“经济学治腐”，路该怎么走？——洋浦法院试水勤政廉政保证金制度的调查报告

□叶珊茹 符晓珍 余德厚

“经济学治腐”，路该怎么走？
——洋浦法院试水勤政廉政保证金制度的调查报告

□叶珊茹 符晓珍 余德厚

为了保证公务员在行使公共权力的过程中不滥用权力，保持廉洁性，许多国家和地区都在积极探索建立防止公务员腐败的方法和机制,采取种种措施如制定优厚的薪俸制度、公积金制度、养老金制度等来激励公务员忠于职守、勤政廉政。洋浦法院高度重视党风廉政建设工作，积极探索“经济学治腐”等手段，在2011年1月制定《廉洁司法保证金实施办法（试行）》。通过一年时间的试行，该制度在洋浦法院得到全面贯彻执行，取得良好的管理效果。

主要做法：将经济利益与勤政廉政相结合

考虑到法院工作与行政部门工作不同，在制定保证金制度时，洋浦法院着重研究如何规制裁判执行权的行使及如何规范司法人员的行为，力图解决司法腐败及司法不良作风问题。

一是廉政与勤政一并考核。洋浦法院试行的“保证金制度”脱胎于“廉政保证金制度”，但有明显的差异，主要不同之处在于“保证金制度”把勤政纳入保证金调整的范围，也就是以经济利益对廉政和勤政行为一并调整。

二是自主筹资，风险自担。保证金制度以经济利益得失双向风险激励，鼓励干警公正、廉洁、高效、文明司法。洋浦法院为每位工作人员建立保证金账户，由单位和个人共同向保证金账户存入保证金。一年内工作人员未发生不廉洁或不勤政行为的，保证金全额奉还。反之则按规定没收或扣减，扣减额度视处分大小决定，直至全部扣除，防止该激励制度演变为纯粹的福利制度。

三是全面规范，强调领导责任。保证金制度涵盖法院的党风廉政建设、纪律作风建设、审判实务管理、司法政务管理及绩效考评等方面的工作内容，列举了50多种禁止行为和10余项绩效考核最低标准。同时规定院领导、部门负责人对所分管的部门及本部门工作人员的行政警告以上的违法违纪行为承担连带责任。

四是注重细节，将轻微违纪违法行为纳入管理范围。对于法院工作人员尚未达到立案标准的轻微违纪事件，实践中往往以批评教育为主，收效不明显，管理出现“瓶颈”。洋浦法院推行的“廉政保证金制度”将此类行为纳入了管理范围。

与此同时，洋浦法院还配套制定了相应的监督检查考核机制，量化考核标准。

一是完善现有的内部管理机制。法院内部管理主要由立案、监察、政工、审判监督等部门按规定进行例行监督、检查、考评和处理，体现在《纪检监察通报》《纪律作风通报》《审判管理通报》《审限管理通报》《案件质量评查通报》《信访通报》《错案通报》《信息调研成果通报》《考勤通报》及《绩效考核通报》各类通报上，并以这些通报作为保证金制度使用的依据。

二是实行新的业绩量化考核标准。2011年前洋浦法院的绩效考核只是简单地对“德、能、勤、绩、廉”综合估算，缺乏细化的考核项目，考核结果更多地依赖主观评价，未能全面的体现工作量和勤勉度。2011年制定《法院工作人员考评办法》，根据不同的岗位职责，对每一位工作人员设定年工作目标和工作量，能量化项目考核的项目量化考核，无法绝对定量的项目以单独抽查考核的形式进行优秀、良好、合格、不合格的评价标准予以考核。通过绝对量化和相对量化的方式对勤政与否进行详细的考评。

三是实行季度考核通报制度。洋浦法院监察室严格依照保证金制度对该院干警的各项工作进行监督、检查。每季度对该制度的执行情况进行统计，并制定《廉洁司法保证金制度执行情况相关数据通报》。该通报包括：违反廉政规定行为、其他违法违规行为、考勤情况、审判（执行）任务完成情况、调研宣传任务完成情况、案件质量评查、发改上诉申诉案件数、违反审判管理规定的情况、办公场所卫生检查等。

为了更好地监察干警的司法行为，洋浦法院采取更为主动的监督检查工作方式，加大了违法违纪案件查处力度，保证保证金制度的有效执行。

一是构建廉政风险防控机制。建立“廉政风险防控制度”，制定《廉政风险点及防控措施表》，对审判执行工作、司法政务管理工作中易产生廉政风险的权力事项，梳理出廉政风险点，制定防控措施；对“保证金制度”中可能出现不廉洁问题的行为设立详细的操作规则和具体考核标准。未按照《廉政风险点及防控措施表》中实施的廉政风险防控措施的行为，将被认定为不符合廉政工作要求，扣减其保证金。

二是实行廉政监督回访制度。对可能出现廉政问题的案件进行回访，进一步了解法院工作人员的司法情况。具体包括三个方面：审执人员在办案过程中是否存在违纪违法办案，办关系案、人情案问题；审执人员在办案过程中是否有索、拿、卡、要行为和接受吃、请及谋取其他不正当利益行为；审执人员是否存在冷、硬、横、推等“衙门”作风。2011年以来，洋浦法院从审结、执结的案件中抽取103件案件进行回访，访当事人或代理人114人。

三是加强对司法作风的检查。严格执行工作纪律，加强上下班考勤、请休假制度检查。加强庭审纪律检查，每周两次不定期对庭审情况进行例行检查，特别针对下列行为的检查：违反规定未着法官服装开庭；开庭迟到、打瞌睡的；在庭审中接打手机、抽烟、随意走动的；庭审用语不文明等行为。规范立案窗口接待行为，规范干警8小时外的业余学习生活。

四是执行干部财产报告制度。严格落实廉政档案制度、财产申报、报告重大事项等规定，主动核查，定时予以公布，接受社会监督。

主要成效：探索出“不愿为、不必为”的反腐倡廉新机制

治理腐败必须创新机制，形成严密科学的监督体系。保证金制度作为一种直观的、操作性强的反腐倡廉促勤制度，可以为法院提供一种有效的、可操作的保障公正廉洁司法的廉政建设工作方式。

一是完善党风廉政建设体系的重要内容。对于遏制司法腐败而言，前期的预防与后续的奖惩同等重要。洋浦法院在不断创新廉政教育方式，丰富廉政教育内容，强化法院廉政文化建设，不断加强内外部监督管理，严格治院治警。努力建设一种“不敢为、不能为”管理机制的同时，探索出一条“不愿为、不必为”的反腐倡廉新机制，丰富了党风廉政建设制度体系的内容，并由此形成的一套完整的配套机制，使法院制度建设进一步得到完善，促进了法院制度建设和队伍建设。

二是促进司法公正的有效途径。保证金本质是一种信用工具，是法院工作人员个人对廉政勤政的担保。洋浦法院将该制度与审判事务管理严密挂钩，对办理案件中，收受当事人礼物，接受当事人吃请，审判流程管理不规范，超审限结案等不廉洁、不公正、效率不高的行为，都将被扣减保证金。无形中加大了对办案人员的约束力，增强了办案人员的责任心，有效地促进了办案效率的提高，确保了审判的公正。

三是确保廉洁司法的物质保障。在目前国家的财力尚不能实行高薪养廉的背景下，探索建立廉洁司法保证金制度，主要目的是以物质利益为保障，尝试构建一种“不必为”的廉洁长效机制。努力使法官享有应有的职业待遇保障，使其公开获取的合法利益与其所欲谋取的非法利益形成反差，能有效地遏制非法牟利的动机。在“不必为”的保障下，绝大多数法官会自觉抵御非法利益的诱惑，保持自身廉洁。保证金制度倡导了一种廉政勤政嘉奖的理念，对廉政勤政给予充分肯定和经济利益鼓励。对法院干警而言，吃当事人一顿饭，抽当事人一包烟，不但要受到处分，而且还要被扣几千元的廉政保证金，因小失大根本没有必要。

四是预防遏制轻微违纪行为的手段。对法院工作人员较为轻微的违纪行为，实践中往往以批评教育为主，当事者没有实质的利益损失，不需付出经济的或政治的代价，难以达到有效的管理和控制效果。因此有的法院工作人员抱有“只要大事不犯，小事可以不断”的错误想法。现将工作业绩、工作表现与保证金制度紧密挂钩，有效地预防和遏制了基层法院普遍存在的轻微违纪行为和司法不良作风，推动了党风廉政建设和法院工作，树立了法院的良好形象。

下步设想：构建统一的“廉政勤政保证金制度”

建议洋浦经济开发区统一建立“廉政勤政保证金制度”，进一步推进洋浦经济开发区在保障廉洁行政中的制度创新，规范保证金制度的建立和执行，确实发挥保证金制度应有的激励、约束作用，为廉政勤政打下合理的制度基础，提供坚实的物质保障。

一、建立保证金框架制度。保证金制度仅在洋浦法院得以实施推行，洋浦经济开发区其他单位均未能建立该制度，有制度建设上的滞后，财政保障上的困难等原因，但最主要的原因还是保证金制度没有制度予以“保证”。应更新观念，向国际先进反腐国家学习，接纳新的理念、推广新的做法，将保证金制度纳入制度轨道。建议由洋浦经济开发区管委会制定《洋浦经济开发区廉政勤政保证金制度实施办法》，规范该制度的设立和运行。

二、将保证金基金纳入财政预算，提高保证金数额。以单位办公经费拨付保证金，这无法保障保证金单位拨付部分的资金来源，也可能对工作产生影响。建议将保证金单位拨付部分由开发区根据单位的财务收支计划统一安排，列入开发区财政预算由开发区财政负担；通过加大腐败预期成本来预防腐败，保证金数缴纳率提高至公务员收入的30%。

三、进一步制定具有更强操作性的实施规定及实施细则。为了发挥好“保证金”对开发区各项工作的激励作用，应将公正廉洁司法与勤勉规范工作一并加以规范，使“保证金”与开发区工作人员的各项工作相挂钩。把勤政纳入制度规范的范围，体现一种多劳多得、多奉献多回报的分配制度，使该制度成为拉开收入差距的长效激励机制。同时,要切实加强对保证金的使用、管理和监督，确保保证金制度的健康、安全、流畅运行。

四、建立完善的廉政监督制度。一是预防廉政风险，建立开发区“廉政风险防控制度”。二是实行“廉政监督回访制度”，由纪工委对可能出现廉政问题的案例进行回访。三是执行“干部财产报告制度”，严格落实廉政档案制度、财产申报、报告重大事项等规定，主动核查，定时予以公布，接受社会的监督。各级行政机关应做到信息公开透明，对公务员的各项工作及个人收入情况、业绩情况进行公示，减少保证金制度执行的“暗箱操作”。◎

（作者单位：洋浦经济开发区人民法院）