人大工作要追求程序价值

□ 石永宁

提到人大工作，不少人常讲，“人大工作最讲程序”，这反映了人们对人大工作特征的理解。实质上，人大工作程序所蕴含的价值是十分丰富的，值得进一步在认识上加深理解,在制度上完善和细化，在实际工作中予以充分体现。

程序合法乃人大工作合法有效的前提和保障。人大及其常委会无论是立法、依法决定重大事项，还是监督、选举与任免，要真正达到预期的效果并获得人们的普遍认可，必须同时具备四个要件，这就是主体合法、目的合法、程序合法、内容合法。主体合法即人大及其常委会的构成、人数、履职方式等须符合法律规定，必须在宪法和法律规定的职权范围内履行职责；目的合法即履职目的须符合宪法和相关法律规定的宗旨，在履职目的和动机上不存在考虑非相关因素的问题；程序合法即履职的阶段步骤、时间顺序、方式方法等符合法定的原则、制度及具体的技术性、操作性要求；内容合法即履职的实体性问题已经完成或得到解决，如法案草案获得通过、作出的决议决定及提出的审议意见符合法律政策并取得积极效果等。从这四个要件的关系看，只有内容合法属实体范畴，前三者都属程序范畴或与程序密切相关。可以这么说，人大工作程序是人大及其常委会履行职责的外部表现和物质外壳，“皮之不存，毛将焉附”。没有程序合法，人大工作的合法与有效就无从谈起。

程序规范是人大工作权威性的重要基础和来源。人大工作的权威来自人大及其常委会的宪法和法律地位，来自履职成果即实体内容的正确性和有效性。更重要的是，人大及其常委会的履职成果如作出的决议决定、提出的审议意见等，是权力机关在工作程序上依法发扬民主的成果，一经作出或者通过即具有法律效力，且这种法律效力是公定的，“一府两院”及有关部门必须予以有效执行和落实。从程序本身看，人大及其常委会的立法程序、监督程序、议事规则等程序规则，寄托着选民和代表对民主、法治等价值的追求，正如司法上讲“程序是看得见的公正”一样，人大工作中“程序就是看得见的权威”。人大及其常委会要高度珍惜并充分开发程序中所蕴含的价值，把程序规范作为一项基本的工作原则，使人大工作的权威性基础更牢靠、体现更充足。

坚持实体与程序并重是人大工作的努力方向。强调程序，并非可以回避或者忽略实体性问题。没有实质性的内容，程序再完美也是没有意义的，与走过场、做样子、摆架子等形式主义的做法并无本质区别。反之，如果忽视程序，或者在程序上存在瑕疵，即便实体内容正确，也会带来工作权威的降低和社会公信度的缺失，情节严重的，还可能导致职权行为的无效。因此，在实体和程序问题上，要坚持两点论，不能走极端，应当强调把实质性的内容与程序性的要求统一起来。一方面，要紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，合理确定工作内容，着眼于提高工作效果，切实解决实际问题，推动科学发展，促进社会和谐。另一方面，要深入学习研究工作程序，严格遵循程序，把规范的程序作为提升人大工作权威、提高工作质量和水平的重要举措。

客观地讲，人大工作的程序，无论是在法律设计和工作制度上，还是在实际操作中，都有不够完备和成熟的地方。主要的如人大工作程序法以单行法为主，没有一部比较完善的人大工作程序法典，程序法律规范比较分散；一些法律规定显得比较原则、模糊和粗疏；不少程序法律规范不够明确、细致和周延，存在一些法律空洞；具体工作中也存在一些既无法律规定，也没有一致认识和看法的“程序困境”问题等等。这些问题注定人大工作程序建设任重道远。人大代表、人大工作者、理论工作者要牢固确立现代先进的程序理念，认真总结工作经验，深入思考和破解人大工作的各类程序问题，为人大工作程序的不断完善提供理论支撑、价值指引和实践思路，用程序水平的提高推动人大工作权威的提升。