“去行政化”视野下我国竞技体育管理的思考

黄 睿

(福建师范大学 体育科学学院，福州 350007)

举国体制的思想自上世纪确立以来，在我国竞技体育取得了辉煌的成绩，尤其是08年北京奥运会上获得51枚金牌和在广州亚运会上获得199枚金牌是最好的体现。但举国体制下的竞技体育在闪耀的光芒下，也发出不和谐的声音，如篡改运动员年龄、兴奋剂的使用、球场暴力、假球黑哨等问题。其中尤以2010年的中国足球打赌扫黑的反腐行动最为引人关注。这些现象从一个侧面表明，当前中国竞技体育领中还存在很多问题，而且有些问题还相当严重。究其原因是我国竞技体育在体制改革过程中政府部门依靠其特有的行政职能(公共权力、行政性垄断手段等)对竞技体育过度的人为干预以获取特殊利益的结果，即过度行政化倾向。这种非规范的运作，就必然导致竞技体育中各种不端行为的出现。因此，目前竞技体育发展现实存在着管理方面“去行政化”的强烈要求，而对“去行政化”的研究，则成为体育研究领域中的一个重要问题。扭转竞技体育在管理体制滞后中的过度行政化所带来的危害，是后奥运时代中国竞技体育发展迫切的要求。

1 竞技体育管理的“行政化”的特征

恩格斯曾说过，“无产阶级将取得国家政权，并且首先把生产资料变为国家财产”，国家对资源的再分配拥有绝对的权力。基于此，我国在建国之初实行的计划经济体制强调国家对社会的全面控制。具体到体育方面，就是集中有限的体育的资源发展竞技体育，将各种体育组织的成立和发展都纳入国家的计划之中，对竞技体育的管理也因为“官性”而发生质变。体育组织的管理者要有高度的政治觉悟，完成行政主管部门下达的任务，如“奥运争光”计划。与此同时，这些行政主管部门拥有人事任命权，体育组织领导享有行政级别和待遇等。其后果是，在市场经济体制下成立的运动项目管理中心，因其是计划经济下的体育行政部门转变而来的职能部门，带有明显的“行政化”特征。

关于行政化的概念，目前并没有一个明确的定义。参考多种“行政化”的解释，本文认为，所谓竞技体育“行政化”，是指以官僚科层制为基本特征的行政管理在竞技体育管理中被泛化或滥用，即把竞技体育协会当作行政机构来管理，把竞技活动当作行政事务来管理［1］4。

1.1 体育单项协会的“双轨制”特征

在我国，政府在各种民间组织成立过程扮演主导地位。这些民间组织的成立要么是基于政府工作的需要，要么是政府转变职能的需要，要么是机构精简、人员分流的需要。正是这种与政府部门千丝万缕的联系，导致民间组织与政府具有一定的同构性，使之具有一定的行政级别，占有行政编制。这些行政化的民间组织表现出强烈的科层制倾向，权力欲明显，最终沦为政府部门的附庸。

在上个世纪90年代中期，为落实中央政府机构改革的方案，推动各运动项目的社会化和产业化改革的进程，推进单项协会实体化改革，实现体育市场的细分，陆续成立了20个运动项目管理中心(以下简称中心)对各单项运动协会(以下简称协会)进行管理。中心的成立是政府转变职能的需要，其本质是国家体育总局下的行政职能部门;而单项运动协会是中华全国体育总会的成员，它本应是一个独立社会实体，在社会团体来管理下按照市场经济的规律来办事，自主经营，政府应对其从宏观上进行管理。但实际上协会和中心却是一套班子的两块牌子，协会接受中心的直接管理，具有双重身份。在管理时，中心作为国家体育总局的直属单位对协会行使行政职能，是协会的常设机构;在市场开发时，又以项目协会作为独立的法人实体进行运作，并在必要时以总局授予中心的权力为本中心创办或联办的经济实体谋取垄断利益。另外，由于系统组织的属性和分工不明确，中心的管理工作没有建立自己的工作机制，仍然沿用过去行政手段开展工作，这样一个“双轨”运行的中心在其行政管理与行业协会的双重属性下，其本性仍是前者的行政管理者。政府对运动中心直接进行管理，体育协会的管理依然表现为“行政化”特征。

1.2 竞技体育活动的政治特征

在和平年代里，一个国家的实力已不能用军事扩张来展现，而竞技体育则成为一个国家展现综合国力，彰显国威的最好工具。然而本是追求更快、更高、更强的竞技体育，它的发展在很大程度上受到政治的制约，如1980年美国等国发起的抵制莫斯科奥运会和上世纪70年代中国的乒乓外交。竞技体育从它的诞生之初就是政治的载体，表现出政治的要求。

建国初期的计划经济时代，我国面临着巨大的经济的困难和错综复杂的国际政治形势。为了坚持社会主义的性质和方向，增强民族自信心和凝聚力，提升中华民族在国际上的地位，在我国政府的主导下，把竞技体育当作一项政治任务来完成，集中优势的人力、物力和财力发展竞技体育。在1980年的全国体育工作会议上，依据中共中央对体育工作的指导思想和对我国成立以来体育历程的全面总结之后，提出了“把我国建设成世界上体育最发达国家之一”、“为使我国进入世界体育强国行列而奋斗”的目标［2］210。我国的竞技体育从战略的高度开始了全面发展，并在上世纪90年代提出了奥运争光计划，国家加大对竞技体育的投入。另一方面，随着社会不断进步和物质生活不断丰富，人们对体育的关注和热情不断高涨，“拿冠军”、“破纪录”成为广大群众生活中津津乐道的话题。在这样的背景下，竞技体育承载着国家的希望和民族的期盼，为此国家也不断加大对竞技体育的投入和监管，举全国之力发展竞技体育。这种举国体制就把竞技体育摆到国家的地位，它是政治的需要，体现着国家的意志，是体育与政治的结合物，依旧体现着浓重的行政色彩。

1.3 竞技体育事业经费来源的行政依附特征

当前社会活动交往俞来俞频繁，社会组织需要消耗更多的资源以提供更丰富的服务和产品。社会组织的经费来源来自于社会捐赠、政府资助、商业收入三个部分。但目前来自社会企业和个人捐赠的积极性并不高，人们对社会团体的认识又局限于不以盈利为目的，致使社团通过经营活动获取商业收入的能力偏低。这样为获得更多的财政支持，所谓的社会组织必然愿意挂靠在相关政府部门下，自愿接受政府部门的行政干预，以争取更多的体制内的资源。

当前的竞技体育是科技密集的展现，更是资金投入密集的体现，举国体制下的竞技体育的发展过多依赖于政府财政拨款的现状充分证明了这一点。“从‘一五’到‘五五’的20年间，中央和地方对体育事业投入了25.8274亿，而社会投资为零”［3］184。我国竞技体育发展的事业经费主要来源于全国体育总局对中心的事业拨款，即国家投入。正由于中心和协会的一体化运作，政府对中心的拨款也使协会的发展有了基本的运作经费。即使是一些所谓市场运作良好，能够获得的营利性收益的受欢迎的运动项目协会，对其创收部分数据甚为敏感，作为行业机密，无法真实了解到，而国家对其配置依然呈递增趋势。为保证我国竞技体育在国际重要比赛中继续保持较高水准，以及各运动项目的均衡和可持续性发展，国家必然要保证竞技体育的投入。据统计，74.55%的协会经费补助来自上级主管部门，政府的拨款在协会整体运作的经费中占有重要的地位［4］47。可见竞技体育发展的经济基础仍具有行政特征。

2 竞技体育管理行政化产生的根源

如前所述，我国对竞技体育的管理仍是在运动项目管理中心领导下的举国体制，国家几乎包揽竞技体育事业各项职能，行使几乎全部的管理职权。举国体制使我国的竞技体育快速发展，提高了我国竞技运动水平。它是面对国际竞技体育的挑战，展示国家形象和国际竞争力的需要，是借鉴前苏联竞技体育的经验而逐渐形成的。

2.1 竞技体育的政治需求

体育不是纯粹的体育，它更多地包涵着政治需求。我们处在政治时代，体育政治化是时代的要求。为抗议前苏联入侵阿富汗的行为，以美国为首的世界上50多个国家抵制了1980的莫斯科奥运会，有些国家在开幕式入场以及获胜后仅以奥运会会旗代替，最终只有80个国家参与本届奥运会。体育能影响着国家间关系，以及民族和地区间的交流。赛场上运动员的国籍，颁奖时升起的国旗和响起的国歌，都是体育中不可或缺的政治元素，它刺激着人们的政治神经，体育服务于政治。

我国在成立之初，党和国家以一系列的文件推动体育运动的普及和发展，旨在增强人民体质，促进全民族健康;为打开国门而进行的中美“乒乓外交”，就是竞技体育在政治上的重要体现;改革开放后，在社会主义建设的背景下，为加强国际交流、树立国际新形象，展现国家的综合实力，我国积极申办奥运会，在08年北京奥运会上以优异的运动成绩在国际上展示中华民族的形象，提升了中国的国际声望。可见，我国政府把体育作为一种特殊的政治工具，优先发展竞技体育，并以此形成传统，提出了“奥运争光计划”。我国的竞技体育从诞生之初就是要满足国家政治的需要。这种政治因素，必然强化国家在竞技体育中的主导作用。

2.2 计划经济管理体制的延续

建国之初，我国经济基础上的“一穷二白”，竞技体育的发展面临着各种体育资源短缺，体育事业百废待兴。为了快速发展我国体育事业，振奋民族精神，我国政府以计划经济的手段，举全国之力，集中有限的人力、物力和财力，发展竞技体育，是实现体育辉煌的战略之举。当时的这种竞技体育的组织方式、运行机制和制度规范一直沿用至今，形成了我们今天所说的“举国体制”。

举国体制促进了我国竞技体育的快速发展，但这也培养了竞技体育依赖红头文件管理和国家的财政拨款的传统，在体育系统内部形成了官僚主义。而为适应市场经济的需要，降低改革过程中存在的风险，在以渐进的方式对竞技体育管理进行的体制改革，在伴随着新体制产生效益的同时，这种低成本的改革方式也带来了体制改革的职能转换的不到位，“双轨制”也随之产生。那些把协会实体化、社会化看作是对其已有权力的剥夺的既得利益者来说，仍对“行政权力”恋恋不舍，“双轨制”的运行模式成为其“维权”的一种复辟途径，改革没有真正进行。在社会转型的过程中存在的制度和权力的真空，使得一些既得利益者凭借自身的行政权力寻求制度不完善而存在的漏洞，通过权钱交易等不正当的手段获取巨大利益，这已在中国足球中已充分说明。

2.3 传统管理文化的传承

在我国，传统的组织管理政策是以专制主义为主导，统治者在儒家思想的指导下，以官僚政治体制为载体，把各种文化活动和对其管理看作是巩固和强化其统治的重要手段。既要歌舞升平以显太平盛景，又要严加控制以维护自身统治，彰显权威。形成了具有专制性、封闭性和保守性为特点的管理文化。在这样的文化传承下，当前我国管理强调行政职权、职位和职责的权威性，其管理机构也表现出清晰严明的科层制，上级领导下级，下级必须服从上级。即使在社会主义市场经济条件下的今天，这种强调行政权威的科层制管理方式及其思想依然随处可见。

竞技体育管理的行政化倾向其实也是一种文化的体现。在西方文化中，国家很少对竞技体育采用集权式的管理方式，更多的是强调人的个性与自由，在管理上体现为权力的分散。正如《奥林匹克宪章》中写到:“奥林匹克主义是将身、心和精神方面的各种品质均衡的结合起来，并使之得到提高的一种人生哲学。”［5］24－26这是竞技体育在西方文化在最好的展示。而我国传统文化强调等级制度，强调权力的统一与集中。在这种意识形态的影响下，我国竞技体育的管理表现出重权力的倾向，由政府主导竞技体育的管理，对上级主管领导的吩咐唯命是从，在重大比赛中的“官哨”、“让球”等就是很好的说明。在这样迷信权威的管理体制下，社会力量很难取代政府在体育管理中的权威领导。

2.4 高素质的专业体育管理人员缺乏

管理者在管理实践中，起着主导和支配作用，管理人员素质的高低直接影响着管理工作的行为和绩效。为此，管理人员要有合理的知识结构，较高的道德素养、良好的文化素养、科学的管理技能。在我国体育行政管理队伍中，绝大多数的管理者原是教练员或是退役的运动员，他们曾在各自从事的运动项目领域中取得优异的成绩。在中国“学而优则仕”和“官本位”的思想下，我国体育界也形成了“训而优则仕”和“赛而优则仕”的传统思想，这也成为体育行政领导岗位选拔管理人员的途径。但这些曾经的优秀教练员、运动员由于过早进入专业领域，尽管其政治立场坚定，思想觉悟较高，但同专业的管理人员相比，文化素质和管理理论知识普遍偏低，这样的人文素质无法满足现代体育行政管理的要求。另一方面，由于他们曾长期在计划经济管理模式下训练比赛，已习惯于“举国体制”下的行政管理模式，对自身权力的患得患失顾虑，改革的思想保守，缺乏接受新事物的开放观念，创新意识和能力不强。这样的人文素质下的管理，就必然强调“人治”。

3 竞技体育管理“去行政化”的路径分析

要实现竞技体育健康持续地发展，就必须对竞技体育的管理“去行政化”。所谓“去行政化”就是按竞技体育的发展规律、体育组织的发展规律办体育，逐步取消体育协会的行政级别和对其行政化管理的模式，把体育单项协会作为社会公共组织而非行政机构进行管理。体育管理体制中的“去行政化”并不代表我们要“去政府”，相反，应理顺政府和协会的关系，加强政府履行发展体育的职责。

3.1 以市场化为方向推进竞技体育管理体制的改革

在当前市场经济的背景下，为使竞技体育健康和谐的发展，就必须对竞技体育的管理体制进行改革。按照坚持按照市场化、民主化和法制化的时代要求，采取自上而下的改革方式，改变以往体育职能部门高度集中的运作模式，将协会从中心剥离，去掉中心的“双轨制”，实现协会制管理体制，以达到对竞技体育管理的去行政化。促使体育行政部门努力贯彻国家体育方针政策，做好体育事业的发展规划和政策制定。各运动项目的相关职能部门做好对本运动项目发展的宏观调控和市场监管，保障体育活动有序、健康的发展。将属于社会性质的职能移交给中华全国体育总会、中国奥委会以及各单项协会，实现竞技体育管理的社会化。逐步形成“各司其职、各负其责、既不缺位、也不越位的‘小政府、大社会’的体育管理体制”［6］171。让体育行政部门从一个既管又办的全能型机构向以管为主，重在服务的轻型职能部门转变。

另一方面，在体育总局主管的社团主要领导人均由现职领导担任，协会的会长也都是由体育总局人事任命的。尽管国家明文规定现职处级以上的党政机关干部不得在民间组织任职兼职，但是“仍有大量现职党政领导干部按照所在民间组织的章程履行规定程序后，兼任民间组织领导职务”［7］128。为此，要限制政府官员在协会任职兼职，以防这些官员将将政府机关的运作规范和管理方式带入协会内部，使协会官僚化，不利于协会保持独立的法人地位和非政府特征。

3.2 多渠道筹集资金强化独立发展

由于资金来源的依附性，使协会具有行政化的内在需求，必然会加强与上级主管部门的联系，以获得更多的财政资源。而这种强烈的财政依赖性和依附性，使协会缺乏独立生存的能力。改革开放以来，国家和地方政府对体育经费划划拨的增长率接近15%，已高于国民经济增长的速度，但仍然不能满足奥运竞技发展的需求［8］75。为了转变这种不利状况，各协会要想方设法，多渠道筹集体育资金，保证协会的独立性和自主性。为此，要充分发挥体育的经济功能，鼓励协会以适当的商业活动增加资金获取的来源渠道，并切实给予一定的优惠政策，如对于企业赞助、民间个人投资等给予免税待遇，增强资金运作力度。另一方面，要完善国家投资和社会投资办体育的融资渠道，以扶持协会的发展和独立生存的能力。

3.3 以实体化为导向推动协会进行改革

竞技体育的发展离不开协会的建设和发展。政府要转变职能，而协会解除与行政主管部门的隶属关系的后，各项目协会要适时积极深化改革，使之健康快速的发展。在完善协会的运行机制和管理体制的同时，理顺协会与中心的关系，消除协会的行政属性，并进一步加强自身建设。在去行政化后，各协会要成为独立的法人，按社会和市场的需求积极发展。建立健全协会的组织机构、运行机制和规章制度，使其在机构设置、经费使用、人事任免和国际交流中独立自主的行使其职能，建立适合我国国情的协会制。改变协会以往单纯依赖政府和依靠行政手段办体育的模式，使其以市场和社会需求为依托，以章程为准绳组织和开展竞赛训练活动，逐步形成自主管理、自主决策、自我约束、自负盈亏的社会法人，承担相应的责任。

3.4 改善管理队伍的结构提高管理水平

体育的管理是一个动态的过程，管理的资源、组织环境、组织文化、管理的结果等都在不断变化与调整中，需要一个动态的管理方式。为此，管理者要求有良好的综合素质、管理技能和创新能力。在2007年的十七大报告中也明确提出，作为社会的公职人员要强化服务意识、责任意识、创新意识和创新能力，以及依法行政的能力。尽管这些管理人员很多曾是优秀的教练员和运动员，拥有丰富的体育专业知识和经验，但其管理的创新能力和依法行政能力则相对欠缺。曾经的体育骄子在长期的体育管理事务中显得后劲不足。因此，要打破传统的体育组织结构，对体育组织机构和结构进行创新，更合理地组织管理人员，提高管理效率。

一方面，对在职人员加强再教育，完善其知识结构，全面提高他们的管理知识和管理技能;强化服务意识和法治意识，由“管”字当头转向服务为本的“民本位”思想，按照法律和规章制度规定的职责和程序执行公务、履行职责，不断提高依法行政的水平。另一方面，引进高素质的专业管理人才改善当前管理队伍的结构，提高推进体育行政部门的管理水平和工作绩效。素质的提高是一个动态过程，管理人员要与时俱进不断提高自己的各种素质，使之系统化、科学化。

4 结语

竞技体育的行政化是管理体制改革不到位、政治改革与行政体制改革错位形成的一种非常态的畸形现象。竞技体育的“行政化”倾向抑制了社会参与竞技体育的热情，滋生行政和经济上的腐败，使竞技体育的发展在桎梏中裹足不前。要构建和谐发展的中国竞技体育，就要去除“行政化”倾向，使竞技体育成为社会的体育、全民的体育。对竞技体育的改革，有些人认为让协会“去行政化”，改变举国体制的地位，将必然影响竞技运动的成绩。但从竞技体育的长远发展考虑，即使放弃一段时间的运动成绩，作为教练员和运动员应该、也必然会找到适应的办法和途径，再次创造优异的运动成绩。

当前许多国家都意识到举国体制在培养优秀运动员，提高竞技运动水平上发挥着积极作用，是一种高效率的体制，俄罗斯、德国和法国，还有日本、韩国、西班牙、澳大利亚等国家也都在加大国家对竞技体育的投入和管理，以期在未来的体育竞争夺取胜利［9］178。试想，我国仍维持现有的管理体制，而其它国家纷纷效仿，那么我国竞技体育的举国体制的优越性是否还存在呢?其实，只是我们比其它国家对举国体制认识和利用更早，打了一个“时间差”而已。认识到“行政化”的危害，去除竞技体育的行政羁绊，是竞技体育健康、持续发展的有效途径。

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