新公共服务理论视域中公务员行政伦理培育研究

杨振海

新公共服务理论视域中公务员行政伦理培育研究

杨振海

公务员作为现代公共行政的实践主体，不仅是行政行为的具体实践者和行政伦理关系的主要承载者，而且还是社会公共服务的提供者。公务员的行政伦理状况直接影响到他们能否胜任行政角色和履行行政职能，以及社会公共服务的供给。新公共服务理论视域中公务员行政伦理应该包含公正立场、责任意识、服务精神和行政良心等主要内容。培育公务员行政伦理需要从加强行政伦理教育、加快行政伦理立法、完善行政伦理制度建设、强化对权力的监督与制约以及重视行政组织文化建设等方面加以强化。

新公共服务;公务员;行政伦理公正立场;责任意识

新公共服务理论提出了服务于公民，而不是服务于顾客;追求公共利益;承认责任;服务，而不是掌舵等新理念，提倡促进公共服务的尊严和价值，将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观，强调以服务和公平为核心的“责任中心主义”道德价值。公务员的行政伦理作为行政伦理学研究的重要内容之一，其含义是指公务员在公共行政活动中能够完美履行行政职能所具备的道德品质。这种品质对于从事公共行政实践的公务员能否胜任行政角色、履行行政职能、提供公共服务、实现责任行政等具有重要意义。

一、公务员行政伦理的主要内涵

随着新公共服务理论的兴起，从全球化背景下的新公共服务实践来看，现代公共行政越来越追求以公平、正义为价值核心的“服务行政”、“责任行政”。笔者认为新公共服务理论视域中公务员行政伦理应包含公正立场、责任意识、服务精神和行政良心等主要内容。

(一)公正立场是实现公共行政的价值基础

公正应是行政伦理最主要的规范，也是公务员必备的行政伦理品德。它是指公务员以正当的方式为了公共利益而行使行政权力，它包括目的正义即为了实现公共利益而行使行政权力;手段正义即以追求效率的方式来行使行政权力，两者相互统一。

“公正”或“正义”一词，最早来自希腊语“dikaiosure”，荷马史诗中出现过这两个字。在西方，古希腊哲学家柏拉图第一次对“公正”作了哲学的定义:正义就是“善”。亚里士多德进一步发挥了柏拉图的思想，他认为，在各种德性中公正是最重要的。他说: “公正自身是一种完全的德性……在多种德性中，人们认为公正是最主要的，它比星辰更加令人惊奇，正如谚语所说:公正是一切德性的总汇”，“公正是一种完全的德性……有了这种德性，人们就不但能以德性对待自己，并且以德性对待他人。”〔1〕当代的麦金太尔认为:“只有拥有正义美德的人，才能了解如何运用法则。”〔2〕因为正义秩序是由人制定并由人去执行的，如果没有人的内在品质，或者没有人的正义德性就不可能去执行规则或秩序。在麦金太尔的理解中，正义功能的发挥能够很好地维护共同体及其共同善。杜威认为: “公正即是德行，并非德行之一种，公正的行为，即是应该的行为，公正即是责任之履行。”〔3〕约翰·罗尔斯在他的《正义论》中写到: “正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”〔4〕在中国古代文献典籍中，公正是不偏私、正直的意思，汉朝班固《白虎通义》曰: “公之为言，公正无私也。”纵观古今中外各种定义表述中我们不难发现一个共性，那就是公正是人不可或缺的一种重要品德。公正是人性的基本需要，是道德的起码要求。只有真正具有公正德性的人，才能够做到尊重他人权利，恪尽自己的义务，才能最终成为为真理与正义而奋斗的人。

作为现代公共行政行为的实践主体，公务员不仅是行政行为的具体实践者和行政伦理关系的主要承载者，而且还是社会公共服务的提供者。公务员在行政实践中持有公正这一德性品质，具体表现在以公正为公共行政的价值基础，践履公共行政伦理责任，避免公共利益遭受损害，提供社会公共服务等。

(二)责任意识是建设责任政府的内在要求

“责任是建构行政伦理学的关键概念。”〔5〕责任与伦理之间存在着天然的不可分割的规定与被规定的关系。在现代社会里，责任是指当事人应该做好自己份内的事，并为自己失职的行为承担后果，接受谴责和惩罚，责任带有职责、使命之意，它既包含了必然，也体现了应然。责任意识是指人们对自身行为负责的一种主观意识，是社会整体利益对个体的要求，也是促进社会整体利益实现的积极因素。

从基本人性方面来审视，责任的产生源于人的本性，作为社会人天生就被赋予了某种责任，人人都应该为公众尽到自己的一份责任。从道德与法律的关系来看，责任不仅是一个法律性和制度性的规定，而且是与信念联系在一起的道德上的自觉，责任有法律责任和道德责任之分。一般说来，法律责任是作为基准而存在的，是一种最低限度的责任，是被动的责任，它只是出于抵制公务员恶的一面而做出的设置，但对于弘扬公务员善的一面来说，却无法发挥作用，而道德责任和道德信念的结合，使道德责任得到了升华，使道德信念内化成为道德责任。公务员因其具有特殊的身份和职权，使得其责任意识并不是一般意义上的责任感或责任心，而是更高理念层次上的，是他们负责任行为所应具备的内在要求，是公务员心理机制的一个重要组成部分，是实现责任政府的主体条件之一，是实现公民根本利益必不可少的积极因素。公务员的责任意识主要包括“以民为本”意识、法律至上意识和自觉接受公民监督意识等内容。公务员只有具备充分的道德责任意识，才能够超越法律制度对他们岗位责任的一切规定，获得自我价值实现的感受，促进责任政府与责任行为的实现。

(三)服务精神是体现服务行政的根本宗旨

西方契约论的观点认为，政府是主权者的执行人，而不是主权者本身。保障公民的安全和利益是政府的目的和义务。政府只不过是众多社会组织中的一种，究其根本也是为了社会需要而存在，如同其他社会组织一样，为了公民和社会的服务而存在，并没有什么特别之处。西方的公共选择理论则更加明显地表达了政府的这一服务本质，其基本理念就是:政府的行政管理过程就是提供公共服务的过程，而公民则是这些公共服务的消费者。公民作为消费者是在同等付费的情况下享受尽可能多的优质服务，而政府的目的则是如何经济地、高效率地为公众提供优质服务。

同样我国政府的宗旨就是为公民服务。首先社会主义行政伦理的核心是为公民服务，这是由社会主义社会中人与人之间的各种关系所决定的;其次为公民服务体现了社会主义的人本主义原则，作为公民的公务员和公仆，应当时刻把公民利益放在第一位，把公民是否满意作为自己工作好坏的检验标准;再次集体主义原则和公共利益至上必然要求公务员要恪守和践行为公民服务的宗旨，集体主义与公共利益至上是社会主义行政道德中最基本的内容，是国家公务员在行政活动中调整个人利益和公共利益时必须遵循的根本法则。

作为公务员，为公民服务的精神是一把标尺，也是一条人格的分界线。服务行政需要服务的公务员人格，而服务的公务员人格来自于公务员自觉的“公仆”定位，只有当公务员把为公民服务当作至上的追求并自愿地献身于为公民服务的事业，他才能在服务行政的体系中找到自己理想的位置，才能拥有理想的公务员人格，才是一个合格的公务员。与此同时他的行政行为就会促进公共政策的贯彻执行，促进公共服务的供给和推动社会发展。

(四)行政良心是内化行政伦理的自觉需要

行政良心是指公务员在管理公共事务过程中所形成的对自己所应承担的行政责任的自觉意识和自我评价能力，以及这种自觉意识和自我评价能力转化为自觉履行行政责任的行为。在公务员对公共事务进行管理的过程中，行政良心发挥着自律作用。

西方伦理学家是从实体意义上界定良心的，他们都把良心作为伦理学的一个重要范畴，把良心看作一种统一的、实在的存在，进而探讨良心的性质、内容和功能等等。而良心不仅仅属于伦理学的范畴，同样它也是一种德性，是社会道德在个体思想和行为中的体现，是客观内容和主观形式相结合的产物，是社会道德文化的个体化的特性。当我们把良心的内容与德性的内容对照时，就会发现良心具备德性的构成要素。在西方伦理学家这里，“良心的内容是客观的，是反映在人的道德心理之中的与一定的社会道德关系相应的道德原则。良心的形式是主观的，是人的理性、情感、意志甚至潜意识、直觉等等因素的有机结合而成的一个严密的内在心理机制。”〔6〕良心实质就是个体对道德义务的内化，把良心赋于个体的客观实际行为之中，即只有人们的行为是一个有良心的行为，并且是习惯化了的良心的行为时，良心才能真正在客观现实世界中具有伟大意义。人们对道德义务的责任感和自我评价能力，只是良心内容的一半，只有加上把这种责任感和自我评价能力转化为负责任的良心的行为时才构成良心的全部内容。可见，良心是社会道德在个体思想和行为中的体现，是客观内容和主观形式相结合的产物。

行政良心对于公务员来说应包括以下内容:首先，公务员在自己违反宪法、法律和组织章程中明确禁止的行为时就会感到一种犯罪感，及时矫正这种行为，自觉履行法定责任，自觉接受违反责任所应受到的惩罚;其次，公务员不能有效准确地贯彻执行宪法、法律和组织章程所赋予的职责时应自觉对其后果负责。究其责任的原因不是因为公务员的违法行为，而是他们的非故意或疏忽、不适当行为、无能等导致失职行为;再次，公务员不仅仅应自觉遵守法律，依法行政，而且也要遵从行政伦理最核心价值即为公共利益服务。

二、培育公务员行政伦理的路径选择

培育公务员行政伦理是一项系统工程，它需要我们从加强行政伦理教育、加快行政伦理立法、完善行政伦理制度建设、强化对权力的监督与制约以及重视行政组织文化建设等措施共同作用，形成合力，才能有效提升公务员行政伦理。

(一)加强行政伦理教育

行政伦理教育的意义在于提高公务员的道德认知能力，使他们认识到行政伦理是为政之本，树立正确的行政伦理观。为此，我们要加大行政伦理教育的力度，提高公务员对行政伦理的认知水平，使其充分发挥伦理自主性，自觉履行职责。针对目前公务员行政伦理意识薄弱的状况，要继承和弘扬传统行政职业道德中的精华以及借鉴国外做法，通过定期培训、日常强化、个案解剖等多种方式，提高他们对行政伦理的认知水平和道德信念。与此同时，公务员自身在法律和制度等外部控制具备的情况下，还要注重自身的自律约束，即内部控制，只有这样，才能在行政伦理困境中应对组织和上级的不道德行为。公务员自律的实施是以行政良心为基础的。行政良心在行政行为中起着指导、监督和评价的作用。公务员要主动发挥行政良心的自律作用，需要不断地“关注自我”和内省。

(二)加快行政伦理立法

行政伦理立法就是把伦理行为上升为法律行为，使伦理具有与上层建筑的政治、法律同等地位的法律效力和作用。尽管人们对于伦理立法尚未完全达成共识，但加强伦理立法、通过法律的强制力来维护道德的纯洁性，业已成为行政伦理建设制度化的基本工具和重要手段，它正在逐渐推广并日益起着积极的作用。例如，美国的职业道德立法居于领先地位。1978年美国国会通过了《美国政府行为伦理法》。1992年，美国政府又颁布了由政府伦理办公室制定的内容更为详细、操作性更强的《美国行政部门雇员伦理行为标准》。在亚洲，韩国于1981年通过了《韩国公职人员道德法》。日本则于1999年8月通过了《日本国家公务员伦理法》，并于2000年4月1日开始施行。虽然近年来我国相继颁布了一系列关于公务员、特别是领导干部的行为规范准则，例如《关于党政机关县 (处)级以上的领导干部收入申报的规定》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中华人民共和国公务员法》等。但与西方相比，中国的道德法制化相对欠缺，至今仍没有一套完整的立法来约束公务员的行为。因此我们要借鉴国外的成功经验，对现有的行政伦理规范加以修改、补充、完善，使之形成体系;同时，将那些基本的相对成熟的行政伦理规范上升为法律规范，明确违反者应当承担的法律责任，只有这样才能保证行政伦理规范不被大量破坏。

(三)完善行政伦理制度建设

邓小平同志曾明确指出: “制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至走向反面。”〔7〕也就是说，不健全的制度规范不仅会给坏人提供恶的机会，而且会使好人对行好失去信念，进而走向恶的边缘，而良好的制度规范有助于弘扬正气，有助于抑恶扬善。我国政府一直重视加强各级行政人员的道德建设，但道德规范化还处于起步阶段，尚不健全。这就要求我们在制定道德规范时要加入切实可行的具体性规定，不断健全赏罚机制和道德回报机制，可以在公务员的任免、升降等行为中引入道德赏罚机制，强化德性的导向、激励功能，真正实现行政整体的德性提升。

(四)强化对权力的监督与制约

在当前严峻的行政伦理失范的形势下，加强行政伦理建设就必须从我国的国情出发，逐步加强对权力的监督和制约，要从以下两方面着手:其一，健全行政道德建设的监督机制。必须建立健全行政道德建设的监督机制，实现“三大转向”。一是由被动防御为主转向主动防治为主;二是由权力防治为主转向制度防治为主;三是由事后监督为主转向事前监督为主。其二，科学合理设置职权。对要害部门、实权部门和重要岗位等“事故多发地带”的权力要适度分解，合理分配，实行职能交叉，使单个人不能形成对权力的垄断，避免权力过于集中。关键要加强对“一把手”权力的监督和制约，主要是健全民主集中制，增加工作透明度，使权力的运作“暴露在阳光下”。其三，强化公众参政能力培养。在我国目前传统实践中，由于受专制主义、官本位等因素的影响，许多领导干部置广大人民群众的长远利益于不顾，这实际上剥夺了人民当家作主的权力。要实现还权于民，就必须保证人民群众参政议政的权利并为其提供合法、合理的渠道，增加行政的透明度使行政官员真正置于广大人民群众的监督之下。同时还必须强化公众的参政意识，强化他们的伦理行政意识，加强教育，提高他们的参政议政能力。

(五)重视行政组织文化建设

良好的组织文化可以鼓励道德的行政行为。为此我们要通过多种渠道创建、发展组织文化，创造行政选择的伦理氛围。在组织文化的塑造中，领导起着非常重要的作用，领导的行为是对组织文化最有力的影响，他本身就应该是最明显的伦理角色模范。行政实践表明，高层领导人只有言传身教，才会被基层公务员信服，而且公务员是从他们的领导那里学得伦理准则的。他必须时刻告诫自己，言行一致。负责任的行政领导应该能够根据自己所信奉的价值观而采取行动，并让行动与价值观一致，在行动中树立良好的文化形象，赢得下属信任，并引导其下属也采取同样负责任的行动。同时对下属中符合道德的行为给予公开的奖赏，尤其是对下属中那些敢于公开反对腐败等不道德行为的要给予伦理关怀。久而久之，相应的组织文化也就形成了，这无形地会帮助公务员走出伦理困境。

总之，从全球化背景下的新公共服务实践来看，现代公共行政越来越追求以公平、正义为价值核心的“服务行政”、“责任行政”。我们相信通过加强行政伦理教育、加快行政伦理立法、完善行政伦理制度建设、强化对权力的监督与制约以及重视行政组织文化建设等措施共同作用，形成合力，能有效提升公务员的行政伦理水平。

〔1〕亚里士多德.尼各马可伦理学〔M〕.苗力田译，中国社会科学出版社，1999.95.

〔2〕A·麦金太尔.德性之后〔M〕.龚群，戴扬毅译，中国社会科学出版社，1995.192.

〔3〕杜威.道德学〔M〕.丘瑾璋译，中华书局，1935.408.

〔4〕约翰·罗尔斯.正义论〔M〕.何怀宏，等译，中国社会科学出版社，1988.295.

〔5〕特里·L·库珀.行政伦理学:实现行政责任的途径〔M〕.张秀琴译，中国人民人学出版社，2001.62.

〔6〕鄯爱红.品德论〔M〕.同心出版社，1999.189.

〔7〕邓小平文选:第3卷〔M〕.人民出版社，1994.156.

【责任编辑:陈学明】

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1008-9187-(2012)05-0082-04

温州市2010年文化工程研究项目“组织文化视域中公务员行政伦理培育研究”(WYK10035);温州市2012年文化工程研究项目“公共服务型政府视域下党政干部伦理领导力提升研究”(12WSK054)

杨振海，温州大学法政学院副教授，浙江 温州 325035。