十一届以来全国人大常委会向社会公布法律草案征求意见的情况

□ 山工

据报道，自2008年4月起，全国人大常委会初次审议的法律草案原则上应向社会公开征求意见。公开的形式包括由委员长会议根据立法法有关规定决定同时在中央主要新闻媒体和中国人大网向社会公开征求意见；另一形式是在中国人大网向社会公开征求。笔者对十一届以来（2008年4月以来）全国人大常委会向社会公开法律草案征求意见的情况作了整理，并进行了粗浅分析，对有关做法提出了一些改进建议，供有关方面参考。

一、法律草案向社会公开征求意见的情况

截至2012年7月6日，十一届全国人大常委会以来共向社会公开44件法律草案，其中3件（食品安全法草案、防震减灾法修订草案、社会保险法草案二次审议稿）由委员长会议决定在中央主要新闻媒体和中国人大网向社会公开征求意见；其余41件在中国人大网公开征求意见。

在这44件法律草案中，41件公布的是常委会初次审议稿；2件（社会保险法草案和预算法修正案草案）公布的是二次审议稿；1件（侵权责任法草案）公布的是三次审议稿。

公布时，除法律草案文本外，草案说明也予以公开（二审稿或者三审稿公布时一般公布法律委员会关于修改情况的汇报稿）。

截至2012年7月6日，2008年4月后新提请常委会审议的法律草案，共有9件未向社会公开。其中7件是常委会一次审议即通过的法律草案，2件（兵役法修改、军人保险法）经二次以上审议而未向社会公开征求意见。此外，所有的有关法律问题的决定草案和法律解释草案均未向社会公开征求意见。

二、公开征求意见的主要作用

法律草案向社会公开征求意见对推动民主立法、科学立法，扩大公民对立法活动的有序参与，提高立法质量，普及宣传法律起到了积极作用。法律草案向社会公开征求意见常态化后，得到社会广泛认可和各方面的高度评价，很多评论高度赞赏全国人大及其常委会这种开门立法的方式。

（一）扩大公民对立法活动的有序参与

社会各方面参与法律草案征求意见的积极性非常高。就十一届以来公布的40件法律草案（不含7月6日公布的预算法等4部法律草案），共有144522人（次）在中国人大网提出共742926条意见。特别是那些关系民生的重要法律草案，社会公众参与的积极性非常高，征集到的意见数排在前八位的法律草案分别是个人所得税法修正案草案（237684条）、资产评估法草案（156122条）、车船税法草案（97295条）、刑事诉讼法修正案草案（80953条）、社会保险法草案二审稿（68208条）、食品安全法草案（9604条）、民事诉讼法修正案草案（8030条）、刑法修正案八草案（7848条）。这8件法律草案征集到的意见占40件法律草案征集到的意见总数的89.6%。所有这些意见中，虽然也有少量谩骂、上访类的意见，但主体内容是比较理性的意见，确实能够代表某一方面的利益诉求或观点。

此外，有关部门曾邀请在中国人大网提出意见的部分网民参与有关法律草案的座谈会，深化和丰富了公民参与立法活动的形式，辅以相关媒体宣传报道后，在社会上取得了很好的反响。

总的来说，通过将法律草案向社会公开征求意见，使每一位公民都有机会参与国家立法活动，使人民更加直观、更加直接地参与国家的管理，可以激发公民的主人翁精神，充分发扬民主。

（二）有利于提高立法质量

法律草案公开征求意见有利于提高立法质量，一是让更多的老百姓，特别是基层老百姓有机会以有序的适当方式表达利益诉求。彭真同志说过，立法就是在矛盾的焦点上砍一刀。立法不可避免地涉及各种利益博弈。在当前社会深刻变革，利益格局多样化，立法尚面临“部门利益法制化”的情况下，为更多的社会公众提供一种利益表达的渠道，使立法机关和立法工作部门能够充分了解和掌握各方面的不同利益诉求，实现“兼听则明”，以更好地作出决策。

二是通过让社会普通公众提出意见，能够让立法工作部门克服“法律人”特有的思维局限，开阔思路。虽然澳大利亚的体制与我们不同，但曾任澳大利亚法律改革委员会主席的科比法官曾经说过的一段话在此似乎很贴切，“法律人不可避免地会以一种特有的方式来看待社会问题，通常会被过去的令人满意的和熟悉的方法所蒙蔽，对社会上的穷苦人或者少数族群的利益诉求不那么敏感。通过让社会上的不同利益诉求得到表达，法律人的这种狭隘可能会被避免……我们需要创设一个新机制，这种新机制下也不是说要不切实际地让所有人都可以发出声音，但至少让那些想表达他们不满和分享他们观点的人有机会发出声音”。

三是考虑到人的理性有限，任何人在起草和审议法律草案时都不可能把所有情形都提前考虑得彻底周全，普通公民针对法律草案发表意见能够启发立法者和立法工作部门的思路，避免错误、疏漏，实现优中择优。虽然法律草案起草部门和有关部门努力工作，细致认真地研究法律草案，但实践证明，通过公开征求意见，总能让人意识到还有一些问题和方面尚未考虑周全。特别地，我们经常会发现，部分网民在提出意见时，会将其亲身经历的一些事例一并讲述，这种结合事例提出意见的方式，可以更好地启发立法工作部门的思维，有助于实现“有的放矢”。

四是充分利用外部“智库”。我们发现，法律草案公开征求意见过程中，有大量专家和专业团体参与其中并提出有建设性的和有价值的意见。这种对外部智识的使用可以有效提高立法质量。

（三）实现普法的作用

实践证明，“参与”是学习的最好方式。用以公开征求意见的虽然只是法律草案，但让公民直接参与其中，能够起到很好的普法作用。

此外，将法律草案公开征求意见，还有利于加强全国人大及其常委会的立法主导作用，有利于提高公民对法律草案通过后的认可程度，等等。

三、法律草案公开征求意见所面临的挑战

虽然法律草案公开征求意见对推动科学立法、民主立法和提高立法质量起到了巨大的作用，但实践中它也面临着一些挑战。

（一）提意见人的身份识别问题

传统上，我们认为意见由“谁”提出是一个相关性很高的问题。提意见人的个人背景与我们考虑其意见是否有参考价值是相关的，提意见人来自于什么地区、从事什么职业、处于什么年龄、具有什么收入水平等等可能都会是相关的。但是因为中国人大网对法律草案提出意见时，并未要求实行实名制，因此提意见人的个人信息收集得不全面、不准确；而如果实行实名制，可以预见到，很多人将不会愿意参与法律草案征求意见。因此，提意见人的身份识别将是一个必然存在的问题。

（二）“水军”问题

直观地，我们一般会认为，如果某一意见非常集中，有很多人提出了相同的意见，则该意见会更有说服力。从科学研究的角度来看，量化的统计分析确实具有相应的说服力。但法律草案公开征求意见过程中，面临互联网存在的各种共性问题，其中一个是“水军”问题。即虽然某一意见由很多人提出，但其实背后却有同一推手。该“推手”以各种方式动员网民提出相同的意见。

（三）社会公众参与程度不同的问题

社会公众参与法律草案公开征求意见的程度是存在很大差别的。目前，法律草案公开征求意见的主要媒介是中国人大网。而我国并不是人人都上网，农村地区及落后地区还有相当比例的人群没有条件上网或者对上网不熟练；其次，即使在网民中，参与的能力也有高有低，法律在一定程度上具有专业性，老百姓理解法律草案的能力有高有低（物权法草案征求意见过程中，物权法是否应让普通老百姓能看懂当时成为媒体热点），表达意见的能力也有高有低；另外，与“水军”问题有联系的是，就有些意见，有些利益团体或者其他组织，会有规模地组织一定数量的人员集中提出相同的意见。这种做法也使得本已不平衡的参与程度变得更不平衡。

（四）征求意见的形式问题

当前，法律草案征求意见只有一种形式，即在附有草案说明作为参阅资料的前提下，针对法律草案的条文逐条向社会公众征求意见。可以想象得到，因为网络阅读的主要形式是“泛读”，很多网民并没有耐心细致地研究阅读法律草案。这种情况下，部分网民对法律草案提出意见的随意性很大，可能提意见时并未系统研究法律草案，更别说经过审慎考虑。我们想象得到，部分网民通常是看到哪条就很随意地针对该条提意见，意见的内容也很随意。

（五）征求意见的反馈问题

截至目前，社会保险法草案和个人所得税法修正案草案征求意见过程中，有关方面将经整理后的意见在中国人大网或者通过其他媒体向社会作了公布。但大多数法律草案征求意见结束后，有关部门并不向社会公开征集到的意见情况，也未作任何形式的反馈。

四、如何改进法律草案公开征求意见

就法律草案公开征求意见过程中面临的挑战，我个人认为应从以下几个方面考虑作出一些改进：

（一）正确认识社会公众所提意见的代表性和权重

考虑到社会公众就法律草案提出意见时，随意性很大，存在参与程度不同的问题，“水军”问题，提意见人的身份识别困难问题，不应对社会公众所提意见赋予过高的权重，不应将其视为代表着社会整体的意见，更不能被社会公众意见所“挟持”。对待社会公众所提意见的正确态度可能是：社会上有一部分群众持这样的观点，但该观点不代表整体社会的观点；未发表意见的“沉默的大多数”可能持这一观点，也可能持其他观点。更具体地说是，如果某一意见由一万人提出，而某一意见由一人提出，这两种意见的权重应当完全一致；再进一步，如果意见甲由一万人提出，而意见乙并没有网民提出，但立法工作部门从其他渠道（如常委会组成人员提出、有关政府部门提出等等）知悉了意见乙，那意见甲和意见乙的权重也应当完全一致。

（二）区分法律草案公开与法律草案征求意见

就当前来说，全国人大常委会只针对初次审议后的法律草案公开征求意见，而草案再次审议稿通常不予公开。从实际角度考虑，法律草案各个审次的文本均征求意见，可能给立法工作部门带来过于繁重的工作负担，立法工作部门可能没有相应的能力来应对这一工作。但法律草案公开是立法透明的问题，而法律草案征求意见是立法民主化与科学化的问题。二者虽息息相关，却也存在细微差别。为提高立法透明度，笔者认为应将法律草案各个审次的文本均在中国人大网公开，供有兴趣的社会公众研究。事实上，参考国外经验，我们可预料到，使社会公众能够很方便地获取到立法过程中的各个文本，有利于促进立法的精细化，有利于提高立法质量。

（三）尝试新的征求意见方式

在现有将法律草案条文全文征求意见的基础上，尝试新的征求意见方式。例如，可以尝试对法律草案涉及的问题（区别于法律草案条文）向特定或者不特定对象进行问卷调查。在设计问卷时，应把其中的背景简要交代清楚，并提供若干可选择的方案，并说明每一个可选方案的优缺点。以调整个人所得税法规定的工资薪金所得减除费用标准为例，首先对有关背景作必要说明；其次交代可选方案，如调整为3000元、4000元两个方案；然后介绍两个方案各自的利弊，如作以下介绍“3000元方案的优点是国家财政税收的减少较小，可用于社会公共事业的资金减少不会过多，缺点是部分公民的税负较4000元方案更重；而4000元方案，优点是部分公民将直接受益，缺点是用于社会公共事业的资金将减少过多，低收入群体的负担可能被隐性提高”。问卷设计上，公众可以就这两个方案作出选择并发表意见，也可以提出其他的不同意见。

（四）尝试将征集到的意见向社会公布常态化

有关部门应将每一件法律草案征集到的意见原汁原味地向社会公布，以让社会公众可以自由查阅其他人提出的不同意见。有关部门不应担心这种做法会导致意见过于集中，导致有人提出“如此多的人持某一意见但立法机关却不予采纳”的质疑；应当相信我国的老百姓是一个理性的群体，让社会公众意识到就某一个问题存在不同意见反而有利于社会共识的达成。