社会发展途径下失地农民的社会福利问题探讨

秦 庆

(云南农业大学人文学院，云南昆明650201)

随着中国城市化进程的快速推进，失地农民问题成为社会各界学者人士关注的持续热点问题。在对十多年来失地农民问题研究成果的梳理基础之上，适应社会经济大环境的发展，有必要进一步探求失地农民问题研究的新理论视角和主题内容，因此探讨失地农民的全新发展及福利问题成为拓新专题的重要指引。

社会福利，即社会福祉，假设不予匮乏、充分就业、安全、健康、快乐、受教育、社会平等以及有序的生活等有关人类幸福的事项的实现，是一种社会的正常状态［1］。失地农民的社会福利状况可以从三个要素来定义:社会问题得到控制的程度、需求得到满足的程度和增进改善机会的程度［2］。探讨失地农民所处的社会福利状况，研究增进失地农民社会福利的社会发展途径，有利于解决征地过程中频发的社会问题，改善失地农民的社会发展和福利水平，促进经济社会和谐发展。

一、失地农民的反福利状况

如果说人类幸福事项的实现是一种福利状态，贫困、疾病、失业、痛苦、无知、社会不公平以及失范的生活等事项及表现则是一种反福利的非正常状态。城市化应该使大多数人生活更美好，福利不断改善，但实际上大量失地农民却没有能在城市化发展中获益，仍然面临福利状况的匮乏，包括涉及自身权益的诸多问题缺少参与和监督，收入维持和就业发展问题得不到有效解决，基础性的服务需求无法得到满足，缺乏提供保护和改善自我的保障性机会。

(一)参与权缺失

有效的民主参与和监督，能让失地农民在征地过程中与决策者平等对话，形成能真正反映自身权益的决策过程和决定。这不仅是法律所保障的公民应有权利，也是防止专制、发展民主的重要手段，体现了失地农民应有的一种社会福利状态。然而，农民的失地过程基本上是一个被动、被剥夺的过程，失地农民缺少参与和监督，这种状况体现了一种反福利状态。

公众参与的实质是权力分配的一种渠道和私益竞争的一种途径，决策方式和参与过程比结果更为重要。谢利安·斯汀将公众参与分为三个阶段，即“非参与”阶段，“象征性”参与阶段和“市民权力”阶段。其中“非参与”阶段的特征是政府以其主导性地位给予公众知晓权，公众处于被动地位;而“市民权力”阶段，民权的概念充分体现，政府与公众的地位平等，彼此之间建立普遍良好的合作关系。调查发现，失地农民在土地征收过程中往往处于“非参与阶段”，主要表现在参与机会不足、参与渠道不畅、参与形式单一、参与程度不高，缺乏与其它主体间的对话、协商、双向互动。尤其表现在各种过程参与的缺乏，如:政府向失地农民单向发布告知信息;政府在征地方案决策上的独角戏;征地程序操作环节的象征主义和形式化;征地各个环节失地农民的话语权缺失等。

(二)就业困境

失地农民的生存和发展离不开一份收入维持和就业发展计划。让失地农民获得一份相对稳定并且能保障基本生活质量的就业，是公民的社会权利，社会发展的应有之义，体现了失地农民应有的一种社会福利状态。征地前，农民主要依靠土地获得就业工作机会，进而获得基本生活、老年所需以及创业发展增值的效益。失地后，意味着失业，也就失去了可持续性生计和依靠土地的各项就业保障功效。失地农民的第二种反福利状态，正是持续失业、经常失业、低质量就业等各种就业困境。

影响失地农民就业的因素复杂多样，农民自身原因与社会外部条件以一种复杂的关系共同作用于该群体的失业和低质量就业现象。印度经济学者、诺贝尔奖获得者阿马蒂亚·森曾经指出，收入低下、失业问题与可行能力的剥夺之间存在着紧密联系。个人、家庭享有的为了消费、生产和交换目的而运用其经济资源的机会，即经济条件和参与经济的能力是一项重要的可行能力［3］。失地农民缺乏资金、文化和社会资本，很大程度上限制了该群体参与市场竞争和运用经济资源的机会。社会的一系列排斥性制度安排也加剧了失地农民自由运用市场资源的困难，比如，失地农民相较于其他群体更难以获得利用信贷市场融资的机会，劳动力市场的二元分割对失地农民城市就业的排斥和职业范围的限制，以及政府缺少在农民转型过程中的就业培训计划和避免就业歧视、平等就业的政策制度安排等。

(三)防护性保障问题

防护性保障是社会为社会成员包括失地农民所提供的基本生活保障，使他们在因自身或社会原因而遇到生活障碍时避免遭受更严重的伤害和痛苦。健全有效的防护性保障机构和制度是作为社会福利道德基础的集体主义价值观和社会公平正义原则的体现，也是失地农民应有的一种社会福利状态。缺少防护性保障是非福利状态的重要表现，深刻影响和制约了失地农民参与社会、发展自我、争取幸福生活的状况。

失地农民在防护性保障方面处于一个尴尬的境地，由于土地被征收，他们失去了依附在土地中的各种保障，由于没有稳定职业，他们也缺少依附于职业上的各种保障。失地农民的防护性保障问题，集中表现在三个方面:一是防护性保障的内容不健全、不完善。调查发现，许多失地农民都没有完善的养老保险、失业保险和医疗保险;最低生活保障制度覆盖面较窄，保障水平较低，难以满足贫困失地农民的保障要求。二是各项保障制度在城乡区域、项目内容之间的衔接问题。失地农民不仅需要一份社会保障，更要求公平正义的获得与其它公民相同的保障程度和保障水平，这就涉及到对农村和城镇或者被征地农民单独保障制度之间的科学合理衔接。当前学术界争议的一个焦点是将失地农民纳入一个什么样的社会保障体系或框架内。三是保障资金的筹措和运行问题。保障资金来源单一、筹措困难，资金管理存在漏洞、缺乏保值增值的有效计划等问题，使得失地农民防护性保障网的建立和发展之路充满了困难和荆棘。

(四)基础性服务欠缺

各项基础性服务，如社会教育服务、公共卫生及医疗服务、就业服务、针对社区人口的公共服务，以及特殊人口的社会服务等，不仅构成了人类福祉的重要内容，而且对实现人类福祉具有极其重要的工具性意义。人们对各项基础性服务需求满足的程度体现了一种社会福祉状态，然而，失地农民欠缺各项基础性服务，生存需求和社会需求不能得到较好满足，这反映了一种非福利状态。

基础性服务往往是作为社会发展的项目、社会公共政策的一部分，提供给社会成员。但是，在失地农民所生活的地区，这些基础性服务项目本身底子薄弱、发展缓慢，而城市化进程没有给当地带来相应程度的社会进步和基础性服务建设的发展。这种社会发展项目与经济发展不同步的现象是一种扭曲发展，它将失地农民排除在充分参与发展之外，表现在教育服务投资低、失业或未充分就业率高、医疗卫生服务落后、住房和健康水平不良、公共项目缺乏等方面，反映了社会对失地农民的社会疏忽、社会区隔，进一步恶化了该群体的贫困、匮乏、不幸的生活状态。

城市化应有利于带动农民致富、缩小城乡差距，实现失地农民的社会福祉状态。但城市化进程中，严重的扭曲发展问题没有能够增进该群体的社会福利，反而带来了一系列的反福利状态，这些反福利状态不仅影响了失地农民的社会转型、社会生活和全新发展，而且产生了社会群体的紧张和冲突，恶化了诸多社会问题，与人类努力追求的公平正义理想目标和良好社会福利状态格格不入、渐行渐远。

二、以发展促进失地农民的社会福利

促进人类社会福利有多种途径，其中得到社会广泛认可和采纳的主要有三种:一是依靠私人捐赠、志愿工作和非营利机构来开展的社会慈善活动途径;二是通过专业人士与社区和其它群体共同努力来实现的社会工作途径;三是社会服务或社会政策途径［2］。这些途径在促进和改善人类福利的过程中确实发挥了巨大的作用，但它们都缺少在一个更为广泛的发展过程中以动态的或有目的的方式使经济与社会目标达成和谐，从而缺少一种能系统完整解决问题的能力。美国学者詹姆斯·米奇利提出了一种既能改善公民生活质量，也能解决扭曲发展问题的新途径，即社会发展途径，一种规划的社会变化过程，与经济发展的动态过程一起协同促进人类社会福祉［2］。为促进失地农民社会福祉目标的实现，社会发展途径可以发动不同的社会制度和机构，充分调动和协调个人、社区和政府的社会发展战略，包容和采用不同的社会发展干预手段以促进该群体的社会福利。

(一)直接面向个人的发展战略

个人主义意识形态的基本信条相信个人只有通过自己的努力才能促进自身福利，而对自身福利负责就要求个人努力实现就业以获得收入维持和发展。社会发展途径认为政府或其它组织应采取一系列制度性发展政策和具体的干预手段，直接面向个人，帮助其自立并有效地参与市场，从而实现自己的福利。

1.创建个人发展的文化环境

直接面向个人的发展战略首先要求建立充满活力的自由市场，营造促进就业机会的环境，创建能支持、提高市场有效运作能力的制度。因为个人无法在经济停滞或萎缩的情况下满足自己的需求，实现自身的福利。只有就业机会多、经济发展前景好、可以有效利用市场创业，失地农民才能更有效地参与到经济活动中。这是利用市场经济的文化环境来激发人们的竞争意识和创业精神。

2.创造个人的就业机会

加大对中小企业的扶持力度，创造有利于个体经济、小型企业诞生的条件，最有可能使当地居民有效地参与到市场中，通过自身的努力提高其福利。中小企业大多是劳动密集型产业，能有效吸纳各种劳动力;而且小型企业发展动员各类资本的成本较低，更能适应不断变动的被征地地区的地方需求和条件。积极促进被征地地区中小企业的创建，政府需要倡导放松对中小型企业的管制;增加和改善面向中小型企业的信贷服务;支持中小型企业的基础设施创建，如工业园区;为中小企业提供各项推广服务;培训中小企业经营管理人才等。通过多种政策措施共同努力以促进这些企业的增长和发展，为地方就业创造更多机会。

3.提升个人的可行能力

创建个人发展的文化环境，发展中小企业创造就业机会，这些具体发展战略发挥作用的有效前提是:失地农民能够有效利用这些机会。事实是大部分失地农民由于各种原因缺少参与市场、利用就业机会的能力，因此，需要采用社会工作的干预手段消除个人的功能性障碍，并且提供改善、增进其可行能力状况的适当的公共政策。社会工作者往往直接面向个人和个人居住的社区开展“赋权、增能”工作，通过心理调适、传授能力、培养方法和技能，来促进个人的改变和就业发展。公共政策通过大力发展基本教育、职业教育、成人教育，提供技术培训、职业培训等具体措施来增强个人的人力资本;通过社区建设和社区服务政策来动员个人参与社区公共生活、分享社区服务以营造其社会资本。人力资本和社会资本的提高能有效改进失地农民参与市场经济活动、社会政治活动的能力，提升其把我各种机会、实现自身福利的能力。

(二)社区环境下的发展战略

社群性途径相信人们作为一个群体在一个社区内彼此通力合作，就能促进自身福利。社会发展途径认为在社区生活环境下当地居民相互合作、达成共识，控制地方资源和地方事务，创建和管理自己的发展项目，能促进自身福利的实现。

1.促进社区重建和社区发展

社区性社会发展战略自始强调通过社区建设、社区发展等多种计划途径来促进当地居民的福利。随着城市化发展，土地征用改变了失地农民的生存环境条件，带来了传统生产生活方式、交往模式、社会关系等方面的变化，失地农民的传统社区正在消融。重构社区空间和新社区环境，是失地农民享受公平、正义的福利与发展的根本物质基础和重要条件。以社区重建和社区发展为主题的项目主要从三个方面来促进失地农民的福利:一是培育非物质性的东西，重建社区纽带、社区认同感和归属感，引导失地农民的价值规范，确认以市民的人格、身份、行为方式在社区生活;二是采取物质性途径，加强社区生产建设性活动，利用经济、财政和社会政策将资源导向失地农民居住区域，大力发展和修建社区基础性服务设施;三是创设社区发展的软环境系统，利用受过培训的专业人员来组织各项活动、联络社区资源、增强社区服务，形成社区互助和支持系统。

2.促成地方非政府组织建设

社区环境下的发展战略还要求促成一些旨在改善缺乏参与状况的地方非正式组织的形成，发挥这些社区组织的力量以帮助当地居民争取他们的福利。征地过程中，失地农民在与开发商、地方政府的利益博弈中往往处于弱势地位;社区环境下促成一些重要的非正式组织或机构的诞生，能增强失地农民的政治参与，维护其利益。如，发展能代表失地农民的合法组织基础，形成强大的利益团体以获得话语权，并有力监督、支持相关征地政策的执行情况。建立制度性支持的利益诉求机构，作为非政府的中立机构，其成员主要由法律人士、社区工作者、社区发展专家等人士组成，既能公正有效解决失地农民和对立群体的利益纷争，又能为社区发展提供政策建议。

3.直接面向社区问题的干预手段

此外，社区发展战略也强调直接面向社区中的贫困、匮乏、疾病、不平等、暴力等社会问题，主张采取各种干预性手段，努力解决社会问题来促成失地农民的福利。如开展以问题为导向的社区行动计划，赋予失地农民权力，以政治行动实现福利目标。通过社会工作者开展各种方式的社会工作，提升弱能者的能力，鼓励并促成失地农民组织起来管理自己的事务，改善自己和社区的不良状况，促进社区福利。

(三)政府实施的发展战略

国家主义途径相信只有通过政府或政府的专门机构才能促进社会成员的福利。社会发展途径认为国家有责任促进社会公民的福祉，通过实施能促进社会发展的政策和制度，协调经济增长、社会平等与社会福利的关系，能够有效促进社会福利水平的提高。

1.重构政府职能，改革征地制度缺陷

征地过程中，政府角色、职责不清以及征地制度缺陷是造成失地农民权益受损的重要原因之一。因此，解决失地农民问题，发展其福利，首先要重新审视政府在征地过程中的角色和职责。政府要改变自身既是征地规则制定者与裁判者，也是土地交易经营者与受益者的多重角色身份，增强自身作为宏观调控者和公共服务者的职能，退出征地市场的直接交易，回归征地利益于社区和农民，并将工作重心转移到促进区域经济发展、政策执行以及服务地方社会上。其次政府要改革土地征用中不合理的制度性安排，制定符合失地农民利益和发展的制度安排，促进经济与社会协调。如调整征地补偿标准，使之适应当地经济发展水平;妥善安置方案，使之充分考虑当地农民的长远发展;完善失地农民的参与机制和利益诉求机制;建立征地补偿安置工作的外部动态监测与评估制度等。

2.发展政策手段，消除社会排斥

政府实施的发展战略非常强调通过社会政策和方案努力融合经济和社会发展，消除社会排斥。失地农民在城市化进程中遭受到政策、制度、经济、市场、社会、文化等多方面的排斥，因此，需要通过不同途径，采取多种干预手段，改善和消除失地农民受排斥状况，促进该群体的社会福利和发展。如优先考虑能动员人力资本的政策和方案，使失地农民具有一定的教育水平和技能，不被经济、市场所排斥，能充分参与和利用经济市场所提供的机会;采纳有助于动员社会资本的政策和措施，创建农民协会、发展社区互惠性纽带、加强社会关系等，积累社会资本，不被社会、文化所排斥，顺利实现市民化转换。

3.直接面向失地农民福利的政策

社会发展战略的终极目标是提高人口福利，因此直接面向失地农民福利的政策和方案极为重要。首先，地方各级政府要直接为失地农民人口进行社会投资，并提供高效的公共产品和服务。如投资建设住房、学校、医疗诊所、道路交通、供水系统等社会基础设施，并提供教育、医疗卫生、就业、公共交通等各项公共服务。其次，要建立完善失地农民的社会保障体系，按照城乡制度衔接的原则，纳入与城市居民同等待遇的组织管理体系中，涵盖于统一的社会保障框架下。重点加强失地农民的养老保险、医疗保险和社会救助，提供能产生正激励效应的适当失业保险，提高困难群体的最低生活保障，补充生育保险等。再次，破除单一的货币补偿安置模式，积极探索适应地方发展的补偿安置办法。如适应当地经济发展，考虑实施提高补偿标准、增加补偿标的、扩充补偿范围的补偿政策;针对地方特点和民众意愿，创新实践留地安置、土地换保障安置、入股安置、移民安置、开发性安置等有发展性的安置政策。政府在制定实施直接面向失地农民福利的政策和干预手段时，需要努力促成经济发展和社会发展的融合，聚焦失地农民的现实迫切需求，关注失地农民的长远发展和福利提升。

社会福利视角的发展途径致力于进步和多元化的意识形态立场，为促进人们的福利充分动员各种社会制度，包括经济、社会、文化、市场，能协调不同层次的社会发展干预手段，是当今最具有包容性的以促进社会福利为目标的社会发展途径。失地农民在城市化进程中，面临参与权、就业、防护性保障、基础性服务等一系列反福利的状况，在促进社会福利的社会发展途径下，积极采纳直接面向个人、社区和政府的发展战略，能帮助失地农民尽快转变身份职业，增强心理与生活适应，满足其就业、收入与保障需要，构筑并享受公平、正义与福利条件的新生活空间，实现该群体的发展和良好福利水平。

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