卢 静
(中共奇台县委党校,新疆奇台县 831800)
昌吉回族自治州(以下简称昌吉州)是新疆人口相对集中、社会经济相对发达、市场化进程快速发展的地区,在社会转型期承受的各种压力与矛盾也相对更加突出。随着城乡社会控制的不断弱化,乡村传统社会关系逐步解体,引发民众价值观和生活态度的嬗变,使城乡社会管理难度加大,不稳定因素增多,新问题层出不穷,新矛盾日益凸显,给昌吉州的稳定和发展带来了新的压力和挑战。在这样的背景下,探索信访工作长效机制、化解各种社会矛盾、着力做好信访工作就显得尤其重要。
1.建立了“大信访”工作机制。昌吉州高度重视信访工作,从2003年开始,逐步建立了“大信访”工作机制,建立健全了领导包案制度、台账式销号制度和信访责任追究制度,将每件信访案件都建立了台账,明确处理时限和相关责任。[1]这使全州干部的信访意识明显增强,信访责任逐步明确,信访工作由信访部门一家负责变成了全党全社会的责任,有效解决了一些重大、复杂、疑难的越级访、重复访和集体访问题,取得了较为显著的成效,从2005年开始,集体访数量呈下降趋势。
2.集体访数量多,年度间波动较大。近年来,随着经济的快速发展和城市化进程的不断推进,各类问题和矛盾大量涌现。一些地方的新老矛盾相互交织,错综复杂,利益不易协调,冲突难以化解,导致集体访数量多,年度间波动较大(见下表)。
3.信访内容相对集中。据统计,由土地征用、房屋拆迁、社会保障和干部作风等引发的上访占信访总量的50%以上。在土地征用方面,主要由于地价升值,因土地征用和土地权属纠纷而产生的矛盾日益突出;在拆迁安置方面,主要集中在拆迁补偿费、房屋重置价及安置时间上的矛盾;在社会保障方面,主要集中在企业拖欠职工生活费、养老金,不给职工办理“两保”和离退休人员待遇等问题;在干部作风方面,主要集中在村组干部以权谋私、隐匿村务、挥霍侵吞集体财产、粗暴行政、作风霸道和企业法人违纪、违法等问题。
4.部分上访人员的上访行为日趋激烈。近年来,群众的信访活动开始由原先的单干单访,逐渐向有组织、有策划的信访方式转变。目前,这种有固定信访群众、固定策划人、负责人,甚至还有固定的活动经费的信访开始增多,有的集体访策划人通过聚会招集人员,制定信访策略,甚至邀请老上访户介绍上访经验等方式精心筹划,为劝访和处置工作带来了新的挑战。同时,由于群众反映的都是与自身利益密切相关的问题,因此提出的要求一旦得不到满足,便会出现过激行为。有的上访群众集体到州、县(市)党委、政府大楼前静坐,打横幅,围堵政府大门,拦截领导,甚至还发生数十起集体进京上访、扛尸上访等事件,造成了极坏的社会影响。
昌吉州2003——2011年上半年集体访总量及比上年增减比率一览表
1.缺乏解决信访问题的长效机制。对于群体性上访问题,不少地方多是采取一些临时性的“土办法”,或给予一些临时性的恩惠,或派专人“看牢盯死”等等,不一而足,都是一些权宜之计。2012年“两会”期间,某村的一个村民声言要去北京上访,镇里紧张得每天派一名干部假借一个理由找他,以便能够看住他,十几天下来实在没有借口了,只好由有关干部自己掏腰包谎称是有人要买这个村民的玉米良种,以此拖住他。为了截访,为了“零上访”,政府花费了不少人力、物力,牵扯了很多精力。但是,指标下的信访率下降却只是把矛盾掩盖了起来,并没有反映出基层政府或者干部调停化解矛盾的实际能力的提高。其结果只能是伤害群众的感情,引起他们对基层干部工作的不信任、不配合,这样又进一步加大了解决信访问题的难度。如何建立解决信访问题的长效机制,地方政府往往是心有余而力不足,治理无序信访的难度越来越大。
2.社会对信访工作的认识不到位。部分机关、乡镇(街道)干部往往认为,现在的民主政治进程较快,政府的“亲民”政策使信访工作难开展,因而在处理问题时态度比较消极,往往采取暂时息事宁人的办法,而不注重从根本上解决问题,使重复信访不断发生。此外,部分群众对信访工作认识有偏差,有相当一部分群众存在着“小闹小解决”、“大闹大解决”、“不闹不解决”的心理,在争取合法权益时,往往忽视了应该遵守的法律、法规和应尽的义务,在信访过程中出现过激的行为,从而加重了信访部门的工作任务,也加大了解决信访问题的难度。
3.信访工作责任机制不完善。一方面是信访机构没有发挥好应有的作用。现在虽然制定了信访工作领导责任制,但由于传统的体制原因,信访机构缺乏必要的权威性,对职能部门没有约束力,没有解决实际问题的权限,遇到上访事项只能上报领导或批转给有关部门,往往是“收收信件,听听意见,报告领导,等待处理”,处于“二邮局”的地位,在一定程度上仅起着民意通道的作用,没有发挥实际的功效。另一方面是职能部门对信访工作落实不到位。一些职能部门对可能引发群体性事件的苗头没有引起足够重视,对群众信访反映的问题“踢皮球”,相互推诿,单纯应付,使一些问题得不到及时解决,加剧了上访人员的对立情绪。一些地方长期积累的矛盾和问题不能及时解决,潜伏着较大的社会风险,群众对社会的不满意和对政府的不信任情绪,往往会由于一个非常偶然的事件引发,并迅速演变成为一场集体行动。
4.信访部门的工作机构不健全。一方面,州、县(市)、乡镇(街道)、村居四级信访网络建设不够健全,有的村、居委会信访调解组织处于瘫痪、半瘫痪状态,遇到纠纷和突发事件,基层信访组织没能把好第一道关口,导致矛盾激化,造成更大的集体上访和越级上访。另一方面,信访部门工作力量比较薄弱。由于编制受限,信访部门办信、接访与督查等机构混编在一起,存在工作人员过少、设施简陋、经费短缺等问题,难以适应当前信访案件量大面广、工作强度急剧加大的需要。这些严重制约着信访工作的正常开展,使得信访工作者疲于应付。
1.建立健全长效工作机制。首先,应完善地方性的土地征用法规。应按照“保持被征地农民原有生活水平不下降,长远生计有保障”的原则,结合各县市经济社会发展和土地资源状况,适当提高征地补偿标准。[2]建立并实行征地补偿标准听证制度,在制定区域性征地补偿标准时,应按有关规定举行听证会,广泛听取社会各方面的意见。征地补偿标准确定后,要按规定进行公示,接受社会监督。建立征地监管制度,加强对征地实施过程的监督管理,督促及时给予征地农民合法补偿、落实安置措施,走出一条依法保障失地农民合法权益的路子。其次,应建立完善相应的接访制度。要坚持完善重点部门和乡镇、街道月接待日制度。由重点部门和乡镇、街道领导每月定期轮流到各自的信访室接待群众来访。积极开展律师参与接访的试点工作。可以在州、县(市)信访局专门设立律师信访接待处,由律师和法律仲裁工作者参与接访,提供相关的法律咨询服务,依法调处信访问题。
2.逐步健全信访网络。要处理好群众的信访问题,必须有畅通的信息渠道,及时妥善解决群众反映的有关问题,逐步形成“横向到边、纵向到底”的信访工作网络。首先,应健全完善州、县市(部门)、乡镇(部门)、村居四级信访工作网络。实行对来信来访统一接待、统一调处、统一归档、政法办和司法、派出所力量统一调配的运作模式,努力促进“大信访”运作态势的形成。其次,要建立多方联动体系。信访系统上下级之间、各级政府之间应加强联系,密切合作,做到一方受理,多方联动,确保群众反映的问题能及时、就地、妥善得到处理和解决,提高信访工作效率和效果。再次,应建立健全人大、政协信息网络。要充分发挥人大、政协上通下达、言路畅通、联系面广的优势,把代表提案和反映社情民意等信息工作作为重要抓手,积极搭建新的信访平台,更好地激发社会活力,协调社会利益,整合社会力量,化解社会矛盾,维护社会稳定。[3]
3.改善信访工作方式。首先,要加大《信访条例》的宣传力度,使广大群众对《信访条例》的基本内容和精神有深入的了解,进一步明确自身的权利和义务,让群众明白哪些是合法上访、哪些是违法上访,增强群众的法制观念,逐步形成依法上访、文明上访的良好氛围。其次,要建立重大信访事项排查预警机制。对于可能引发重大信访事项的因素,信访工作人员应经常深入群众开展调查研究,广泛搜集信息,及时掌握动态,对于带有苗头性、倾向性的问题,要立足于早准备,早发现,早介入,早控制,早化解,力求把问题解决在基层,把矛盾化解在萌芽状态,防患于未然。[4]再次,要切实落实好信访工作责任制。应真正将信访工作作为“一把手”工程抓实抓好,形成一级抓一级、一级对一级负责的工作格局。对信访工作中的失职、渎职行为,要严格依照有关法律、法规和《信访条例》的规定,追究有关责任单位和责任人的行政和法律责任。另外,要坚决打击违法上访行为。对按照《信访条例》要求进行正常上访的群众,所有接访人员都应转变“上访无好人”的观念,正确对待上访群众,教育引导群众通过正当渠道反映问题,依法、依纪解决矛盾。对少数屡教不改、坚持违法上访的,要加大打击力度;对极少数别有用心、以上访为幌子借机闹事的,更应依法处置,决不手软,以儆效尤,建立和维护正常的信访秩序。
4.加强信访干部队伍建设。信访干部的素质高低关系到信访问题解决的质量和效果的好坏,提高信访干部素质是做好信访工作的基础性环节。首先,应加强理论学习和业务培训。要努力提高信访干部的政策理论水平,明确职责,增强信访干部做好新形势下信访工作的使命感和责任感,增强信访干部的政治意识、法制意识、大局意识和奉献意识。要加强信访干部的业务培训,当前应着重学习新颁布的《信访条例》和《中华人民共和国行政许可法》,进一步加深对新时期、新阶段信访工作重要性的认识,提高依法行政水平。作为信访干部要不断提高处事应变能力。平时要密切观察,见微知著,防微杜渐,处理各种矛盾既要周到细致,又要合情合理;既要旗帜鲜明,又不可失之偏颇,不让通过努力可以解决的问题演变成群体性冲突。[5]其次,要充实信访工作力量。要把对群众感情深、政治素质好、工作责任心强的干部安排、充实到信访工作岗位上,要积极引进一批懂法律的专业人才加入到信访队伍。完善中青年干部到信访部门挂职锻炼制度,努力造就一支政治强、业务精、作风正、纪律严的信访干部队伍。再次,要建立有效的激励机制。既要考虑在经济上提高信访干部的待遇,又要在政治上为信访干部创造发展机遇,积极做好推荐、输送等工作,大力激发他们的工作热情和事业心,使信访干部心里时刻装着群众,脑中时刻想着问题,切实把心思集中到“想干事”上来,把本领体现在“干实事”上来,把目标锁定在“干成事”上来,在全州上下形成心系群众、解决实际问题的浓厚氛围。
[1]昌吉州纪委监察局.昌吉州农村基层党风廉政建设综述[R].昌吉日报,2012-2-19.
[2][3][5]向德平.社会转型期群体性行为研究[J].社会科学研究,2003,(4):53~54.
[4]冯书泉.构建社会主义和谐社会必须解决弱势群体问题[J].攀登,2005,(4):42.