新形势下的上海居家养老社区支持体系研究

张宪英

老龄化与养老问题是目前我国各地，尤其上海等大城市所面对的重要人口与社会问题之一。生育政策实行至今，在人口数量控制与稳定方面成绩显著，但同时也推涨了人口老龄化的高潮，促使家庭规模向小型化与核心化发展，将老龄化与空巢化提前、放大。数以万计计生家庭的养老功能不断弱化，社会养老需求与难度不断增加，计生家庭的养老问题已日益升温。在此背景下，探索上海市居家养老社区支持体系在应对人口老龄化中的应用，具有重要实践意义。

一、 上海人口老龄化新形势及趋势预测

（一） 上海市人口老龄化现状

1.老龄化程度急剧上升

据上海市老年人口和老龄事业监测统计，截至2011年底，上海市60岁及以上户籍老年人口347.76万人，占总人口的24.5%；65岁及以上老年人口235.22万人，占总人口的16.6%。另外，80岁及以上老年人口62.92万人；100岁及以上老年人1156人。

户籍人口老龄化发展迅速。2011年，65岁及以上户籍老年人口人数较2010年增长3.9%；2001-2011年间，共增加42.70万人，增长22.2%，年均增长率为2.0%。如图1。

大量外来人口涌入，对上海市的老龄化起到了显著的稀释作用，使得2000-2010年间上海市常住人口中60岁及以上老年人口比重不升反降，65岁及以上老年人口比重基本持平。然而需要注意的是，近年来外来老年人口数量同样呈现出急剧增长态势。“六普”数据显示，2010年上海市65岁及以上外来人口为11.36万人，较2000年“五普”增加7.26万人，增长177.1%，年均增长率达到10.7%，明显超过同期外来人口年均增长率（8.8%）。外来老年人口的急剧增加，对上海市养老公共服务供给增加了新的需求，对于外来人口对上海人口老龄化的稀释作用也打了一个折扣，而这个折扣正成增长态势。

2.中心城区人口老龄化程度高

从空间分布看，上海市中心城区人口老龄化程度高于郊区。如图2，2011年各区县65岁及以上户籍老年人口占户籍总人口比重静安、徐汇、虹口、黄浦、浦东新区等明显高于松江、金山、闵行、宝山等区，其中静安区高达19.2%。但是，远郊的崇明区户籍人口老龄化程度严重，65岁及以上者比重高达19.2%，与静安相当。

3.“纯老家庭”老年人数和独居老年人数急剧增加

一方面，“纯老家庭”老年人数不断增加，郊区增长尤为明显。据历年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息，2010年末上海市户籍“纯老家庭”老年人总数94.56万人，比2006年增加15.84万人，增长20.1%，年均增长率为4.7%。并且，郊区“纯老家庭”老年人数增长明显高于市区，如宝山区、青浦区、浦东新区在2006-2010年间，分别增长116.1%、79.5%、44.3%；而中心城区的原卢湾区、黄浦区、静安区等则增长缓慢，原卢湾区甚至呈现-11.6%的负增长。

另一方面，独居老人数量增长迅速。2011年末，户籍单身独居老人22.36万人，较2010年末增加3.04万人，增长15.7%；较2006年末增加5.12万人，增长29.7%。“纯老家庭”老年人数与独居老人数量的快速增长，对于上海市传统的家庭养老模式提出巨大挑战，同时对于近年来构建的“9073”养老格局也提出质疑。

（二） 上海市人口老龄化趋势预测

1.计生家庭老年人口将成为老年人口的主要构成

目前，第一批计生父母正处于准老年阶段。据预测，从2013年起，上海新增老年人口中80%以上将为独生子女父母，上海人口老龄化将呈现出独生子女父母老龄化的新趋势。同时，随着独生子女结婚生子、人口流转和迁移加剧，以及社会经济条件和居住条件改善，计生空巢老年家庭将大量增加。

2.未来若干年上海市老龄化系数将继续上升并达到高峰

未来若干年内上海市人口老龄化与高龄化将继续快速加剧，这已经成为社会各界不同学者共同的认识。据相关预测研究，在一定的省际净迁移人数序列和生育率方案（2011-2014年、2015-2020年、2021-2024年、2025-2030年、2031-2034年、2035-2040年、2041-2050年生育率分别为1.00、1.05、1.10、1.15、1.20、1.25、1.25）约束下，老龄化系数（65岁及以上）将在2032年65岁及以上老年人口峰值为306.65万人。

二、 新形势下上海人口老龄化过程中所面临的问题

（一） 独生子女父母养老问题突出

独生子女家庭一方面抗风险能力较低，独生子女方面一旦遭遇意外，其家庭往往瞬间转化为“残缺家庭”和“悲苦家庭”。同时，“4-2-1”结构计生家庭劳动力缺乏，家庭养老能力较弱。随着第一代独生子女父母进入老年，其养老问题将越发突出。一是独生子女伤残死亡家庭老年父母的养老问题突出。最近，失独家庭的养老问题伴随着一组名为《活着》的图片在网络上掀起重重波浪。据传，目前全国有超过百万个失独家庭，而在老龄化程度显著高于全国水平的上海，失独家庭的养老问题显得更加紧迫。二是整体文化程度相对较高、经济条件相对较好的独生子女老年父母日益增长的个性化、享受型养老服务需求与“4-2-1”结构计生家庭养老能力缺陷之间的矛盾日益突出。如何满足独生子女父母日益增长的多元化养老服务需求，成为目前亟需研究的重要问题之一。

对计生家庭尤其计生特殊困难家庭的非普惠性养老支持，目前以人口计生部门为主，制定并实施了系列救助保障政策，总体来说雪中送炭的居多，锦上添花的偏少。

（二） 养老公共服务体系亟待进一步完善

越来越多的独生子女父母进入老年、计生家庭养老能力较弱、养老需求日益多元化等，所有这些都意味着对社会养老服务需求的增加，对公共养老服务体系的依赖。由此，居家养老将成为有效的应对办法。

对此，上海市在“十一五”期间在基于对当时养老需求充分调查的基础上，提出了“9073”养老服务格局，在居家养老实践方面迈出了很大一步。据上海市老龄科学研究中心数据，截至2011年底，全市有老年日间服务机构共计326家，社区助老服务社233个，社区老年人助餐服务点450个，老年活动室5912家。然而，与全市庞大的、并且仍在快速增长的老年人口数量相比，目前的养老公共服务体系亟待进一步的完善和扩展。

一是养老公共服务供给的体系有待加强。从目前的养老服务供给看，主要是政府相关部门在做基本养老服务工作，市场的介入相对不多，即便从家政方面有所介入，也较为凌乱且存在较大问题。此外，志愿者、社工等社团组织在养老服务供给中尚处于势单力薄的状态，没有真正发挥其力量。因此，必须打破以往养老公共服务由政府单一供给的局面，同时引入、激发并利用好市场、社工等社会组织力量，建立全方位、多层次、高效率的养老公共服务体系。

二是市场养老服务供给质量和数量有待加强。目前上海相当部分老年人口经济状况相对较好，对市场养老服务具有一定的购买能力，但却苦于市场不成熟，有钱买不到理想的服务。据不少老年家庭反应，想从家政市场聘请一个能在服务上保质保量同时又能长期稳定的家政保姆或钟点工并不容易。不同的老年人群具有不同的需求特征，每一个老年人都有其极为稳定的生活习惯，家政保姆的不稳定性对老年人养老生活质量往往会产生冲击；同时入户家政保姆需要直接介入老人家庭和生活，直接关系到老人的财产和个人安全，没有有效监管和标准的家政服务使得老年人的养老生活安全感大打折扣。

三是养老服务队伍的数量与质量均有待提升。全市养老服务队伍状况，不论队伍数量还是质量，急需加强建设的压力很大。目前养老服务队伍大多为非正规就业，外来人员占绝大部分，流动性大，技能较低，年龄相对较大，从而薪酬水平也较低。在薪酬低、社会认同低等因素作用下，素质相对较高的人员均无意在此行业驻留，逆向选择下迫使行业进入门槛降低，导致进入该行业的人员只能是整体素质相对较低、稳定性较差者，如此形成恶性循环。同时受近年来养老服务需求上升、外来人口返乡、部分服务人员因年龄增大而退出行业等因素的共同作用，养老服务队伍甚至出现萎缩的现象，养老服务供给后继无力。

三、 居家养老社区支持体系建设是应对人口老龄化的重要举措

（一） 对于居家养老社区支持体系的解读

目前，我国政学界对于“社区居家养老是独生子女父母最为主要的养老模式”的观点基本达到共识，但对于居家养老的概念解读目前尚未统一。本文认为，居家养老至少不能简单依照“9073”养老格局来理解。“9073”养老格局是“十一五”初期上海市基于相关调查数据提出的。当时的调查显示，90%的老年人能够实现居家自我照料，7%的老人因生活困难、无法自理，需要托底保障，还有3%的老人愿意进入养老机构，接受照顾。由此，这里的“7”所表示的居家养老人群主要指养老过程中获得了由政府出资购买的社区养老服务的老年人群，其所提供的服务含有一定程度的兜底性质，而这也正是上海“9073”养老格局构建过程中的实际操作办法。

但是，近年来上海市养老需求不断变化，最初设计“9073”养老格局的基础已经有所变化。主要表现在，大量的独生子女父母进入老年，空巢家庭、纯老家庭、独居老人数量急剧增加，其中绝大部分虽然能够实现居家自我照料，但是对于自费性社区养老服务需求和多元化居家养老服务需求正迅速膨胀。因此，本文认为，对于“居家养老”概念的解读有待更新，将其理解为目前“9073”格局中的家庭养老（“90”）与居家养老（“7”）的有机融合更为恰当。只有这样才能有力促进居家养老服务体系的发展，满足面向市场的对居家养老服务的有效需求，高效应对上海市人口老龄化浪潮。

基于此，本文所指居家养老社区支持体系，是以政府、市场和社团组织等为服务供给主体，政府提供托底性养老服务，市场提供全方位、个性化养老服务，社团组织提供补充性养老服务的社区居家养老服务与支持体系。政府在其中并不再纯粹充当直接或主要提供服务的角色，而更多的是发挥托底、桥梁和监管的作用。

（二） 居家养老社区支持体系构建

构建居家养老社区支持体系，需要建立并推进以老年人群养老需求为导向，以政府供给为托底、市场供给为主体、家庭供给为支撑，志愿者和社工等社团组织供给为补充的全方位、全标准、全人群，且向计生家庭逐步倾斜的社区养老服务支持体系。如图所示。

政府是社区居家养老服务支持体系建立健全并健康运行的关键角色。在居家养老社区支持体系中，政府、市场、社团组织都是重要的供给主体，但政府在其中主要扮演托底与掌舵的角色。首先，需要对老年人群的最基本的养老需求托底，保证养老不可或缺的最基本的养老服务供给，这需要有良好的财政保障，确保基本养老服务供给稳定、完整、连续。其次，考虑到计生家庭抗风险能力较弱的缺点，需要设立面向全老年人口的应急养老基金，以备为遭遇风险的家庭设定保障，令即将步入老年的独生子女父母定心。第三，需要在老年人群与市场之间搭建桥梁与平台，促进养老服务产业的健康、快速发展；加强养老服务市场监管，对市场提供养老服务的质量、价格、市场秩序，以及双方的权益维护等加以监管，促使养老服务市场真正往个性化服务、体系化供给方向健康发展。第四，需要支持和培育有关养老服务的社团组织和社会团体，并且确保此类团体的独立性和自治性，尽可能减少其行政性质。

（三） 居家养老社区支持体系的试点与推进

目前上海市在社区养老、居家养老等方面已经积累了一定的实践经验，但尚且缺乏系统性的试点与推广。为从容应对未来若干年后上海市的老龄化与高龄化高潮，本文所指居家养老社区支持体系建设亟待科学合理的试点，在试点基础上对其加以完善和改进，进而推广到全市范围。

例如，可以选择正在进行全国“老年友好型城区”试点创建的长宁区，或全市人口老龄化最为严重的静安区作为试点。首先，需要政府部门在现有工作的基础上，查漏补缺，系统地加强对基本养老公共服务的托底，做好“积极老龄化”之“保障老龄化”的工作。其次，从目前老年人口对市场养老家政服务需求入手，设计适当的质量标准和价格标准，逐步扶持和培育养老服务市场。第三，需要在居家养老社区支持体系推进过程中，充分考虑计生家庭养老的特殊需求，逐步向计生家庭倾斜，致力打造良好的计生家庭幸福养老机制。第四，应对老龄化的本质是应对高龄化，在建设和推广居家养老社区支持体系的过程中，要对上海市高龄化趋势有充分的研究，需要把握好低中龄老人以“老有所学、老有所为、老有所乐”为主，而高龄老人以“老有所养、老有所医”为主的大致规律，在居家养老社区支持体系构建中，对老龄化、高龄化、空巢化等适时做好准备。

（作者单位：上海市人口与发展研究中心）