转型期我国权力腐败制约机制的构建

黄建军

(1.南京师范大学 公共管理学院，江苏 南京 210046;2.北京大学 政府管理学院，北京 100871)

权力作为政治生活中一个普遍的政治现象，反映的是人与人之间的一种特殊的社会关系。权力的特性决定了权力走向腐败的过程对于不同环境和条件下的不同人是千差万别的，因此，权力腐败和权力制约一直是社会关注的焦点问题。中国共产党的性质和宗旨也决定了其同权力腐败的现象是水火不相容的。权力腐败就是国家公职人员出于私人目的而滥用公共权力和公共资源的行为，而权力制约是权力所有者运用民主法治等手段，通过多种有效途径，对权力行使者进行限制和约束。当前我国社会处于转型期，在党和国家加大惩治和预防腐败力度的新形势下，权力腐败具有共有的规律和新的特点，更加复杂多样，更加隐蔽，甚至具有很深的潜伏性，客观上也加大了规范权力运行和预防腐败的难度。

一、权力腐败的形成原因分析

权力与腐败之间的内在联系，已经成为人们无法摆脱的经验事实。在“皇权天授”的私有王权制度中，专制权力本身就是腐败制度的象征。如果社会生活中权力真正掌握在公众的手中和公众的代表手中，就不会成为少数人谋私的工具。但在现有条件下，公共权力还不可能在全社会公众中直接行使，而只有通过公众的代表来间接集中行使，这就导致了权力所有者与权力使用者分离，从而必然产生了权力腐败的可能。

我国当前社会的腐败主要就是权力腐败，社会腐败又是权力腐败蔓延的恶果。因此，在一定意义上可以说，在我国现在的条件下，权力发生腐败也是我国社会生活中腐败滋生、蔓延的一个重要根源。作为社会主义国家，根据宪法规定“国家的一切权力属于人民”，“党必须在宪法和法律的范围内活动”，我们的国家制度在本质上不会、也不允许有滥用权力、以权谋私的权力腐败行为，但是，我国当前的社会在一定范围内还相当严重地存在着权力腐败。这是因为:

(一)权力腐败形成的历史因素。我们的一切权力属于人民，但在其实现形式上还不可能达到马克思主义经典作家们所设想的“重要的就是普遍吸收所有的劳动者来管理国家”［1］那种民主高度发展的目标，领导权和社会管理权主要还是通过各级党政机关来行使。同时由于我国封建社会制度遗留下的集权专制、家长制等思想的影响;在革命战争环境和计划经济时代形成的高度统一、集中体制的权力运行方式，这些都使权力被极大地强化起来。虽然在特定的历史的时期里有其存在的必要性、合理性，但在今天的社会环境中，就暴露了出许多弊端，潜藏着滋生腐败的可能性。正如邓小平所说:“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”［2］我们的政治体制改革，正是要用法律制度来规范权力，革除这样的弊端，建设中国特色的社会主义民主政治。但是，这种改革才刚刚开始，在完备而有效的行政管理体制确立以前，旧的政治体制下的权力，在其权限、职能、运行方式等都缺乏规范的情况下，仍然可能被滥用，并使之用来谋取私利。

(二)权力腐败形成的思想原因。权力本身并不发生效力，只有与权力行使的主体结合，才能显示其作用，这就是说，权力的行使与权力行使的主体密切相关，权力行使者的素质将直接影响着权力公有职能作用的发挥，权力行使者的素质因受外部环境的影响而处于变化的动态状态，如果权力行使者的意志薄弱，就会给权力腐败提供了赖以生殖繁衍的土壤，就使一些意志薄弱者容易成为权力的“奴隶”而渐渐“腐化”起来。毛泽东在建国前夕就谆谆告诫我们:“可能有这样一些共产党人，他们是不曾被拿枪的敌人征服过的，他们在这些敌人面前不愧英雄的称号;但是经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击，他们在糖弹面前要打败仗。我们必须预防这种情况。”［3］近几年来，一些地方和单位对党员领导干部的思想政治教育抓得不紧，拜金主义、享乐主义和极端个人主义在一部分党员领导干部中滋长，妄图僭越按劳分配制度，利用职权，追求不劳而获的寄生生活，导致了违法乱纪，权力腐败行为恶性发展，也是权力腐败得以蔓延的一个重要原因。甚至一些党员干部不注意党性修养和世界观的改造，对政治理论学习不感兴趣，理想和信念产生动摇，对当前所从事的事业信心不足，对中国特色社会主义道路产生疑虑，所有这些，成为今日腐败之风发展蔓延的思想根源。

(三)权力腐败形成的经济原因。近年来，我国的腐败现象呈现蔓延的势头，不仅涉案人员的级别越来越高，出现了小权小腐败，大权大腐败的现象，而且很多查处的重大腐败案件是“窝案”、“串”。主要因为在经济体制方面，我国长期以来政企不分的体制，一些旧的经济关系仍然存在，社会生产关系在自我调整和完善中还充满着矛盾，一些到国计民生的重要生产资料要素如原材料、能源、信贷、铁路运输等的配置权却仍然被政府部门掌握，并且采用计划经济的方式进行配置，这就很容易出现经济利益的寻租活动，寻租空间越来越大，尤其是某种特权与经济利益结合时就会导致权钱交易的权力经济，这就是权力腐败的经济根源，进一步导致了权力腐败活动的升级和蔓延。

(四)权力腐败形成的体制原因。主要为新旧体制转换造成的宏观分配体制和权力制约机制的失衡，在改革开放之前的体制上，社会价值的分配基本上采取指令性计划分配，而且主要是针对国营单位，这种分配体制，虽然不利于经济的全面腾飞，但保证了这种体制范围内的分配相对合理性。改革开放以后，指令性分配体制被改变，新体制设想运用市场机制达成合理分配，但由于市场机制不健全，理想的设计暂时难以实现，这样，价值分配的不合理性便无可避免，致使大量的单位和个人不得不想方设法获得必需的资源和价值，如果社会调控系统不满足这一要求的话，公共权力就会引向非公共的运用，一旦对权力的制约失衡，就必然要导致腐败现象的出现。

(五)权力腐败形成的机制原因。权力监督机制的不健全，为权力腐败的滋生蔓延网开一面，既然权力是公有的，也就必须由公众来管理，但权力行使者执掌着权力，如果没有有效的监督，就必然产生权力成为个人私有权而导致腐败，历史的事实已经证明。因此，我国现有的权力监督体制不够健全，监督体制甚至相互牵制、职责不明，一定程度上形成了监督不力的状况，必然导致权力腐败的滋生。

二、权力制约的必要性和可能性

由于权力本身的扩张性和侵犯性使人们意识到，充满野性和扩张的权力并不是任何时候都可以为所欲为的，权力的运行从来都离不开制约，即使在极端集权的封建社会，君主也要受到祖宗章法、国家常设监察机构等方面的制约。权力制约是人类社会中特有的现象，人类社会必然要运用权力制约来为自己提供保障，从国家产生之日起，权力就成为支配社会运转的正常力量。权力失去制约会导致权力滥用和权力腐败，这是人类发展历史所揭示的重要规律，要防止权力滥用和反对权力腐败，就必须让权力得到制约和监督。

(一)权力制约的必要性

1.代议制民主要求对权力进行制约。根据社会契约论，一切权力原本是属于人民的，但由于社会事务的复杂性，加上理论和现实两方面的限制，在现实政治活动中，正如密尔在其《代议制政府》中所说的那样:“所有的人亲自参加公共事务是不可能的”。［4］因此，对于现代的国家来说，国家的治理只能采取代议制或者间接民主的方式来进行。而代议制和间接民主都需要人们经由法定的程序和方式选举出自己的代表，让选举出来的代表替代自己行使权力管理国家和公共事务，而在此过程之中，自己的意志、利益和意愿也得以表达和实现。

当然，这其中也存在着诸多风险，一旦权力失去约束，它就可能违背权力所有者的意志，凭借着权力行使者的意志和情绪运行，使权力的行使不利于权力的所有者或者偏袒部分所有者，因此，“权力的行使，常常以无情的不可忍受的约束为标志;在它自由统治的地方，它易于造成紧张、摩擦和突变”。［5］故而，只有对权力进行有效的制约才能平衡权力所有者和行使者之间的关系。一方面，权力所有者通过对权力的控制和引导，使之朝着保护自己利益的方向前进，确保自身合法权益的实现;另一方面，授受关系中权力所有者让渡的只是使用权并不是所有权，其本身意味着权力所有者有资格制约和监督一切权力行为，当权力所有者对权力使用者不满时，所有者有权撤换代表来维护自己的利益。

2.权力腐败的灾难性后果要求对权力进行制约。权力腐败具有很强的腐蚀性和社会危害性，是现代国家和政党肌体的毒瘤。尽管中外学界关于腐败的定义五花八门，但是，对于权力腐败，学界也存在着如下三点共识:第一，权力腐败的主体一般来说主要是国家的公务人员;第二，权力腐败的主要目的是以公权来牟取私利，当然，这里所说的“私利”可以是具体个人的利益，也可以是小团体和部门的利益;第三，权力腐败所表现出的徇私舞弊、滥用职权等行为具有极大的社会危害。腐败严重腐蚀党风党纪，破坏党群干群关系，甚至动摇党和政府的合法性，严重影响社会安定。近几年来，我国权力腐败涉案官员级别之高，涉案金额之巨都达到了令人震惊的地步，而部分腐败案件情节十分恶劣，对社会造成了严重危害，导致大量公共财产流失海外，同时也加剧了我国社会的两极分化，损害了社会公平公正原则，人民群众深恶痛绝，更重要的是，腐败严重破坏了党和政府在人民群众心目中的形象，当群众的不满情绪被激化时就可能引起社会动荡。权力腐败的巨大危害性是任何国家和社会都无法回避的难题，作为社会主义国家更应该注意到腐败的危害性，腐败还可能使党的路线方针政策得不到落实，阻碍社会健康发展。同时，腐败还可能破坏地区和全球经济秩序，阻碍全球化的进程。因此，权力制约势在必行。

(二)权力运行过程的可控性使权力制约成为可能

权力运行的行使过程很可能会受到种种因素的干扰和作用，以至于权力行使的状况和后果受到扭曲，而为了防止这种扭曲的产生，保障权力的有效运行就必须对权力运行过程进行必要的控制，这实际上使对权力进行制约具备了可能。

第一，权力运行的可控性体现在权力必须在宪法和法律规定的范围内运行。权力运作是指权力主体依据一定的利益与目的实施权力的行为，同时将该行为产生的结果反馈回来的全过程。为了保证权力的统一性，各个权力主体不能按照自己的权力认知水平和能力来行使权力，而必须按照宪法和法律的规定来行使权力，保证权力运行的公正性，任何超越宪法和法律的权力行为，不论动机如何，达成何种结果，都是非正义行为。

第二，权力运行过程中必须以相应的责任为保证。这里所说的“责任”是指根据法律法规规定权力主体所必须履行的义务。权力不能是无限和没有代价的，而必须经由合理的界定而承担一定的责任。如果有权无责，那么权力运行就会失去控制，反之，有责无权，则责任必将落空，确保权力和责任的对等和统一是保证权力正常运行的必要前提。也就是说法律赋予一项权力，必然同时设定相应的责任，确立责任法定原则，当然责任的轻重与权力的大小相适应，有多大的权力就必须承担多大的责任，确保权责一致，同时做到违责必究。

第三，权力运行中严格科学的程序机制有助于减少乃至消除权力运行过程中的随意性和非公共性。所谓的权力运行机制是指，关于权力行使和运作的一整套规范、程序和基本制度安排，而科学的程序机制是保证权力沿着正确轨道运行的重要条件和必要环节，可以通过对权力运行主体权限的限制，权力运行过程的安排以及权力运行细节的规则设定等来达到对权力制约的目的。

三、权力腐败制约机制的构建

反权力腐败是一个世界性的难题，仅仅依靠类似严打之类的突击行动虽能在短期内查出一批腐败案件和产生震慑作用，但并不能从根本上遏制权力腐败，反而容易迭陷运动存则治腐效果彰，运动亡则治腐效果熄这样的怪圈。为了从根本上实现对权力腐败的有效治理，必须着力构建权力监督制约的长效机制。

(一)加强道德建设，强化权力腐败的自我制约

道德作为一种行为规范，其主要功能就是调节个体与个体、个体与群体、个体与社会之间的关系。公务道德作为道德的一种类型，所调节的是公务人员与公务人员、公务人员与公共组织、公务人员与公众、公务人员与社会之间的关系。公务道德的核心价值导向就是为公众服务的意识和精神。“可惜的是，在当今的政府管理领域，充满了暧昧的伦理环境，道德的言论越来越少，道德如果不是完全无意义的，也变成了相对的，并视伦理的研究为荒唐的、不相干的，我们既缺乏一致认同的道德准则，也缺乏对道德追求的关注。”［6］

我国公共管理领域亦存在着公务道德建设短缺的问题，因此需要进一步加强公务道德建设，发挥道德在反权力腐败中的积极作用，建立公务人员自律约束机制，搞好党政领导干部廉洁自律，也是反权力腐败工作十分重要的环节，领导干部廉洁自律，自觉练好拒腐防蚀的“内功”，是反权力腐败的治本措施。

(二)加强权力制衡，强化权力腐败的体制制约

一般来说，党内约束规范化意指将党的各方面工作和各项活动都纳入到党的制度规范运行的正确轨道，它在本质上是一种治党管党的状态和方式。推进党内约束规范化，一是要健全党内制度规范。包括健全党的领导制度、民主集中制、民主生活制度以及干部管理制度等一系列制度规范。根据中国经济社会发展对执政党提出的新要求，根据人民日益增长的物质和精神需求对执政党提出的新期待，根据新形势下党内腐败出现的新动态和新情况，对已有的制度规范加以废止、修改、补充和完善，增强制度规范的具体性、可操作性和系统，从而形成与时俱进的制度新规范。二是要坚决贯彻违纪必究的原则，增强党内制度规范的威慑力。党内制度规范作为党的意志的集中体现，必须成为对党员的一种强制性规定。也广大党员尤其是党员干部必须严格遵守党内制度规范，自觉按照党内制度规范的要求行事，违背了党内制度规范，那么无论其权力大小和地位高低，都必须一律平等地受到相应的惩罚。这样才能切实保证党内制度规范的严肃性和威慑力。

(三)增强民主党派参政议政的监督成效

民主党派的基本职能就是参政议政和民主监督，它作为各民主党派促进执政党实现决策民主化和科学化的一种途径和方式，有助于增进党政机关完善自身工作，并具有广泛性、协商性及一定权威性等特点。我国的监督体系是一个复杂的大系统，不仅有民主党派的民主监督，还有执政党本身的纪检监督、人大的权力监督、舆论监督、司法监督、审计监督、群众监督等等。正如任何系统内部诸要素之间和系统与系统之间具有关联性一样，民主党派的民主监督在实施过程中不可避免地甚至也要与其他形式的监督发生横向和纵向的联系，“民主党派监督的咨询、反馈和警示功能的最终发挥作用，必须通过权力监督和其它监督才能更好地发挥作用，形成监督合力，取得最佳的监督效果。”［7］33民主党派与我国其他形式监督之间进行协同配合，从而更有效地发挥自身的监督职能。

(四)健全法律法规，强化权力腐败的法制制约

建立健全具有中国特色的反腐倡廉法律法规，强化权力腐败的法制制约，对我国经济、政治、社会和文化建设具有巨大而深远的现实意义。健全法律法规，强化权力腐败的法制制约，是推动社会主义市场经济持续健康发展的必然要求。在继续深化经济体制改革，完善社会主义市场经济的过程中，必须尽可能减少权力与资本结盟的现象，以治理和预防权贵资本主义的发生和蔓延。在我国社会主义市场经济体制改革进程中，已经出现了资本和权力联姻的现象，并产生了某些分利联盟，从而严重阻碍了社会主义市场经济的健康运行。造成这种现象的原因很多，但其中一个不容忽视的原因就是，我国现行的法律法规、政策制度等还不够健全和完善，这样就让某些国家公职人员有机会利用市场经济改革的契机把公共权力作为谋取私人利益的工具。反权力腐败的斗争要取得根本性成效，既需要从政治体制改革角度着手，推进体制的创新，又离不开法律法规的完善，只有在健全法律法规的基础上，加强重法促廉的力度，才能提高反权力腐败的权威性和威慑力。

(五)加强舆论约束，强化权力腐败的社会制约

在现代社会，随着政治民主化浪潮的兴起和发展，舆论监督作为反权力腐败的重要途径日益显示出其不可忽视的地位和功能。

首先，要强化新闻媒介对权力腐败行为的舆论约束功能。新闻媒介要充分发挥自身的舆论宣传优势，加强对权力腐败行为的舆论约束，一要加强对社会热门话题、热点问题的报道。要紧紧围绕当前反权力腐败斗争的实际，针对斗争中表露出来的热门话题和热点问题，进行采访报道，通过及时对社会热门话题进行舆论导向，澄清广大群众对反权力腐败斗争的模糊认识，确立把反权力腐败的斗争进行到底的信心和决心，二要加强对反权力腐败斗争形势和任务的宣传。要使广大群众充分了解当前反权力腐败工作重点与进展情况，从而调动广大群众参与舆论监督的积极性，积极投身到当前反权力腐败的斗争中来。三要加强对社会腐败现象和腐败分子的舆论谴责。对拒不接受监督、胆敢冒天下之大不韪的顶风违纪者，要调动新闻舆论工具，对其进行公开曝光，可采取跟踪报道、实况转播、现场采访等多种形式对腐败行为予以谴责，使其丑陋面貌暴露在光天化日之下。

其次，舆论监督的方式很多，当前一个全新的概念、理念和模式是网络反腐。作为信息化时代的产物，“网络反腐实际上是利用互联网这种电子媒体进行批评、检举、揭发、控告、发表文论等。与传统的舆论监督方式相比，网络监督更直接、更彻底、更真实、更尖锐、更隐蔽、更能保护监督者的合法权益。”［8］对于网络反腐败模式，不能加以简单否定或肯定，需要在掌握详尽信息、客观分析、理性归纳的基础上，总结其兴起的根本原因，归纳目前为止所获得的治理经验，并在此基础上推广与完善，以实现其最大功效。有学者认为，“网络监督的勃兴是我国经济、科技以及腐败形势发展到一定程度的必然结果，网络技术的发展和网络的普及、民众民主意识觉醒、参政议政意识加强和公平正义观念驱动、腐败现象屡禁不止、反腐机制不健全、民意表达不畅通”［9］等是网络监督兴起的原因，网络监督逐渐成为新时期公民政治参与的崭新形态，当然，构建网络反腐新模式，形成权力制约新形式，绝非一蹴而就之事，而是需要采取一系列对策措施和构建相应的支撑条件来渐进式地推进，在网络反腐新模式的众多支撑性条件中，制度支持和法律机制尤为重要。

四、结语

反权力腐败是执政党遇到的一个重大历史性课题。反权力腐败斗争是一项长期而艰巨的任务，是对中国共产党人的又一次严峻考验。2010年12月29日，中国首次发布《中国的反腐败和廉政建设》白皮书，白皮书总结了中国政府自成立以来，开展惩治和预防腐败的成果，中国共产党人为建立健全惩治和预防腐败体系而进行的不懈努力，是中国特色社会主义民主政治建设的具体体现。依靠制度创新从源头上预防和治理腐败，是中国共产党人在建设社会主义市场经济的过程中逐步形成的反腐败新思路，但制度建设要做到相互配套和充分发挥作用都还需要相当一段时间，需要作出更大的努力进行反腐败制度建设。当代中国的反腐败是一个系统工程，需要一种综合性的战略，应当寻求科学的反腐战略和反腐制度，优化反腐败的宏观制度环境，完善反腐倡廉的具体制度安排。制度的生命力在于执行力，反腐倡廉工作的成效，取决于制度的制定，更取决于制度的执行。当代中国的反权力腐败亟需沿着以下方向进一步探索:不断深化经济和政治体制改革，发展党内民主、推进党务政务公开、加强集体领导。在权力制约问题上，坚持权力配置科学、权力界限明确、权力行使依法、权力运行公开，其核心是让权力在阳光下运行，重点是加强对领导干部监督，关键是发挥群众的监督作用，形成各种监督机构、监督力量的监督合力等，探索建立符合中国特色社会主义要求的科学的权力配置和运行机制，随着权力腐败现象的减少，反腐败和廉政建设的科学化水平将会进一步提升。

［1］列宁选集:第1卷［M］.北京:人民出版社，1995:464.

［2］邓小平文选:第2卷［M］.北京:人民出版社，1994:321.

［3］毛泽东选集:第4卷［M］.北京:人民出版社，1991:1438.

［4］［英］J.S.密尔.代议制政府［M］.北京:商务印书馆1982:55.

［5］［美］E.博登海默.法理学——法哲学及其方法［M］.北京:华夏出版社，1987:344.

［6］戴木才.西方行政伦理研究的兴起和研究视界［J］.中共中央党校学报，2003(2):26.

［7］张永红.提升民主党派民主监督效能的思考［J］.湖北省社会主义学院学报，2010(3):33.

［8］田湘波.网络反腐:一种新的舆论监督手段［N］.检察日报，2008－09－10.

［9］徐秀勇，杨嘉.网络监督、预防腐败以及政府应对［J］.党政论坛，2009(9):33.