试论人大监督中的公众参与

□ 李扬章

公众参与一般是指政府之外的个人或社会组织在政府公权力行使过程中通过各种途径直接施加影响的各种行为的总和。人大监督过程中的公众参与就是公众通过提出建议、参加听证、旁听等方式，直接影响人大行使监督权的行为总和，是公众参与在人大监督领域的体现。公众参与作为一种直接民主，能够提高人大监督的民主性，缓解人大监督民主性问题，是加强人大监督工作的内在要求。正如学者张劲松所言：“由人大与广泛的民主参与形式结合起来，实现间接民主和直接民主的有机结合，这是当前人大监督制度完善的一项重要任务。”[1]本文主要就人大监督中公众参与的必要性、依据、内涵和制度保障进行分析，以期抛砖引玉，促进我国人大监督中公众参与的理论和实践发展。

一、人大监督中公众参与的必要性

（一）人大监督存在的问题及根源

1.人大监督的信息不对称问题。监督的前提是要掌握被监督对象履职情况信息，但这些信息却产生自被监督对象。作为被监督对象的政府掌握有充分全面的一手信息，而人大作为局外人、旁观者，只能了解一些表面、有限的信息。虽然人大有权要求政府提供信息，但政府出于利益考量，完全有可能只提供有利信息而隐瞒不利信息，使得人大在监督行政机关的过程中处于信息方面的劣势。

2.人大监督的实力不对等问题。在我国体制中，政府拥有财政预算权，人大行使监督等职能的所需经费掌握在政府手中，受制于政府；同时，政府及各个部门拥有大量的专业人才，具有人力资源和专业知识优势，使得人大监督的实力大大弱于政府反制监督的力量。

3.人大监督的权力不行使问题。人大监督的效果虽然受信息和实力影响，但态度至关重要。尽管人大监督存在着信息和实力方面的劣势，但如果人大能够认真依法履行监督职责，总是可以起到一定弥补作用。作为一种公权力，与行政权、立法权不同的是，人大监督权的主要问题不在于滥用权力，而是怠用权力，即不认真履行监督职责，对政府的执法行为不去监督或者不认真监督，反映了人大监督的民主性不足。

4.人大监督的民主性困境。监督法的出台增强了人大监督的法律保障，但并不能解决上述问题。人大监督的问题不在于无法可依，而是“有法不依，执法不严”，换而言之，就是人大监督怠于监督、松于监督。其根源在于人大监督工作的民意性不够，人大民意功能的失灵。人大监督过程的民主性不足，使得人大缺乏充分的信息来源，缺乏足够的地位和实力，缺乏为人民监督的动力和压力。人大作为民意代表机关，理应具有充足的民主性，然而事实并非如此。因为，（1）人大作为一种代议制民主，具有代议制民主的天然缺陷，即“选举时人民当家作主，选举后精英掌权作主”；（2）我国选举的竞争性不强，在源头上就使代表的民意性不够；（3）我国多重间接选举使民主逐级递减，民主性愈加薄弱。

总之，人大监督存在着信息不对称、实力不对等、权力不行使等问题，根源在于人大监督存在民主性困境。

（二）人大监督中公众参与的价值和功能

1.人大监督中公众参与的价值。公众参与源于对代议制民主的反思，是为了解决代议制民主“选举时民主，选举后不民主”问题，其本身就是一种直接民主方式，具有缓解人大监督民主性困境的价值。公众参与在立法和行政决策领域的运用和推广，主要也是发挥公众参与的民主性价值，解决立法和行政民主性不足问题。立法的民主性问题源于上述人大自身的民主性问题，行政的民主性问题是由于在“行政国”时代，传统行政法上民主性“传送带”理论的失灵，需要公众参与为行政行为弥补民主性不足的问题。公众参与能够为人大监督过程导入民意，提高人大监督民主性，为上述人大监督的民主性不足解困。

2.人大监督中公众参与的功能。人大监督中的公众参与具有提供信息、增强实力、施压政府、防止怠惰、公民教育、提高认同等功能，能够大大提高人大监督实效。提供信息功能是指公众作为政府有关权力行使的局中人、当事人，掌握着政府是否认真履行职责的一手信息，能够为人大监督提供政府履职情况信息，能大大缓解人大在监督过程中信息不对称问题，从而提高人大监督的准确性和针对性。增强实力是指通过公众参与，可以为人大提供人力、智力和专业方面的支持，为在人大这一端添加砝码，增强人大的实力，解决人大在监督过程中实力不对称问题。施压政府是指公众的参与，尤其是形成舆论后，能够对政府形成政治压力，使政府迫于压力，改进工作，从而提高人大监督的效果。防止怠惰是指防止人大常委会怠于行使监督权，防止监督过程走过场，搞形式主义。公民教育功能是指通过参与，训练和提升公民民主意识，提高公民民主能力。国际著名公众参与学者佩特曼认为“参与民主理论中参与的主要功能是教育功能，最广义上的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的获得”。提高认同是指公民个人或团体通过参与监督，表达自己观点，与人大、政府及其他公民进行交流和讨论，可以使他们获得一种“主人感”，并对人大监督的行使有了直观认识和更为深刻的理解。这种主人意识和直观认识，有利于提高公众对人大监督的认同和信赖，提高人大的权威，提升人大形象。

总之，公众参与具有提高人大监督民主性的价值，具有防止怠惰、公民教育等诸多功能，能够在一定程度上解决人大监督存在的问题，意义重大。

二、人大监督中公众参与的依据和内涵

（一）人大监督中公众参与的依据

监督法虽然对监督公开作了规定，但对公众参与没有作出明确规定，使得监督法不能作为公众参与的法律依据。然而人大是否负有让公众参与监督的义务，或者说公民是否享有参与人大监督的权利，不能仅凭监督法，还必须从宪法寻找依据。宪法是国家的根本大法，是公民权利的保障书。我国宪法的相关规定为公众参与监督提供了规范依据。

1.宪法对国家性质的规定，为公众参与人大监督提供本源上的依据。我国宪法第二条第一款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”该规定体现了宪法第一条所规定的我国人民民主专政的国家性质，直接规定了我国国家权力的归属。人大监督权作为国家的一种重要权力，从本源上属于人民，而且只能属于人民。宪法对国家权力归属的确认，使得公众参与监督从本源上具备了合法性。

2.宪法有关公民权利的规定为公众参与提供了依据。我国宪法赋予了公民各种政治权利和自由，使公众参与人大监督具有权利基础。第一，宪法第三十五条赋予了公民言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，这是对公民参与监督最重要的权利保障。言论自由是公民对于政治和社会生活中的各种问题，有通过语言方式表达其思想和见解的自由。宪法规定言论自由，为公众参与监督提供了最根本的权利保障。言论是公众表达思想和见解的基本形式，公众参与监督就是要向人大常委会反映自己的意见和建议，没有言论自由，公众参与监督就无法实现。第二，宪法第四十一条第一款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”该规定赋予公民批评、建议、申诉、控告、检举等权利，这既是公民直接参与人大常委会监督的权利基础，也是公民监督人大常委会的宪法保障。

3.宪法有关国家机关义务的规定为公众参与人大监督提供了依据。宪法第二十七条第二款规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议。”我国人民民主专政的国家性质和权力属于人民的本质，决定了国家机关是人民行使权力的工具，其根本目的在于保障人民在国家和社会中的主人翁地位。因此，人大常委会作为我国各级政府的权力机关，在行使立法、监督等权力时，负有听取公众意见和建议的义务。最后，宪法关于我国民主实现方式的规定为公众参与监督提供了方法上的依据。宪法除规定选举制的间接民主外，还为参与式的直接民主提供了依据。宪法第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”人大监督属于国家事务的重要内容，参与人大监督是人民管理国家事务的重要途径，立法者负有为公众参与人大监督提供法律依据的义务。监督法对公众参与人大监督没有作出规定，只能说是立法的缺陷，而不能反证公众无权参与监督。

可见，参与人大监督是公民的一项宪法权利，也就是人大的宪法义务，公民有权自主决定是否参与，人大有义务安排公众参与，为公众参与提供条件。

（二）人大监督中公众参与的内涵

1.主体的界定。公众包括公民和团体，两者在具体范围的界定上存在相似性，以下以公民为例进行分析。参与人大监督属于政治权利，非中国公民和被剥夺此项政治权利的中国公民自然是不享有的，除此之外，在全国人大层面，其他任何中国公民都有权参与，不存在界定难题。但由于地方人大存在地域和层级的区别，在具体某地人大监督过程当中，公众的范围不同。这里有几个问题影响具体有权参与某一地方人大监督的公民范围。

第一，是否限于本地居民（包括户籍居民和常住居民），还是包括非本地居民？由于在实践中很难判断某一公民与某地人大监督是否有利益关联，在我国当前的特殊国情下，户口所在地和经常居住地可以视为某公民同该地存在公共利益关联，公民通过提供户口本和居住证，便可作为凭证参与某地人大监督，这是形式标准。

第二，是否应具有利益关联性？公众参与人大监督的目的是维护和争取他们的利益（包括个人利益和他作为一分子的公共利益），因此，判断某一公民是否有权参与的实质标准、根本标准是利益关联性。如果人大监督所涉事务与当事人并无任何私益或公益关系，则其自然无权参与，如与A省无任何利益关联的B省公民无权参与A省人大的监督。

第三，公民是否需要有行为能力？参与人大监督作为公民的一项政治权利，并不以公民是否实际具有行为能力为前提。尽管作为人大常委会组成成员的人大代表是由有选举权的公民选举产生并受其监督，但公民的参与权并非源于选举权，而是源于他们作为公民所享有的宪法权利，是不可剥夺的，不过鉴于其行为能力的限制，其参与权可由监护人行使或委托他人行使。

2.权利的构成。公众参与监督作为公民的一项基本政治权利，有广义和狭义之分。广义的参与权应当是一种复合性权利，包括知情权、参与权（狭义）、表达权、监督权等；狭义的参与权是一项单一性权利，主要是指现场参与监督的权利，是相对于知情、表达、监督而言的参与权。为实现参与目的，落实上述功能，公民应享有广义的参与权。

首先，知情权是公众参与人大监督的前提条件。为了能使公众能够有效地参与人大监督，提高参与的针对性，公众必须能够获取与监督相关的信息，不仅有权了解监督的议题和背景资料，而且有权了解其他公众的意见建议，有权了解自己意见的处理结果，有权了解监督的最后结果，有权通过各种渠道查询、复印相关资料信息，人大负有提供便利的义务。

其次，狭义的参与权是广义参与权的重要组成部分。为使公众参与发挥公民教育等功能，公民有权通过旁听、听证、座谈、随同检查等方式，现场感受、体验监督过程，现场的参与能够更加全方位、更加直观了解监督过程，更便于公众与监督各方的互动，是有效参与的必不可少权利。

再次，表达权是有效参与的核心。为发挥公众参与提供信息、施压政府、防止怠惰等功能，同时也为了使公民的利益和诉求得到保护和吸收，公民有权针对监督议题，采取辩论、询问、论证等方式提供相关信息，表达意见建议，并有权得到人大的反馈和理由说明。目前的公权力机关主导的参与，表达权是不完整的，公民的建议意见往往石沉大海，即使得到反馈也是十分粗糙，缺乏充足的理由说明，这极大打击了公民参与的积极性，同时也说明公众参与沦为公权力机关自由裁量权的附庸。

最后，监督权是有效参与的重要保障。这里的监督权是指公众对人大机关的监督，这是防止人大怠权的重要权利，有权利就有救济，这种救济是对人大侵犯公民参与过程中的知情权、参与权、表达权的一种救济。救济途径包括违宪审查和上一级人大的审查，前者在我国尚不具备条件，后者地方组织法和监督法等法律已有规定。但公民的这一监督权对应的是上一级人大的义务，而不是同一人大机关的义务，这一点不同于其他三权利。

总之，户籍地或常住地公民有权参与当地人大监督，参与权由知情权、参与权（狭义）、表达权、监督权等权利束构成。

三、人大监督中公众参与的制度保障

现代宪政的基本精神之一在于“哪里有权利，哪里就应该有保障”。公民具有参与权利仅是前提，要使公众参与权利得以实现，还需要有制度保障。这些制度从人大义务角度，对人大监督工作提出了要求，为公众参与功能的实现奠定了基础，同时也是有序扩大公众参与的内在要求。有序的公众参与能够提高参与的效率，能够推动公众参与的良性发展。当前关键是要修改完善监督法，增加公众参与监督的内容，并出台配套规定，完善公众参与监督制度。

1.信息公开制度。信息公开是公众参与的前提条件。信息不公开，公众就无法参与，就无法提出有针对性的建议意见。监督法对信息公开作了多处规定，但还不够全面、具体，而且不是从公众参与角度进行公开。所规定的公开大多是事后的公开，对公开的方式、渠道、载体等没有明确。为便于公众参与监督，需要规定全过程、全方位的公开。

2.听取意见制度。听取意见是公众参与制度的核心。听取意见制度是指人大在监督过程中通过各种方式、途径，收集、获取公众对所监督议题的信息、态度、建议等，并对所获取意见进行整理、反馈和说理的制度。公众参与的主要目的是反映意见，提出建议。对人大来说，就有义务采取适宜方式听取公众意见，并进行反馈。具体方式可以是听证会、专家论证会、网络征求意见等。当前，听取意见关键是对意见的整理、反馈和说理。

3.现场参加制度。公众的参与不应局限于提出意见建议，还应当有现场参与的权利。具体方式可以是旁听有关会议，参加有关检查和调查等。当然，这里有时空的限制和成本的考虑，人大可以根据场地、时间和成本的因素，决定参与人员的数量，但无权限制参与对象，附加参与条件。

4.公平参与制度。为保障公平参与，避免参与过程为强势群体或特殊利益群体所控制，需要有特别制度规定，为弱势群体、分散的个体参与创造便利条件。同时，需要规定不同意见的梳理和公开等，使不同的声音能得到同等的反映。

余论：公众参与的局限

尽管公众参与有前述功能和价值，公众也有权参与监督，但必须清醒地认识到，公众参与作为一种直接民主，只是代议民主的补充，而非代替，不能根本解决代议民主自身的问题，尤其是我国人大选举不完善，竞争性不够，代表兼职，能力不够、动力不足、政府强势等现实问题，无法通过公众参与得到解决，只能缓解。解决我国人大监督的根本举措在于，完善人大代表选举制度，改革我国的有关政治体制。但是，我们不能否认公众参与人大监督的意义，在一定程度上，公众的参与能够推进我国民主政治的进步。

注释:

[1]见张劲松：《宪政视角下人大监督权研究》，广东人民出版社2009年第1版，第220页