我国中职教育财政保障政策的必要性与纵深研究

吴伟成张 焱

（1.广州市工贸技师学院 广东 广州 510425；2.天津现代职业技术学院 天津 300350）

我国中职教育财政保障政策的必要性与纵深研究

吴伟成1张 焱2

（1.广州市工贸技师学院 广东 广州 510425；2.天津现代职业技术学院 天津 300350）

通过分析我国中职教育免学费政策出台的背景、过程和效果，对中职教育财政投入保障政策实施的必要性做了阐述，指出教育财政保障的重点更应该针对中职教育质量的提高，并提出了建立我国教育财政督察制度的建议。

中职教育；免学费政策；财政保障；必要性

我国中职免学费政策出台的背景

（一）我国中职免学费政策实施的必要性

在我国中职免学费相关政策出台的过程中，对于这项政策的必要性已有过很多研究论证，归纳起来有以下几点共识。一是从农村中等职业教育的性质和作用来看，它既属于高中教育层次范畴，又属于职业教育范畴，其作用主要是培养具有一定知识素养和劳动技能的初级应用型人才。农村中等职业教育也是当前教育结构中发展最为薄弱、最需要支持的一种教育类型。二是从政府职能来看，提供社会公共产品和辅助社会弱势群体是政府的两个主要职能。中等职业教育属于公共产品或半公共产品，正是政府职能应该尽量涵盖的。三是从我国的基本国情和农民目前的实际情况来看，我国仍是个农业大国，有约8～9亿的农民，他们的子女，也往往因经济条件所限，难以接受更多的文化教育，常常在初中毕业后终止学习。对农村贫困家庭子女实施中等职业教育免费，既体现了政府对弱势群体的关爱，又有助于调整教育结构，提高劳动者素质，解决农村青年就业问题。四是进入21世纪后，我国中等职业教育的公共属性正在逐步上升，竞争性和个人收益有所弱化。因而，中等职业教育走向免费也是合理的，它是中等职业教育产品属性演变的必然结果。它有利于促进经济社会和谐发展、实现社会公平。

（二）国外中职教育免费情况

西方发达国家很早就开始重视职业教育的发展，在经费、教育制度建设、实习实训等各方面给予大力支持，使职业教育对年轻人吸引力较高。在中等职业教育经费政策中，就包括免学费、发放生活费补助和实习补助等政策。在欧洲国家，高中阶段普遍实行免费教育制度。据统计，欧盟有22个国家实行免费中等职业教育，不收取学杂费，免费范围还包括生活成本及学费、材料费、交通费，甚至补助住宿费等教育成本。北美的美国和加拿大的高中阶段也实行免费教育，各个学校的职业教育项目不需缴纳任何费用，而加入当地的“地区职业教育中心”（Area Vocational Centers）更会享受到一些生活方面的补贴。随着社会的进步，一些国家和地区，免费的公立教育（包括中等职业教育）进入了国家或地区的法律规定之中，加拿大等国甚至发展出了“免费学校教育权”的概念。被视为中国竞争对手的印度也宣布将在2020年前实施免费的高中教育，也包含中等职业教育。一些经济发展水平并不高的国家也在实行免费的高中教育，如中亚的塔吉克斯坦。这说明，高中阶段教育或中等职业教育的免费化完全有可能走在经济发展水平之前。

反观我国，重视和大力支持职业教育发展，是近十多年来意识到制造业高速发展过程中技能人才紧缺已成为经济社会集约化发展“瓶颈”之后才开始的。有关中职教育免学费的政策，是2009年才开始逐步实施，且范围仅限于涉农专业学生和家庭经济困难学生，还远未惠及全体中等职业学校的学生。因此，从自身纵深发展和国家之间的横向比较看，我国的职业教育要想赶超西方发达国家，需要从多个角度增加职业教育吸引力，其中经费投入必不可少。在经济高度发达的广东珠三角地区，考虑到制造业的发展和技术工人数量和结构性的紧缺，大部分县市已开始给予中等职业学校“全免学费补贴”。

免费中职教育的政策、中职学生实习补贴等政策还只是开始，如何更好地降低中职学生的求学成本，还有待政策上的深入研究和完善。

（三）我国免学费政策的出台及其实施过程

2009年2月，中共中央国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》提出，加快发展农村中等职业教育，并从当年起，对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免费。同年初的《政府工作报告》也明确了“大力发展职业教育，特别要重点支持农村中等职业教育。逐步实行中等职业教育免费，今年先从农村家庭经济困难学生和涉农专业做起”的要求。随后，一些省份开始了实施免费中等职业教育的相关举措，中职学校招生时，普遍对生源广泛宣传了国家的这一政策。

2009年12月，财政部、国家发改委、教育部、人力资源和社会保障部联合下发了《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》，要求“从2009年秋季学期起，对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费。”免费中等职业教育政策开始在全国范围内全面实施。

我国中职免学费政策的效果分析

（一）社会反映

免学费政策的实施，降低了学生的中职求学成本，调动了很多经济困难家庭学生上中职学校的积极性。“我们农村来的学生上中职，国家有补助，我已经享受了国家中职生资助政策，每学期1750元，一年3500元，我上学家里不用掏一分钱，而且三年中职学习都不用掏钱，我还有实习工资，所以，我打算边实习，边考大专，争取学业有成”①，“免费政策让中职校起死回生”②等大量类似的报道说明，教育成本是很多中职生源家庭、尤其是经济困难家庭的子女选择是否继续升学的重要因素之一。根据第一调查网“中职教育免费提案应支持还是反对”的网络投票调查，明确投票表示支持的占71%。③中职免学费政策大大地解决了贫困学生读中职学校的困难。而中职学校的生源大部分就是贫困学生！中职学校在招生时纷纷将“免费教育”作为“卖点”，提高了生源选择中职学校的“经济”砝码，进而提高了中职教育的吸引力。

（二）数据分析

自2007年以来，应届初中毕业生逐年减少。在生源逐年萎缩的情况下，普通高中为使在校生数不至于大幅下滑，纷纷降低录取分数线。很多中考分数原本只够上职业学校的学生却上了普通高中。这一情况成为了影响中职学校招生重大因素，导致中职生源明显减少。但事实上，我国中职学校的招生数和在校生人数并未明显减少，尤其是普通中专和技工学校的招生数、在校生数反而逐年持续增加。在全国开始实施免学费政策的当年（2009年），各中职学校纷纷打出了免学费的亮点来刺激招生，在初中毕业生源比上年减少70.25万的情况下，中职学校招生数却比上年增加了25.35万，在校生数比上年增加了67.72万。相关数据如表1所示。这说明，我国中职教育政策的制定和实施，包括涉农专业学生和家庭经济困难学生免学费政策，对于中职学校的招生发挥了很好的作用。

表1 我国2007~2010年初中毕业生数及中职学校招生数和在校生数统计表

（三）对中职学生流失问题影响的分析

中职学生流失有多方面的原因，包括求学目的不明确、教学管理达不到学生的期望、师生关系紧张、学生职业生涯规划缺失、学生身心状况不稳定、家庭和社会的各种影响等。其中，因家庭经济困难，无力支付学费而辍学者占一定比例。虽不是全部，但中职学生，尤其是农村中职学生，家庭经济状况较差的比例较大，这是公认的事实。这种状况给中职学生的学业增加了负担，很多学生省吃俭用，还对要不要出去打工补贴家用而犹豫不决，难以专心学习。所以，免除学费减轻了那些有可能因经济困难而辍学学生的后顾之忧，减小了这部分中职学生的流失，并有助于提高这部分学生的学习效率和效果。但这部分学生与因其他原因而辍学的中职学生相比只是少数。因此，不能期待实行了免学费政策就大大降低甚至消除中职生辍学问题，而应针对中职生辍学存在的各种原因，通过改善中职学校管理和师资水平，加大实习设备的投入，才能提高中职学校的教育教学质量和毕业生就业率，使学生流失率问题得到逐步解决。

提高中职教育教学质量仍需加大投入

（一）中职免费政策的对象范围需逐步扩大

免费政策使中职教育更有吸引力，但若是范围过小，不但会减弱这种吸引力，甚至政策本身也会被未受惠于免费政策的中职生源所忽视。据有关抽样调查，一些中职学校68%的学生是农村生源，85%以上的学生父母文化程度为初中以下，家庭条件不好。④所以，有人称中职教育为“平民教育”。而我国当前中职学校免学费的比例最高仅仅是西部地区的25%（个别省市免费力度较大，但属局部情况）。试想，当生源入学时有免学费的期待，入学后发现自己并未被列入免费范围，要拿出各种不小的求学成本，必然会影响其学习积极性。当生源普遍了解到免费的范围较小，免学费政策的整体效果必然会大打折扣。

因此，免费政策可以实行得更彻底一些，应按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的规划，逐步实现整体中等职业教育免费制度。不但包括涉农专业学生和农村贫困生，还应包括农民工、下岗工人及高中生生源，并最终对所有中职学生全面免除费用，而不限于5%~25%的比例。免费的内容也应扩大，除了免除学费，还应扩展到免书本费、免实习材料费等。从而，通过这些政策的稳定且整体上的实施，全面提高中职教育在教育成本上的吸引力。

（二）对提高中职教育质量的投入不能忽视，要加大力度

由于职业教育实习实训成本占办学成本比例较高，中职办学成本大大高于普通高中的教育，是高消耗的教育。因此，要提高中职教育教学质量，仅靠免除学生的一些费用是不够的。当中职学校的办学资金普遍捉襟见肘时，教育教学质量便可想而知。

通过各项有关中职教育法规政策的制定，不难看出，我国政府已经意识到了加强中职师资队伍建设、加强中职实训基地建设、完善职业教育实习实训制度的重要性，并正在加大研究解决和投入的力度。

一是师资培训。师资质量是中职教育质量的核心。师资的素质和教学水平是提高中等职业教育的关键。但在办学经费紧缺的情况下，中职学校往往将经费优先投向实训环节。当前，中职教师实践经验不足、实习实训指导能力不足、实习指导教师对企业运作更少认识……等问题迟迟得不到改善，成为了提高中职学生素质和毕业生质量的一大“瓶颈”。因此，政府出台更多扶助政策，帮助中职学校加强教师培养，全面提高教师素质迫在眉睫。其中，帮助减轻中职师资培养与培训的成本是十分必要的。如实行中职教师免费在读中职硕士政策。目前，天津职业技术师范大学已与广西、西藏、新疆3个自治区开始了合作培养免费中职师范生的工作。免费培养中职教师的工作还有待向全国深入展开，这是帮助中职学校提高师资水平、减小经费压力和办学难度的有力措施。

二是中职学校的教学设备（重点是实训、实验设备）、实习补贴等的投入。我国目前已非常重视中职实训，采取了加强实习基地建设、加大设备采购、建职教园区共享实训条件等政策，有力地推动了中职实训质量的提高，但普遍的是实训设备不配套。需要强调的是，应该重视实习、实训补贴，可通过政府对企业的资金补助、税收优惠政策，支持企业为学生提供支持条件的积极性。

三是加大对职教科研的投入与职教媒体的支持。20世纪90年代是我国职业教育快速发展的年代，在快速发展过程中，各种各样的问题不可避免地会大量出现，面对从宏观到微观的各种问题，加强中职教育教学研究势在必行。除鼓励开展校本研究外，在政府层面开展专题研究、鼓励各级各类教育研究机构开展中职教育教学研究应同步推进。与此同时，应加强对职教媒体的支持。当前，专门的研究职业教育的媒体主要是职教期刊。他们大多是自负盈亏办刊，国家经费支持极少或没有，有些期刊生存都很困难。一方面，应加大对职教期刊的经费支持力度，鼓励他们加大宣传国家的职教政策、报道中职教育教学实践的成功经验，为中职教育科研提供良好的平台。另一方面，应鼓励更多的大众媒体（包括网络数字化媒体）开办职业教育专栏，加大对国家职业教育政策的宣传力度，促进这些媒体在国家出台一些职业教育政策、条例或法规时，深入研究并探讨政策实施过程中的出现的问题及对策，及时反馈信息，推动民众对职业教育的重视、支持和监督。

应加大对中职学校办学的监管力度

目前，我国的教育管理机构已认识到了政策在执行过程中会出现一些问题，并已制定了解决问题的措施，如教育部等七部门 《关于2012年治理教育乱收费规范教育收费工作的实施意见》、《关于严禁虚报学生人数套取中等职业学校国家助学金、免学费补助资金的通知》、《财政违法违纪行为处罚处分条例》等。但在执行这些意见、条例等的过程中，仍存在具体执行不力的问题，导致一些明显存在的问题迟迟得不到解决。

为此，建议建立和完善职业教育督查制度。除了加强教育部门对政策法规条例等执行中的直接督查及抽查的力度之外，还应建立完善的教育督查制度。建立由国家教育行政管理部门直属的教育督查队伍，对国家教育部等部委制定的有关中职教育的办学标准及政策措施的执行情况进行定期的反馈，以便针对政策落实过程中出现典型问题予以解决。如，派遣教育部和人力资源和社会保障部直属的督察员（组）定期实地进行政策落实情况检查，发现问题及时反馈和处理，使政策落实到位并产生实效。

目前，我国是世界第三大的制造业大国，现代的第三产业占经济总量的比例快速增大，农业产业化和现代化在实现，这都急需技能型人才，特别急需中高级技能型人才。当前，国家为中职师资、中职实训等各个方面的投入，最终是要落实到提高中职毕业生的培养质量与就业质量。因此，在考察投入效果时，也应以毕业生就业质量有否提高作为衡量的依据，而不是学校招生数或在校生数一时的多寡为标准。如果中职毕业生就业质量得不到持续提高，中职学校的吸引力势必难以持续。因此，应针对影响中职毕业生就业质量的各个因素，分析中职教育的各方面投入所产生的收益，进而不断完善投入方式和监管办法。

注释：

①陈俊：《新青海新成就：青海教育，让孩子放飞梦想》，《西海都市报》，2012年5月14日 （或人民网：http://qh.people.com. cn/n/2012/0514/c182755-17035457-2.html）

②黄如飞：《永定免费政策让中职校起死回生》，《福建日报》2010年1月15日（第9版）

③中职教育免费提案应支持还是反对？（2009-03-12）.http: //www.1diaocha.com/Survey/_SurveyQuestions.aspx?category= depth&id=106551

④高慎淼：《中职流生问题的原因与对策研究》，《职业教育研究》，2011年第11期，第55页

[1]臧志军.免费中职教育制度的国际比较研究[J].职业技术教育，2007，（4）.

[2]韩云鹏.中等职业教育免费制度研究：综述与展望[J].职教论坛，2011，（16）.

[3]李建忠.欧洲各国怎样资助职教学生 怎样提高职教质量[N].中国教育报，2007-07-30（8）.

[4]陈远远，周谊.实施免费中职教育的政策导向及未来发展走向[J].职业教育研究，2010，（8）.

吴伟成，男，高级讲师，现任广州揭阳市高级技工学校等几间学校顾问，原广州市工贸技师学院院长，原广州白云学院顾问，原中国人力资源和社会保障部教育培训中心教培工作委员会副秘书长，研究方向为职业技术教育发展与技校管理。

张焱（1963—），女，天津现代职业技术学院助理研究员，主要从事高等职业教育教学管理及研究。

（本文责任编辑：谢良才）

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