向和行为方式。在新闻媒体及户外广告中，商业性广告占据压倒性的比例，公益广告数量太少，不利于慈善意识的传播。同时，慈善机构自身宣传工作不足。从目前慈善宣传手段来看，慈善机构大部分依赖传统的新闻媒体，主要是报纸来进行宣传。单一新闻媒体的运用在信息时代，其传播范围必然受限。虽然全国区县级以上的慈善总会都建有网站，但目前网站的总体格局还不能适应慈善事业发展的需要。

3.机构活力不足。慈善机构作为慈善事业发展的重要实施载体，其自身的发展状况直接制约着慈善事业的发展。一般情况下，国外的慈善运作模式都采取慈善机构独立于政府的运作机制。我国各级政府在发展慈善事业中的职责定位与管理模式、参与程度与方式等方面与国外成熟的做法存在显著差异。由于我国市场化发育程度较低、慈善观念落后、法律滞后等原因，在如何推动慈善事业发展上，政府一直处于行政干预、直接介入慈善组织内部管理的职责定位上，主要表现为慈善捐赠的指令摊派、组织内部的双重管理以及慈善组织的垄断地位。调研中发现，慈善机构业务主管单位有干涉慈善机构的权力，如负责人推荐、任免。由于我国慈善事业发展处于初级阶段，大部分筹款机构和执行机构往往是一起的，机构综合运作，承担了筹款、项目策划宣传、资金管理、项目运作等一系列工作。有些机构本身并没有做项目的优势，一旦展开项目就需要建立相应的分支执行机构，加之缺少专业化的项目人才，以至于慈善机构分不清自身所擅长的方面，导致职能不清和分工不合理。

4.工作队伍专业化不够。一般情况下，慈善机构为了提高自身的公信力和知名度，都会邀请一些有威信的知名人士作机构的名誉领导，特别是政府人员。但这些人平时工作繁忙，在慈善机构的一些重大活动中并不能看到他们的身影，这无疑降低了慈善活动的质量。国外慈善组织的专职人员，数量很大，并形成了一批专业化人员队伍，如非盈利机构的总裁或主任，募款专业人员，财务审计人员，法律顾问、社会工作人员、信息管理及与各类具体服务相关的业务人员。而当前我国相当部分的慈善机构人员基本没有受过专业训练，基金会领导通常是离退休干部，实际管理的干部通常是民政等相关部门的转岗人员，操作层面的工作人员是退休、下岗人员等，其普遍年龄较大、学历较低、专业水平不高。同时由于慈善从业人员待遇低、社会保障差，又难以吸纳人才加入。从慈善事业的长远发展来看，机构内部人员整体素质不高导致与外界沟通能力较差，限制了慈善事业的发展空间，降低了慈善机构的工作水平与工作效率。

三、进一步完善我国慈善事业促进机制

建立慈善事业促进机制目的在于改善限制慈善事业发展的相关要素，争取多方努力，弘扬慈善公益价值观，营造全社会关心、参与慈善事业的社会氛围，这是当前慈善事业健康发展的社会基础。借鉴国外慈善运行机制的经验教训，我国的慈善事业促进机制需要从资源动员、管理创新、监督激励等三个方面改进：

1.资源动员。动员是指慈善组织必须充分利用各种社会力量，包括人力、物力、财力、信息、媒体等社会资源，使慈善事业获得最大的支持。首先，充分认识社会资源。社会资源主要分两类：第一类是有形资源。包括人力资源，如社区志愿性工作人员和服务团体、热心公共事业的居民和所在社区各组织机构的人员等；物力资源，指对慈善工作有用的各种公共建筑、有关机构的设备等；财力资源，指政府的经费、基金的生息、财产的收入、团体与个人的捐献、资金的募集等。另一类是无形资源，主要指精神伦理方面，如社会成员对慈善事业的参与感、责任感、荣誉感，以及支持、关心慈善事业的良好社会风尚等。其次，合理开发社会资源。社会资源开发多寡及其利用的好坏，对慈善事业影响重大。各个地区，各个社区都有社会资源，但资源的种类、多寡不尽相同。合理开发有限的资源，扬长避短，使之发挥出最佳效益，是慈善工作者的重要任务。这就要求慈善工作者要搞好调查研究，做到心中有数，有目的、有计划、有组织地开发社会资源。最后，有效运用社会资源。社会资源运用的得当与否，效益发挥的好与坏，某种意义上是衡量慈善工作成就的标志。运用社会资源，就是把零散的、不同种类的资源汇集成一股合力，使慈善工作得到有力支持。慈善工作者的任务就是将所在地区各部门、各单位和群众的潜在力量挖掘出来，汇集起来，避免资源的闲置和浪费，把有限的资源投入到慈善工作最需要解决的问题上。

有效的资源动员还包括对慈善事业的良好宣传。宣传就是通过政府、慈善组织、媒体三者之间的关于慈善事业发展的良性互动，普及慈善意识、弘扬慈善文化、提升慈善理念。有效的宣传可为后来慈善事业发展的动员奠定基础性工作。因此，应当加大慈善事业宣传力度，通过报刊、广播、电视、网络等多种形式，用大众喜闻乐见的方法，大力宣扬慈善文化、慈善理念和先进典型，引起社会公众的共鸣，营造参与慈善、奉献爱心的社会氛围。一是政府和慈善组织要加强与新闻媒体的合作。通过新闻发布会、媒体座谈会的形式，通报工作情况，争取媒体对慈善工作的支持，让社会了解慈善工作。二是充分利用好慈善机构自身的宣传平台。要努力做好作为慈善机构对外宣传和交流重要窗口的慈善刊物和慈善网站。丰富刊物和网站的内容，提高刊物的文章质量，增加刊物的信息容量，遇到重大慈善活动时要配合出专刊。同时各级慈善网站要做好升级改造工作，及时调整补充最新信息资料，发送慈善工作动态，公布捐赠收支情况，交流各地慈善信息。

2.管理创新。管理是慈善组织自身的运行状态，是机构内部的制度、结构以及人员之间的运转情况。管理学大师彼得·德鲁克已经意识到了管理对NGO的重要性:“非营利组织不仅需要管理，而且必须以最好的方式来管理，因为做好事也要精益求精。这首先是因为人们对非营利组织抱有比企业组织更高的期望，非营利组织的失败或丑闻更加令人难以接受。其次，为非营利组织工作的人大多是志愿者，如果非营利组织管理不善，那么不仅难以吸引到高素质的志愿者，而且也是对社会资源的浪费。”有效的管理能够直接提升关系到慈善组织生命和慈善事业取信于民重要保证的公信力。一是改变慈善组织双重管理政策，取消审批制，实行登记制。应建立无门槛的慈善组织登记备案制度和低门槛的慈善业务登记审查制度。慈善组织只要在民政部门获得合法身份，并在税务部门通过业务登记，获得税收优惠证明，即可开展募捐活动和慈善活动。二是严格制度管理，健全组织内部治理结构。在实际工作中严格遵守善款的募捐、使用和运营管理相分离的原则，保证内部决策的公开化和民主化，定期进行调查研究和工作评估，积极改善行政管理、专业服务。三是加强慈善队伍的职业化建设。归根到底，慈善的公信力是要由人去实现的。在争取各级慈善机构都要配备专职人员的同时，应采取办培训班、以会代训、开展专题调研、加强对外经验交流、与高等院校积极合作等多种形式，提高慈善队伍专业化水平。四是加强慈善义工队伍建设。首先要充分利用舆论媒介的宣传，使义工本人心理认同慈善工作，同时也让社会各界尊重并承认义工的劳动和价值。其次，慈善机构要明确义工队伍管理规定，建立一套记载、招聘、培训、评定义工的科学程序。最后，慈善组织应深入探索义工服务的长效机制，建立促进义工服务专项基金及相应的资金资助机制，对义工服务过程中产生的成本，给予一定的财力支持。

此外，慈善事业的发展还需要有效的政府动员。社会管理和社会建设是现代政府的重要职能,发展慈善公益事业是政府必须承担的社会责任。发挥政府在营造宏观环境方面的优势,将社会微观治理的一些职能移交给社会民间组织运作,加强政府及政府负责人的参与和推动是很必要的。政府应再造自己与慈善组织的关系架构,依托政策、法律等手段激发企业组织、社会公众慈善参与的积极性,以社区为平台深化民众的互助共济意识,以慈善组织为载体培养公民的社会创伤自愈能力。政府应在法制层面上建构公民参与慈善的组织与制度环境,促使慈善机构主动聆听民众心声,主动整合和动员公民参与慈善活动。

促进慈善事业的长久发展，离不开创新。慈善事业的创新涉及到以上各个要素的创新，同时还包括制度创新、项目创新等。推进制度创新,收缩政府行政直接干预的职能,通过有效的政策法规,使其积极向监督管理、有效服务转变。可以在慈善组织的建立、慈善款物的募捐、专业人才的培养、慈善法规的建立方面探索一些好的经验与做法，并以行政法规的形式将其确立下来，在制度创新方面做一些有益的尝试。项目是慈善组织进行运作的活动载体，合适新颖的项目不仅能够帮助困难群体，实践慈善的价值，也有利于慈善工作的顺利开展。随着社会的发展，慈善项目也要与时俱进，要创新慈善项目和慈善活动的方式和手段，开展有特色的慈善募捐和救助活动。如可以探索一个以自然灾害救助为主题的捐助项目，每年在固定的日期进行募捐，扩大慈善的影响力和募捐能力。

3.监督激励。监督是对慈善机构特定环节﹑过程进行监视﹑督促和管理的一系列内外部力量。有效的监督可以防止公共资源的滥用，保证慈善资源真正用到实处。慈善事业监督机制的目标是要发动社会力量，建立健全全民参与的、涵盖所有慈善组织的社会监督体系。国外对慈善机构的监管，多采用一种多元化的监督模式。因此，我国应充分借鉴发达国家和先进地区的经验，推动慈善机构逐步推行决策、执行和监督分离的运行机制，建立规范、公开的财务管理制度及捐赠款物使用的追踪、反馈机制和公示制度，及时向社会公布捐赠款物的使用情况。推动慈善组织制定行业规则和行业标准，加强行业监督，形成行业自律机制。要加强慈善组织之间的横向联系。这样慈善组织之间既可以及时进行信息沟通，又可以整合资源，进一步设立地区性的慈善组织行业联合会，对每个会员组织进行管理与监督。推动第三方评估机制建设。由于没有直接的利益关系，第三方评估机构的评估结论更易为广大民众接受。通过建立一套评估标准和指标，适时开展评估工作，让民间评估机构做出公平和效率的考量，及时发布评估结果，这样既可给政府对慈善组织的支持提供参考依据，又可使民众了解慈善组织“孰好孰劣”，从而做出捐款选择。

激励是促进慈善事业发展的一系列宏观的制度性政策规定。相关研究表明，税收激励并不是人们决定作出慈善捐赠的原因，但是他们一旦决定捐赠之后，税收激励将对他们捐赠多少发挥极大的影响。因此，慈善事业发展需要政府财税政策的激励和约束。事实上，在健全的公共财政体系中，财税政策应一方面直接对慈善事业发展进行优惠或补贴，另一方面应通过引导个人慈善捐款等方式对慈善事业发展进行间接支持。具体来说，为了创造慈善事业发展的制度环境，一是通过财政预算列支与转移支付，增加对慈善事业基础设施的投资支持，促进建立教育、医疗、扶贫等方面的慈善机构，并对慈善从业人员的专业化提供资金支持，积极探索政府向慈善组织购买服务机制。二是逐步统一对慈善机构的税收优惠政策，在税收优惠政策运用中一视同仁，不仅要强化现有慈善机构的实力，还要引导民间慈善机构的全面发展。2007年1月18日，财政部联合国家税务总局发布的《关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》，在慈善公益业界所引起的巨大反响，证实了慈善捐赠免税范围的扩大将有助于提高公众的捐赠热情。

由此可见，资源动员、管理创新、监督激励这三个方面是密不可分的一个整体。有效的资源动员将给慈善事业的发展提供可持续发展的动力，健康的管理能够促进慈善组织内部高效率运行，而监督激励能保障慈善机构健康发展。上述这三个方面形成了一个相互衔接、相互作用、相互补充的有机整体，构成了一个完整的促进慈善事业发展的“链条”，或一个运行系统。在这样的运行系统下，我国慈善事业才有可能保证自身的长远发展。

[1]郑功成.论慈善事业的本质规律[N].中国社会报，1996-09-26.

[2]徐麟.中国慈善事业发展研究[M].北京：中国社会出版社，2005：27-28.

[3]范宝俊.慈善组织建设和慈善事业的发展[J].慈善，2010,（3）.

[4]杨团.中国慈善发展报告（2011年）[R].北京：社会科学文献出版社，2011：5-35.

[5]张耘.北京公共服务发展报告（2007-2008）[R].北京：社会科学文献出版社，2008：157-158.

D632.1

A

1002-7408（2012）03-0016-04

2010年度江苏省普通高校研究生科研创新计划（CX10B_017R）及2010年度江苏省高校哲学社会科学研究重大与重点项目（2010ZDAXM010）的部分研究成果。

毛飞飞（1985-），女，山东泰安人，南京大学社会学院博士研究生，主要从事社会问题研究。

[责任编辑:张亚茹]