论国际核安全体系的构建与巩固*

夏立平

近年来，随着核能的迅速发展，核设施与核材料的安全越来越引起国际社会的重视与关注。与此同时，核恐怖主义的幽灵在世界徘徊。但是，当前国际核安全体系仍存在一些不足与缺陷，远不能满足世界制止核扩散和消弭核事故的需要。构建与巩固一个普遍、有效、完善的国际核安全体系的任务已提上国际日程。

一、国际核安全体系的结构与现状

20世纪50年代后期，国际社会开始建立国际核安全机制的进程，迄今已初步建立起国际核安全体系。当前的国际核安全体系主要由三大部分组成。一是关于核安保的国际法律机制。当前国际核安保领域主要强调防止核恐怖主义和核材料走私等。虽然《不扩散核武器条约》是以防止国家行为体中出现新的核武器国家为主要目的，但它仍然是国际不扩散核武器体制的基石，对防止核恐怖主义也有一定作用。现在国际上与防范和应对核恐怖主义直接有关的重要的国际法律文件主要有两个。一个是《核材料实物保护公约》(1980年联合国大会通过)及其修正案(2005年联合国大会通过)。该公约将非法拥有、使用、转让核材料，窃取核材料，以及威胁使用核材料造成任何人死亡或严重受伤或财产严重受损等行为都定为犯罪。另一个是《制止核恐怖主义行为国际公约》(2005年第59届联合国大会一致通过)。该公约要求各国加强合作，打击核恐怖主义行为，并鼓励各国在防止恐怖袭击的信息交流和相互协助与刑事调查及引渡程序上开展合作。《公约》界定了三类核恐怖行为:(1)拥有放射性材料或制造或拥有一个装置，其目的是致人死亡或严重受伤，或致使财产或环境受到重大损害;(2)以任何方式利用放射性材料或装置，或利用或破坏核设施，以致放射性材料外泄或有外泄的危险，其目的是致人死亡或致人严重受伤，或致使财产或环境受到重大损害，或迫使某一自然人或法人、某一国际组织或某一国家实施或不实施某一行为;(3)通过威胁或使用武力，非法和故意索要放射性材料、装置或核设施;威胁利用放射性材料或装置，或威胁利用或破坏核设施。这两个文件为国际合作应对核恐怖主义奠定了基础。

二是关于核能安全的国际法律机制，主要由数量众多的国际条约组成，大致可分为三类。第一类是确保安全地利用核能的国际法律文件，主要包括《核安全公约》、《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》、《放射性物质安全运输条例》、《核安全标准》等。第二类是发生核事故时进行救援、减轻核事故后果以及核损害赔偿的国际法律文件，主要包括《及早通报核事故公约》、《核事故及辐射紧急情况援助公约》、《核损害第三方责任巴黎公约》、《关于核损害民事责任的1963年维也纳公约》、《核损害补充赔偿公约》等。第三类是涉及防止核材料与核废物污染环境的国际法律文件，如《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》、《海洋生命安全公约》、《南极条约》、《防止从陆地污染海洋公约》等。其中，关系到核能安全利用的主要是前两类国际法律文件。

三是与核安保及核安全相关的国际组织，主要包括国际原子能机构、国际辐射防护委员会、经济合作与发展组织核能机构、联合国原子能辐射效应科学委员会、国际刑警组织等。这些国际组织的主要作用是对核能的安全利用与核安保进行组织保障，加强对核能利用的国际监管。其中，国际原子能机构在全球核安全领域发挥了主导作用。该机构成立于1957年，是国际核领域的政府间科学技术合作组织，同时兼管地区原子能安全及测量检查，其两大职能是保障监督与和平利用核能。国际原子能机构不是联合国的专门机构，但与联合国订有关系协定，同联大、经社理事会和安理会有直接联系。该机构的主要活动有:向成员国提供技术援助，帮助它们开展和平利用核能的研究和应用;与有关国家和国际组织订立“保障监督协定”，对成员国的民用核项目实施保障监督，以确保这些项目不用于任何军事目的;组织研究和制定有关核能利用的安全条例，并向世界各国推荐使用;与有关成员国或专门国际机构签订科学研究合同;召集各种科技会议，通过建立情报网、图书馆和出版书刊等方式组织关于原子能和平利用的资料交流。1997年5月，国际原子能机构特别理事会完成了关于加强保障监督机制措施的“93+2计划”，通过了保障监督附加议定书范本。这标志着该机构的保障监督能力和范围从仅核查各国申报的核活动，扩大到可探察无核武器国家的秘密核设施与核活动。由国际原子能机构主持制定、并由其总干事保存的《核材料实物保护公约》在防止核恐怖主义与核材料走私等方面起着重要作用。

核安全国际法律框架有助于成员国在核安全方面进行国际合作，并有利于它们之间的信息共享与技术共享。近年来，国际社会为了加强和巩固国际核安全体系又做出了一些重大努力。

首先，国际核安全峰会机制化取得重要成果。自2010年4月首届核安全峰会在美国首都华盛顿举行后，形成了每隔两年在世界不同大洲的国家轮流举行国际核安全峰会的惯例和规则。峰会已成为核安全领域全球治理的最高层磋商和对话机制。已召开的两届峰会促进各国在核安全与核安保方面达成了一些重要共识并采取若干有效措施。首届峰会通过的《华盛顿核安全峰会工作计划》强调国际合作以维护有效的核安全，呼吁与会各国及国际或地区性组织为增进核安全共同努力，力争在4年内确保所有易失控核材料安全，并支持将经修订的《核材料实物保护公约》和《制止核恐怖主义行为国际公约》等国际核安全文书的目标作为全球核安全体系的实质要素。①“Communiqué of the Washington Nuclear Security Summit”，April 13，2010，http://www.whitehouse.gov/the-press-office/communiqu-washington-nuclear-security-summit.(上网时间:2012 年8月20日)2012年第二届核安全首尔峰会召开于日本福岛核电站泄漏事故后，不仅讨论了“核安保”(Nuclear security)问题，还讨论了“核安全”(Nuclear safety)问题，并将两者进行有机结合。与首届核安全峰会相比，此次峰会真正实现了与会各方在核安全问题上由“共识”向“行动”的转变，并使国际核安全峰会逐步实现机制化，成为世界各国和有关组织探讨核安全问题的重要平台。峰会通过的《首尔公报》针对国际核安全问题提出了11项需要优先解决的课题，并制定了具体的解决措施。①具体措施包括:清理不再使用的高浓缩铀;实现高浓缩铀使用的最小化;鼓励国际社会采取措施研发高密度的低浓缩铀;在国际原子能机构框架下协调各国对高浓缩铀的管理;加强国际合作以应对放射性恐怖主义;加强对核设施的物理保护以提升国家在放射性事件发生时的应急反应能力;加强对核废料和放射性垃圾的管理;构建核探测能力以确认非法核材料交易的源头;塑造核安全文化以鼓励工业、学术界、媒体、非政府组织和其他市民团体就有关核安全问题进行探讨等。“The Seoul Nuclear Security Summit:Reviewing Progress and Maintaining Momentum”，http://blog.keia.org/the-seoul-nuclear-security-summit.(上网时间:2012年8月20日)峰会提倡各国在使用高密度低浓缩铀方面开展国际合作，以支持研究和实验型反应堆的运行。为了方便各国向国际原子能机构提供有关核材料和其他放射性材料的必要信息，大会呼吁与会各国加入国际原子能机构有关核材料的“非法贸易数据库”(Illicit Trafficking Database)项目，并鼓励各国有关部门依托国际刑警组织设立放射性和核恐怖主义预防小组(Radiological and Nuclear Terrorism Prevention Unit)等平台，就个体参与非法交易核材料和其他放射性材料的行为加强信息共享。第三届国际核安全峰会将于2014年在荷兰举行。

其次，国际原子能机构在核安全领域的中心地位得以确立。两次核安全峰会都重申了国际原子能机构在国际核安全框架中的重要作用。2011年9月，国际原子能机构成员国大会审议并通过了《国际原子能机构核安全行动计划》。该行动计划的目的是在日本福岛核事故背景下，“为巩固全球核安全框架确定一个工作安排”，从而提高世界范围的核安全和应急水平，加强对人类和环境的核辐射防护。行动计划涉及12项主要行动，其中每项行动都有相应的子行动作为支撑。工作重点包括根据福岛核事故教训对核电站安全薄弱环节做出评估、加强原子能机构同行评审、加强应急准备和响应等。

另外，国际核燃料银行建设开始起步。近年来，国际社会在建立核燃料银行方面开始取得进展。2008年3月，国际原子能机构的刊物发表文章，建议建立由国际原子能机构控制的低浓缩铀储备库或国际浓缩铀中心。②Rauf，Tariq and Vovchok，Zoryana，Fuel for Thought，International Atomic Energy Agency，March 2008.2009年5月，国际原子能机构正式提出建立国际核燃料银行的建议。其主要目的是由国际核燃料银行在非歧视和非政治基础上向世界各国的核能反应堆提供核燃料，以减少非核武器国家发展它们自己铀浓缩技术和设施的需要，从而有助于减少核扩散的危险。已有60多个国家向国际原子能机构表达了对这一核能项目的兴趣，但也有某些国家担心如果它们从国际核燃料银行接受燃料，就会失去获得铀浓缩和钚再处理技术的途径。③“Nuclear fuel bank plans get push as three are plans tabled–Summary”，Earth Times，May 22，2009.从实践方面看，俄罗斯在西伯利亚的安卡斯克建有国际铀浓缩中心(IUEC)，可以“向该中心的成员组织提供有保证的铀浓缩能力”。2007年5月，俄罗斯联邦与哈萨克斯坦共和国签订了在该国际铀浓缩中心框架下的第一个协定。④Rauf，Tariq and Vovchok，Zoryana，Fuel for Thought，International Atomic Energy Agency，March 2008.2009年11月，国际原子能机构理事会批准俄罗斯关于建立低浓缩铀储存的建议。根据该建议，如果国际原子能机构提出要求，国际原子能机构的成员国可以从该储存中获得低浓缩铀。2010年3月俄罗斯和国际原子能机构同意，在西伯利亚的安卡斯克建立世界上第一个核燃料银行。

二、当前国际核安全体系的主要缺陷

近年来，国际核安全体系有了一定的发展，但仍存在一些缺陷与不足。这主要表现在以下几个方面。第一，强调防止核扩散多，重视防止核事故不够。核安全问题包括两大部分。一是核“安全”，主要指最大限度地减少涉及放射源事故的可能性并在发生事故时减轻其后果的措施。广义的核安全是指涉及核材料及放射性核素相关的安全问题，目前包括放射性物质管理、前端核资源开采利用设施安全、核电站安全运行、乏燃料后处理设施安全及全过程的防核扩散等。狭义的核安全是指在核设施的设计、建造、运行和退役期间，为保护人员、社会和环境免受可能的放射性危害所采取的技术和组织上的措施的综合，其内容包括:确保核设施的正常运行，预防核事故的发生，限制可能的核事故后果等。二是核“安保”，系指防止未授权接触放射性材料，以及防止放射性材料的丢失、盗窃和擅自转让的措施。国际核安全体系应包括核“安全”与核“安保”这两大部分，但从传统来看，国际核安全体系更侧重于核“安保”，即防止核扩散，而对核“安全”，即防止核事故重视不够。

核能与煤、石油等常规能源相比，是一种污染和碳排放较少，因而较为清洁的能源。1954年，世界上第一个核电站在苏联问世。此后，世界许多发达国家纷纷建设核电站。20世纪80年代以来，少数发展中国家也在核能发展上取得重大进展。至2011年初，已有40多个国家在不同程度上开发了核能。但同时，核能的利用和发展也伴随着放射性释放和污染的风险，其安全性风险尤为突出。1986年前苏联切尔诺贝利核电站事故带来的痛苦记忆尚未消失，25年后日本福岛核电站放射性物质泄漏事故又给人类以重创。福岛核泄漏事故不仅凸显了日本核安全机制的严重问题，也暴露了国际核安全体系在防止核事故方面存在的严重缺陷。日本政府违反核安全国际法律和制度，监管及应对核安全问题能力较弱，而国际原子能机构及其他国际核安全机构对此缺乏有效监管和惩罚的权力。例如，日本缺乏对超设计严重核事故的应对能力，而国际原子能机构及其他国际核安全机构对此监督机能缺失。地震引发的海啸是福岛核事故的直接原因，但对超设计严重核事故的预防和应对不足是事故发生的主要原因。作为日本最大的私营核电企业，东京电力公司在核电厂安全运行管理上存在不规范行为，在处理事故时的表现与其企业地位不符，但国际原子能机构及其他国际核安全机构对此同样无法监督。

日本福岛核电站放射性物质泄漏事故加剧了人们对核能安全性的担忧。目前世界上出现两种相反的态势。一方面，随着对核安全问题担忧的加剧，少数发达国家开始减少核电站。2011年5月，德国政府宣布2022年前将关闭德国所有核电站。另一方面，在能源缺乏和寻求减少碳排放的今天，世界许多国家对使用核能的兴趣日益增强，或计划建设新的核电设施，或翻新旧的核电厂。预计未来15年内，世界核电站数量可能翻倍。至2011年10月，世界各国在运行的核反应堆共432座，核能发电量2010年达26300亿度，占世界总发电量的13.8%，累计运行时间已超过1万堆年(1堆年相当于核电站中的1个反应堆运行1年)。①World Nuclear Association，World Nuclear Power Reactors and Uranium Requirements，October 11，2011，http://www.world-nuclear.org/info/reactors.html.(上网时间:2011 年10 月25 日)据国际原子能机构统计，在2010年全世界正在运行的核电站中，美国最多，达104座;法国59座，英国和俄罗斯也都在30座以上。2010年核发电量在国内总发电量中所占比例超过20%的有19个国家，比2000年增加了两个。其中，立陶宛比例最高，达到78%;比利时和斯洛伐克超过50%;乌克兰、瑞典和保加利亚3国则都在40%以上;韩国等8个国家也占到31%到39%之多。②Climate Change and Nuclear Power，A New Report by IAEA，Vienna，Austria，November 25，2011，p.9.正在建设和计划建设的核反应堆总计达215座。尽管迄今核电站主要分布在工业化国家，但目前正在建设的32个核电站中有31座分布在亚洲、中欧和东欧地区。③Climate Change and Nuclear Power，A New Report by IAEA，Vienna，Austria，November 25 ，2011，p.12.经济合作与发展组织核能机构和国际原子能机构秘书处预计，到2035年，世界核发电能力将从2010年底的375千兆瓦增加到540千兆瓦至746千兆瓦之间，即增长 44%至99%。④Uranium 2011:Resources，Production and Demand，A Joint Report by the OECD Nuclear Energy Agency(NEA)and the International Atomic Energy Agency(IAEA)，OECD，Paris，July 2012，p.15.但总的来说，将关闭的核电站数量与新建和将建的核电站数量相比，是非常少的。虽然现有许多核电站通过采取各种措施减少了发电成本并提高了安全性，但核能的安全问题具有极大的敏感性。核事故可能造成的放射性物质泄漏，不仅会导致人员伤亡，在社会引起强烈反响，还会导致大范围和长时期的核污染。切尔诺贝利核电站事故发生区至今仍是辐射污染严重超标的无人区，日本福岛核电站事故也对包括陆地和海洋的周边环境造成后果难以估量的严重放射性污染。国际社会虽然在福岛核电站事故发生后更为重视核事故的预防，如第二届核安全峰会专门讨论了防止和应对核电站事故问题，但从国际核安全体系总体上做出的制度性改进和采取的相应措施仍显不足。

第二，以美国为主导建立，体现出鲜明的西方特性。冷战时期，国际核安全体系主要是在美国和苏联的主导下开始建设的。冷战结束以来，美国和西方主导了国际核安全体系的构建。因此，国际核安全体系不可避免地反映出其西方特性。上述偏重防扩散、轻视防事故就是这一西方特性的典型表现。在防止和应对核恐怖主义问题上，国际核安全体系也主要侧重于法律和技术上的防范措施，而缺乏对国际核恐怖主义的治本之策。随着核设施与核材料数量的增加，核恐怖主义的威胁正在加大。经济合作与发展组织核能机构和国际原子能机构秘书处资料显示，从2008年至2010年，世界上已探明的铀矿储量增加了12.5%，全球铀矿产量增长了25%。①Uranium 2011:Resources，Production and Demand，A Joint Report by the OECD Nuclear Energy Agency(NEA)and the International Atomic Energy Agency(IAEA)，OECD，Paris，July 2012，p.16.根据独立分析机构“国际核裂变材料专家组”的报告，截至2010年，全球共存有1600吨高浓铀和500吨分离钚，这些核材料足以制造10万枚核弹头。②Nuclear Energy Data 2012，OECD Publishing，October 10，2012，p.25.国际原子能机构统计，1993-2011年，全球共发生2163起遗失、盗窃、走私或贩卖危险核和放射性材料的案件。其中，从20世纪90年代初至今，全球共发生经确认的武器级核材料被窃或丢失等事件多达18起。③“Nuclear Security Culture”，IAEA Nuclear Security Series 7，IAEA Publication，July 2012，pp.28，30.如果这些核材料落入恐怖分子手中，后果将极其严重。2005年，“基地”组织曾在网站上公布了一本说明手册，详细介绍如何利用浓缩铀制造“脏弹”和小型炸弹的方法。恐怖分子还可能以反应堆等核设施为袭击目标，制造爆炸、火灾等事件，人为制造大量放射性物质的外泄，严重危害核设施周围及下风远距离的公众健康，进而扰乱社会秩序，造成严重经济损失。在有核国家失于防范的情况下，恐怖分子也可能窃取核武器。一旦恐怖份子掌握并利用核武器发动袭击，其后果不堪设想。还需提及，西方国家，特别是美国掌握了国际核安全体系的议题制定权和话语权，而广大发展中国家由于研究不够，核技术也不够先进，因此在大多数情况下只能随大流。这是当前国际核安全体系西方特性的另一个重要表现。

第三，体系的完整性、普遍性和监督力度不够，存在一些漏洞。国际核安全体系虽然已初步建立起基本框架，但要建成完整的国际核安全体系仍有很长的路要走，特别是还未形成全球、区域、次区域、国家等多个层次相联系、相协调的机制，未能完全覆盖核安全与核安保的所有领域，也未能充分发挥防止核事故和防止核恐怖主义的多种功能。国际核安全法律体系的普遍性不够，《核材料实物保护公约》修订案的签约国只有55个，不到联合国会员国总数的1/3。国际核安全法律体系规定的监督力度也不够，如日本政府违反核安全国际法律和制度，未事先向国际社会与周边邻国通报，就批准运营公司向海里排放上万吨超标500倍的放射性废水，但没有可以对日本这种做法进行监督的国际机制，日本政府并未因违反核安全国际法律受到任何惩罚。国际核安全法律体系的规定也存在一些漏洞。例如，2011年5月29日，日本报纸报道称，日本政府正在讨论加入《核损害补充赔偿公约》，目的是限制中国、韩国、俄罗斯等周边国家民众就此次福岛核电站泄漏、排污入海等行为向日本政府和企业索赔。④日本《朝日新闻》报道，2011年5月29日，第2版。日本福岛核电站事故使海洋环境遭受严重放射性污染。根据《关于核损害民事责任的1963年维也纳公约》等国际条约，受到这种严重放射性污染影响的其他缔约国受损害的人员可以向福岛核电站所在的装置国日本索赔。在目前日本没有签署该条约的情况下，中韩等国民众可在本国法院提起诉讼，要求日本政府赔偿;但如果日本加入《核损害补充赔偿公约》，周边国家民众就必须通过日本法院提出赔偿诉讼。

凡此种种显示，有必要对国际核安全体系做进一步的改革与完善。

三、巩固国际核安全体系的有效路径

当前，实现一个普遍、有效、完善的国际核安全体系应该是巩固国际核安全体系的目标，而这一国际核安全体系必须是多层次、多功能和全方位的。多层次是指国际核安全体系应该包括全球、区域和次区域、国家等三个层次;多功能是指国际核安全体系不仅应该在防止核恐怖主义、防止核材料走私、防止未授权接触放射性材料、防止放射性材料的丢失、盗窃和擅自转让等方面发挥功能，也应该在确保安全利用核能、发生核事故时进行救援、减轻核事故后果、核损害赔偿、防止核材料与核废物污染环境等方面发挥功能;全方位是指国际核安全体系的法律机制与执行机制应该覆盖核安保与核安全的所有方面。国际社会应该在上述三个层次为巩固国际核安全体系做出重大努力。

在全球层次，国际社会应努力平衡实现《不扩散核武器条约》规定的核裁军、核不扩散与和平利用核能三大目标。所有核武器国家应该切实履行《不扩散核武器条约》第六条规定的义务，并公开承诺不寻求永远拥有核武器。拥有最大核武库的国家应该继续率先大幅度实质性削减其核武器。国际社会特别是核武器国家应该大力推动《全面禁止核试验条约》早日生效，推动尽快就“禁止生产核武器用裂变材料条约”进行谈判。国际社会也应大力推动《核材料实物保护公约》修订案尽早生效，促进《制止核恐怖主义行为国际公约》的普遍性，有效打击核材料非法贩运。国际原子能机构有必要根据《国际原子能机构核安全行动计划》，发展对各国核设施的核安全状况进行监督的能力，以及加强对核安全事故的应急处理能力等。

在区域和次区域层次，无核武器区和建立新的无核武器区的努力将发挥重大作用。现有无核武器区主要包括《拉丁美洲禁止核武器条约》、《南太平洋无核区条约》、《非洲无核武器区条约》、《东南亚无核武器区条约》、《中亚无核武器区条约》以及《南极条约》等。某一区域或次区域成为无核武器区，表明这一区域或次区域的国家自愿放弃发展核武器的权利，这大大减少了恐怖组织从这些国家非法获取制造核武器的材料或技术的可能性。近年来，还出现了一些新型的区域核安全机制。例如，中国倡导建立了中日韩核电安全合作机制，为提升本地区核能安全与核安全水平作出了贡献。又如，中国努力把本国的核安全示范中心建成技术交流和教育培训的地区中心，推动该中心同本地区其他示范中心开展合作互联，共同致力于提升本地区核安全水平。该中心现已具备人员培训、技术研发、国际交流等多项职能，涵盖核安全、保障监督、核材料管制、实物保护等多个领域。

在国家层次，由于国家是国际社会最重要的行为主体，也是国际核安全的主要关注对象和参与者，国家在国际核安全体系中处于基础和负有根本责任的地位。在2010年首届核安全峰会上，多个国家做出了消除本国所有高浓铀的承诺。墨西哥承诺将与国际原子能机构合作消除本国剩余的所有高浓铀，同时还表示将对目前使用高浓铀燃料的研究堆进行燃料低浓化改造，使其转为使用低浓铀燃料;乌克兰宣布将在2012年之前处理掉所有高浓铀库存;加拿大总理哈珀表示加准备将源自美国的高浓铀运回美国，以免落入极端分子之手;哈萨克斯坦承诺将对使用高浓铀燃料的研究堆进行燃料低浓化改造，并消除本国剩余的所有高浓铀;越南承诺将对使用高浓铀燃料的研究堆进行燃料低浓化改造。2012年首尔核峰会与会国向大会递交的国家进展报告显示，上述承诺中的大多数项目均已在过去两年得以实现。在清理高浓缩铀以及将高浓缩铀转化为非军事用途方面，有8个国家的约480公斤高浓缩铀得到妥善处理，这些高浓缩铀足以制造出19枚核弹。乌克兰和墨西哥两国在此次核安全峰会召开之前已将各自库存的所有高浓缩铀转移至安全地带。①“Key Facts on the 2012 Seoul Nuclear Security Summit”，http://www.thenuclearsecuritysummit.org/.(上网时间:2012 年9 月3日)拥有世界上最大核武库的美国和俄罗斯，则在过去两年把可以用于制造3000件核武器的高浓缩铀转化为低浓缩铀。②“Key Facts on the 2012 Seoul Nuclear Security Summit”，http://www.thenuclearsecuritysummit.org/.(上网时间:2012 年9 月3日)此外，捷克、墨西哥和越南已经开始将支撑实验型反应堆运行所需的高浓缩铀转化为低浓缩铀。在加强与核安全有关的国际条约和多边倡议方面，新近又有14个国家签署了《制止核恐怖主义行为国际公约》，使该公约签约国的总数上升至79个。未来，国际社会应更加重视相关国家在国际核安全体系构建与完善中的作用。○