公众参与环境保护法律制度研究——以各地反焚烧事件为例

□马进

近年来，全国各地相继发生多起反焚烧事件，北京市政府“十一五”规划中的四个焚烧项目（阿苏卫、高安屯、六里屯、南宫）也都遭到了抵制。2007年，六里屯万人上书环保总局（现在的环保部），2009年阿苏卫居民制造“九四事件”（当年9月4日，数名来自阿苏卫周边地区的居民到“北京环境卫生博览会”举办地农展馆门前打出条幅反对建垃圾焚烧发电厂，引发冲突），两项目只得一推再推。2009年下半年北京政府重新展开垃圾焚烧发电厂的选址规划，包括门头沟区鲁家山焚烧发电厂，以及海淀区苏家坨镇焚烧发电厂。据报道，鲁家山垃圾焚烧厂2012年10月便可投入生产，将成为全亚洲规模最大的垃圾焚烧项目。这两个项目为了回避争议，均避免了“垃圾焚烧”字样，而是改名为“北京首钢生物质动力项目”以及“北京市海淀区循环经济产业园再生能源发电厂项目”。

垃圾焚烧问题是近年来公众参与环境治理较为频繁的一个领域，然而从结果上看，政府更多的是回避矛盾而非正面回应，公众参与的权利只是得到了一时满足，并没有制度性的保障。本文通过对个案研究的方式，以阿苏卫、高安屯、六里屯等地反焚烧事件为例，考察环境治理问题中公众参与的主要途径，逐一分析这些途径目前的不足之处，并试图提出建议。

一、公众参与环境治理的必要性分析

由于环境问题的特殊性，公众参与环境治理具有更加重要的地位。

首先，环境问题与公民的基本权益息息相关，这也是公众参与最重要的依据所在，只有通过参与，才能更好地主张自己的权利。以小汤山阿苏卫焚烧发电厂兴建计划为例，焚烧厂的建设可能排放致癌物质二恶英，遭到周围居民的强烈抗议；并且由于小汤山是北京著名的有机农业蔬菜种植基地，垃圾焚烧设施排放物通过空中传播和沉降，将会蓄积在土壤中，污染北京公众的食物链，造成长期的、大范围的威胁。依据“环境公共信托理论”[2]，政府是保护、管理环境资源的责任主体，但政府可能出现失灵，如果不允许公众参与，等于将自己的命运也“信托”给了别人，这是任何人都不能接受的。

其次，环境问题具有科学不确定性，造成政府“决策于未知之中”（decision-making in uncertainties）[3]，环境问题往往无法达到科学上的绝对正确，因此只能追求利益上的相对公平[4]。在垃圾焚烧问题上，专家意见分为两个派别，“反烧派”认为中国目前并不具备焚烧的条件，项目上马将造成生态灾难；而“主烧派”认为，在严格控制下焚烧产生的二恶英不会达到对人体造成影响的程度。两派激烈论战，“主烧派”代表人物清华大学环境系教授聂永丰在六里屯与居民交流时甚至险些被打[5]。事实上，科学认识运动是确定性与不确定性、稳定性与不稳定性的统一，由于科学技术自身的环境风险性、利益驱动性和环境科学技术信息的遮蔽性，使人们无法准确评估现有技术的潜在环境风险与危害。因此，在环境问题上，过去专家委员会的内部咨询模式和技术官僚为主体的内部决策模式已经不再适用，必须基于风险预防原则平衡各方利益，保证各方代表的知情权与话语权[6]，以公众参与来达到环境正义[7]。

最后，环境损害范围的广泛性与时间的漫长性也要求充分的公众参与[8]，并且污染和破坏容易，治理与恢复困难，而且成本高。所以环境保护重在预防。这就要求环境立法除了通过加重法律责任、扩大环境诉讼的范围等事后惩罚性措施，还应动员全社会的力量，以广泛赋予公众参与环境保护的权利的积极方式，充分发挥广大群众的积极性、主动性和创造性，以预防和减少环境问题的发生[9]。

二、我国公众参与环境治理的现状及存在的问题

1.我国公众参与环境治理的现状——以反焚烧事件为例

在各地反焚烧事件中，参与环境治理的方式主要包括以下几种：

环境信访。在阿苏卫反焚烧事件中首先采用的就是环境信访途径，但由于最终没有得到相关部门的回应而采取了“雨中散步”等更激烈措施。

自力救济。广东等地出现过游行示威，上海、北京等城市采取了“静坐”、“散步”、“万民请愿书”等方式。这种方式有一定的效果，地方政府常常为了维稳而予以让步，但是很多情况下是将污染企业由A地转至B地，并没有从根本上解决问题[10]，并且这种方式还面临着引发冲突或者违法的危险。

求助于NG O。阿苏卫地区居民曾试图与自然之友、达尔文自然求知社等国内著名环保NG O合作，然而成效并不显著。我国NG O目前内忧外困，一方面自身水平有限，另一方面很多民间草根NG O没有合法身份。因此在反焚烧事件中扮演的角色并不十分重要。

传统诉讼。环境诉讼首先面临立案难的问题，高安屯行政诉讼中，法院援引《医疗废物集中处置技术规范》（试行）中的规定，认为只要原告的住宅处于污染源800米之外，就不对原告的权利义务造成实质影响，因此不具备提起诉讼的原告资格[11]。高安屯民事诉讼中朝阳法院经过请示最高院才得以最终立案。其次环境诉讼还面临胜诉难的问题。在高安屯民事诉讼中，法院认为：“在医学上，支气管炎的发病原因呈多样化情形，赵蕾称2008年9月21日被诊断的支气管炎即系恶臭所致，但其未能提供相应证据能够初步证明上述联系，从而无法排除系其他原因导致其支气管炎的可能性。”[12]但由于环境问题的证据具有很强的科技性和隐蔽性，原告很难举出初步证据。最后，环境诉讼还有滞后性的特点，无论民事诉讼还是行政诉讼，都侧重于行政决定作出后甚至污染发生后对当事人的补偿，缺少预防功能。

2.目前公众参与制度存在的问题

总结上述公众参与常用的途径，可以发现有如下共同点：

手段具有事后性，以末端参与为主。上述无论是信访、诉讼手段，还是决策后的自力救济，均是在行政决定已经作出后、甚至污染已经发生后的参与，这实际上是较低层次的参与。真正的公众参与，除末端参与外，还应包括预案参与（指公众在环境政策、规划制定中和开发建设项目实施之前的参与）、过程参与（指公众对环境法律、法规、政策、规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与）和行为参与（指公众“从我做起，自觉保护环境的参与”）。只有这四个参与有机结合，才是完整的公众参与。

公众参与的形式单一，法律规定过少，导致了上述居民采取自力救济等非制度化的方式。既有的一些关于公众参与的规定也过于原则和抽象，缺乏可实施性，并且，缺乏鼓励公众全过程参与的激励性规定。环境保护的公众参与需要有良好的条件，但我国公民及其团体（如NG O）在法律上的地位不明确，甚至没有法律地位，更没有积极鼓励公众广泛参与的激励机制，使得环境保护公众参与困难重重[13]。另外，既有的一些规定由于规定不完善，尤其是没有相应的制裁措施，也难以发挥应有的作用[14]。

三、完善我国公众参与制度的建议

1.完善公民环境权的立法

公民环境权是公众参与的权利依据。从高安屯民事和行政诉讼中可以看出，传统的权利设置不利于公民享受更好环境诉求的全面保护，也不利于整个自然和人类社会的可持续发展。因此需要规定公民环境权，增强利益主张的法律基础。公民环境权并不是一个单一的权利，而是一个权利束，它包括各种环境资源法律法规中有关环境保护资源的各项权利的总和，还包括享受适宜环境权、开发利用环境权、参与环境管理权，以及环境检举权、控告权、监督权、知情权、诉讼权等各种具体权利[15]。在我国现行法律中，并没有明确规定公民环境权，而只是在各环境单行法中规定了一些单项权利，如清洁空气权、清洁水权等等，这种种单项权利的救济手段也不充分，这是十分不利于公民参与、维护环境权益的。因此，这一法律漏洞需要尽快填补。

2.完善人大代表、政协委员监督检查制度

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也可以成为公众参与的有效途径。各级人民代表大会及其常委会，在有关立法活动中应该注意公众参与环境管理的问题，在讨论涉及环境资源工作的事务、制定涉及环境资源工作的法律时应注意征求公众意见，在有关法律监督活动中，应注意监督、检查有关公众参与环境管理的法律法规的实施情况，注意听取公众的意见，对违反公众参与环境管理有关法律规定的政府部门应提出质询、惩戒。政协委员要充分运用对环境管理的建议权、视察权、报告权，定期或不定期对环境问题进行调查和检查，接受公众对有关环境方面的询问、要求、批评、建议和申诉，及时将公众意见和建议转交有关政府部门处理。为此建议，创造条件让公众在讨论环境问题时进入有关人大会议和政协会议旁听，以更广泛、直接地倾听民声、吸纳民意，既能借此督促人大代表、政协委员们反映群众的呼声和意愿，又可监督政府部门实施，有助于形成高效有力的政治机制。

3.完善环境信息公开制度

信息公开是公众参与的前提，只有公众知晓了环境信息，才有进一步参与的可能。在阿苏卫事件中，居民在距离公示期结束只有几天时才在小汤山镇政府厕所外的小黑板上发现了《北京阿苏卫生活垃圾焚烧发电厂工程环境影响评价公示》[16]。这种不公开的行为造成了信息的不平等，既侵害了公民的环境知情权，也不利于环境污染的事前预防。根据一些组织的调查[17]，我国环境信息公开总体仍然处于初级水平，大部分城市还远未达到及格线。

我国的环境信息公开存在三大缺陷[18]：其一是政府主动信息公开的数量和质量有限，其二是依申请公开不能满足公众维护环境权益的需要，其三是企业污染物排放公开制度至今尚未确立。针对上述问题应作出以下改进：第一，应当明确政府主动公开的范围，避免立法的模糊性。何谓危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息，何谓国家秘密、商业秘密和个人隐私，应当在法律上予以明确具体的规定。第二，将申请公开制度建立在“公开是原则，不公开是例外”的基础上，我国的相关法规仅是列举了有限的应公开事项，应当改为列举有限的不予公开的事项，防止政府部门以各种理由拒绝公开，并改正一些政府官员对于信息公开的错误观念。第三，建立强制性的企业污染物排放登记制度，并扩大公开范围。

4.完善环境影响评价制度

环境影响评价体现了环境法中的预防原则，不能通过环境影响评价的政策、规划与项目，不得擅自实施；而环境影响评价中的公众参与，是事前参与的重要部分。目前，世界上绝大多数有环评立法的国家，几乎均将公众参与作为环评程序中的重要组成部分。通过广泛听取利害关系人或利害团体的意见和建议，使政府在对建设项目和规划的审核活动等决策过程中尽可能兼顾各方利益，特别是充分考虑自然生态环境利益，尽量采取有效、合理、科学的措施来减轻和防止环境污染和损害。

关于环境影响评价中的公众参与制度，我国主要有《环境影响评价法》《环境影响评价公众参与暂行办法》等相关立法，但是从实践中看来，我国目前的环境影响评价中的公众参与还存在较大的不足之处。例如，公众参与环评的范围受到限制，参与环评的时机较晚，参与的阶段很少，环评中的信息公开制度不够完善，环评中的公众参与主体不够广泛，参与途径单一，作用有限。此外，对公众意见的反馈机制不健全，对公众参与救济和相关单位的法律责任规定不明确。作为环评制度中的核心内容，在今后的环评制度建设中必须尽快完善公众参与的机制。扩大公众参与环评的范围，确保环评的各个阶段都贯穿公众参与原则。对环评中信息公开规定进一步完善，明确规定征求意见的公众范围和完善公众参与的方式，完善对公众参与意见的反馈机制和进一步完善相关的法律责任。政府应当开展宣传教育工作，提高公众的环境意识，使公众自觉地参与维护自己的环境权益以及政府的决策过程中来，用法律的武器来“为权利而斗争”。当然要真正地确保公众参与机制的落实，除了公民环保意识的提高，法律法规的完善以外，还需要政府切实做到依法行政，对公众的环境参与权利给予确实的保障，以确保公民能够真正地参与到环境影响评价中去，不要使“公众参与”成为环境影响评价中的一件装饰品、一句空洞的口号或一枚无用的橡皮图章[19]。

5.完善环境公益诉讼制度

与前述一般诉讼相比，公益诉讼的原告范围较宽、诉因较广、预防性较强，因而更有利于保护当事人权益。过去许多环境诉讼案件由于司法机关的拒绝受理而无法纳入其中进行分析。法院拒绝受理的原因是原告不适格，在已受理的案件中，从裁判结果看，败诉原因主要也是原告主体不适格。因而可以毫不夸张地说，制约我国环境公益诉讼发展的瓶颈在于原告资格制度不完善。

发达国家在立法与司法实践中已经形成比较完善的环境公益诉讼模式，各国共同之处是对环境公益诉讼原告资格的放宽。2012年8月31日，全国人大常委会通过了关于修改民事诉讼法的决定，增加了关于公益诉讼的规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”至此，公益诉讼制度正式写入了民诉法[20]。不过，由于公益诉讼制度在理论和实践中仍然存在一些争议，究竟什么叫公益诉讼、公益诉讼究竟解决什么问题、哪些组织和机关可以提起公益诉讼，还需要立法的进一步完善[21]。

6.完善NG O参与环保的法律制度

在国际上，非政府性质的环境保护社会团体及其发动的群众运动是推动国际环保事业发展的重要动力。它们凭借强大的组织实力、广泛的民众参与和有力的法律保障来促进环境事业的发展，大大减少立法和执法的成本。近年来，人们环保意识不断加强，参与环境决策的热情高涨，各地都出现了不同形式的公众参与，各种民间环保组织纷纷成立。但我国目前的政策环境还需要进一步完善。

我国现行的社会组织管理法规由《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》组成，其中均规定，社会组织要获得“合法身份”，须先获得所在行业业务主管部门的审批，才能到民政部门登记管理机关申请登记，即“双重管理”体制。正是这种体制导致了上述90%的NG O处于未注册状态，或者只能够进行工商登记，必须上缴企业所得税。我国目前有一些地区如北京、广东等地开始着手尝试对NG O登记制度的改革，对“双重管理”有所放宽。并且，2011年3月民政部曾经牵头就《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》三个条例的修订草案进行过内部征求意见。据了解，此次修改中，没有再出现关于业务主管单位的规定，仅规定：各级人民政府及其有关部门应当支持基金会依法开展活动，在各自职责范围内，做好业务指导和相关管理工作[22]。可以说这些措施对NG O是比较有利的，应当进一步推进，将来还应当在登记、监管、评估等各个方面继续细化。

注释：

[1]张颖：《美国环境公共信托理论及环境公益保护机制对我国的启示》，载《政治与法律》2011第6期。

[2]参见叶俊荣著：《环境政策与法律》，台湾月旦出版公司1993年版。

[3]【美】戴斯·贾丁斯著：《环境伦理学》第三版，林官明、杨爱民译，北京大学出版社2002年10月版。

[4]王强、徐海涛：《博弈阿苏卫》，载《商务周刊》2010年第7期。

[5]陈玲、薛澜、赵静、林泽梁：《后常态科学下的公共政策决策——以转基因水稻审批过程为例》，载《科学学研究》2010第9期。

[6]李艳芳：《公众参与环境影响评价制度研究》，中国人民大学出版社2004年版。

[7]汪劲：《环境法学》。

[8]张颖：《我国环境保护中的公众参与制度构想》，载《水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16～19·南京）论文集》。

[9]以厦门PX事件为例，尽管化工厂最终没有建在厦门市，却迁至漳州市，导致污染转嫁，http://news.qq.com/a/20091202/001593.htm，最后访问时间2012年10月12日。

[10]（2010）海行初字第00093号。[11]（2009）朝民初字第02650号。[12]吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2007年版。

[13]张紫宜：《环境保护中的公众参与》，吉林大学硕士学位论文，2005年。

[14]吕忠梅：《沟通与协调之途——论公民环境权的民法保护》，中国人民大学出版社2005年版。

[15]《黄小山：垃圾突围战》，http://www.rg-gd.net/viewthread.php?t i d=202959，最后访问时间2012年2月22日。

[16]在《环境信息公开办法》（下称《办法》）2008年实施后，公众环境研究中心（IPE）与美国自然资源保护协会（NRDC）合作开发了污染源信息公开指标体系（PITI指数），并连续两年对113个城市的环境信息公开状况进行了评价。

[17]马军：《三大缺陷阻碍环境信息公开》，载《环境保护》2011年第11期。

[18]汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版。

[19]刘文学：《公益诉讼入法提供了新起点》，载《中国人大》2012年第17期。

[20]人民网：《公益诉讼正式写入民事诉讼法》，http://politics.people.com.cn/n/2012/0901/c 70731-18891072.html#，最后访问时间2012年10月13日。

[21]《尝试破解登记难，民间组织能否迎来政策暖春》，http://politics.people.com.c n/GB/17063178.html，最后访问时间2012年2月23日。