反渎检察工作弱化的原因透视及对策研究

丁雪辉 张立纳 王金利

反渎职侵权犯罪检察工作中遇到的突出问题

渎职侵权犯罪虽然具有极大的社会危害性，但实践中，由于查处和预防工作中遇到诸多的问题，导致渎职侵权犯罪发案虽多，但是真正立案查处的少，查处后犯罪嫌疑人受到刑罚惩罚的程度低，造成目前渎职侵权犯罪风险低、代价低，发案率高。我们综合实践工作，发现在查处和预防渎职侵权犯罪案件遇到的突出问题主要有以下方面：

（一）侦查工作中遇到的困难

1.案件线索匮乏，案源渠道单一

案源是开展侦查活动的起因和依据。渎职侵权案件线索来源渠道有两种，即干警自摸线索和群众举报线索，从济南市某区院和青岛市某区院近几年来的渎职侵权案件的查处情况来看，来自群众举报的线索，多因该类线索的举报者往往是案件的当事一方，对举报反映的问题存在随意夸大倾向，因此初查后成案率一般较低。而对于干警自摸出的线索又很少，只有一些造成了严重的后果，达到立案标准的渎职侵权案件，初查后基本上均能成案。但是，此类性质的案件毕竟太少，所以渎职侵权案件的查办一直徘徊在低谷，出现等米下锅、等案上门的局面。

2.办案力量薄弱、装备落后，不能适应查办重大复杂案件工作的需要

渎职侵权犯罪案件牵涉面广，作案手段和犯罪方法日趋现代化、专业化和智能化，大量的内查外调工作使得该类案件的查办需要投入大量的人力物力。作为基层检察院，侦查力量薄弱、装备落后、经费不足，许多手段设备跟不上去，给侦查工作带来许多困难，无法保证对职务犯罪分子及时从严从重惩处，从快从细查处。

3.外部阻力大，初查困难

这主要是因为一些单位与少数领导同志对渎职侵权犯罪的社会危害性认识不足，对检察机关查办这类案件缺乏理解、不够支持，不愿把本单位和本系统发生的渎职侵权犯罪案件移送检察机关依法查处，阻挠办案，社会群众对反渎工作了解不多，自觉参与意识不强。

4.处刑轻缓，撤案率高，办案的法律效果和社会效果未能得到很好体现

在济南市某区院四年来立案侦查的12案22人中，移送审查起诉后，两案2人被作出不起诉决定，不起诉率为16.67%；向法院提起公诉10案20人，其中被判处缓刑2案2 人，判处免予刑事处罚8案18人，免刑比率高达80%，没有实体刑判决。由于处刑较轻，撤案率高，在一定程度上降低了办理渎职侵权犯罪案件的法律效果和社会效果，相应地造成渎检工作知名度不高、威慑力小，也影响了群众的举报热情。

（二）预防工作中遇到的问题

1.对预防渎职侵权类职务犯罪工作认识不足

一方面，在不少地方和部门，包括领导干部，不能正确理解经济建设、稳定大局和党风、廉政建设的关系。在实际工作中，重经济建设，轻思想建设，对职务犯罪预防工作的必要性、重要性和有效性没有充分的认识，预防职务犯罪没有也不可能起到怎么样的作用，所以没有必要搞职务犯罪的预防工作；另一方面，由于整个检察系统查办职务犯罪的工作重心更多的放在贪污贿赂类犯罪上，职务犯罪预防工作也更侧重于针对贪污、受贿、挪用公款等谋利型犯罪展开。预防部门对渎职类犯罪的预防工作重视不够，使该项工作成为整个预防体系的短板和薄弱环节。

2.开展预防工作的法律依据不足

目前，检察机关开展职务犯罪预防没有具体的法律依据，只是以中央领导的有关讲话、中央的有关文件和上级院下发的通知精神来开展工作，致使预防工作有很大的人为性和随意性。检察机关在实际操作中，只能靠当地党政部门的重视与支持，各单位的协调来开展工作。在有些地方，党委、政府的主要负责人予以重视、支持，则预防工作能有效地开展，如地方党委、政府不重视、支持，则预防工作很难推进。究其原因，关键还是在于国家尚未制定一部具有权威性的预防职务犯罪的法律，以明确有关机关、部门以及相关组织机构的权利、义务，从而通过国家的强制力推动预防工作。目前，除了少数地方由人大通过相关预防条例并颁布实施外，国家至今没有一部统一的职务犯罪预防法。由于缺少相关法律（法规）的强制推进，故在一些地方使预防职务犯罪工作陷入难以开展、收效甚微的困境，有的部门对检察机关预防工作不支持、不配合，常常使预防工作处于十分尴尬的地步，有时甚至成了检察机关一厢情愿、独家操作，致使某些领域至今还是预防工作的“死角”。

3.打击与预防脱节

目前，衡量检察机关工作业绩，主要还是看办案这个“硬指标”，预防工作仅仅是一种“软任务”，没有被摆上重要位置。个别同志认为，职务犯罪预防工作是专职预防部门的事，与其他业务部门无关，出现了预防部门一家唱“独角戏”的倾向。

4.预防人员的素质能力不适应工作发展需要

预防工作真正开展起来，所涉及的领域方方面面，用到的专业知识也很多，如在工程项目招标中，就可能涉及工程造价、工程验收等相关领域专业知识，要求预防人员具备较全面的知识结构。目前，绝大部分检察院设置了预防机构，配备了专门的人员开展预防工作，但人员少，专业单一，懂得有关部门和领域专业知识方面的人才更是微乎其微，造成开展预防工作浮于表面，缺乏针对性，从而严重制约了预防工作向专业化、规范化和社会化方向的纵深发展。

5.预防手段单一，预防效果不明显

预防措施的不完善。当前检察机关的预防措施仅限于开座谈会、举办法制讲座、发送检察建议等几种形式，总的来说，都没有离开“宣传”这一基本的手段，而这种手段导致受众被动的接受信息，可以接受也可以不接受，没有必要的约束性。造成目前有的工作也做了，也采取了不少措施，但收获怎样，有没有成效，不得而知。从长期以来的实践看，预防效果并不明显。

强化反渎职侵权检察工作的几点对策

（一）加强对干警的教育，把渎职侵权检察工作摆上重要位置

做好对干警思想教育、宗旨教育和业务培训。引导检察干警从维护党群关系、促进经济发展、加强国家政权建设的高度认识渎职侵权检察工作的重要作用，注重解决干警的精神状态问题，清除各种思想顾虑，认清肩负的责任，增强开展工作的坚定性和主动性。

（二）强化案件管理，提高办案质量

反渎干警不仅要不断提高业务素质，经常更新自己的知识体系；而且要多思考，尤其是在立案之前多思考，不要为立案而立案，立案是为起诉、甚至判决的必要基础。在立案之前，拿到线索时就开始考虑，犯罪主体是否适格，其次是渎职行为造成的危害后果是否达到法律规定的标准，最后还要考虑危害后果与渎职行为之间是否存在因果关系。上述三步考虑之后，根据所掌握的线索、初查情况，在立案前写审查报告时，按照公诉部门的审查报告标准来写，尤其是在认定被查对象涉嫌的主要问题时，要按照起诉书认定事实的标准来写。对于可能出现的分歧问题，应当报请检察长并在检察长的主持下与侦监、公诉部门就该分歧问题进行沟通与协调，最终达成共识。过硬的业务素质再加上严格的要求，必然得出高质量的案件。这样的案件立案时就达到了侦结、甚至起诉的标准，在以后的诉讼过程中也就必然减少分歧现象的出现。

（三）转变执法观念，完善打防结合机制

只有坚持打防并举，标本兼治的方针，才能充分发挥反腐败斗争的整体功效，达到从根本上遏制和减少职务犯罪的发生。打击是治标，是预防的前提和基础；预防是治本，是打击的深化和发展。我们重视和强调职务犯罪预防工作不仅不是轻视打击惩治手段，恰恰相反是为了延伸、完善检察职能，使打击和预防相辅相成，相互促进，相得益彰，充分发挥检察机关在反腐败斗争中的职能作用和专业优势。因此，在探索建立职务犯罪预防工作机制中，要正确处理打击与预防的辩证关系，注意研究、摸索打防结合、打击预防一体化、办案预防一岗双责的做法和经验，使检察机关的专门预防工作取得良好的效果。一些主要业务部门，尤其是办案部门都具有不可替代的预防职能和优势，要克服单纯业务观点，找准本部门工作与职务犯罪预防工作的结合点、切入点，紧密结合查办职务犯罪案件和各项检察职能开展职务犯罪预防工作。预防部门也应积极与办案部门加强联系和沟通，特别是要注意借助专业优势和与社会联系紧密的便利条件，积极向办案部门移送案件线索，从而形成反腐败斗争整体合力，对内形成一盘棋，对外形成一个拳头。

（四）努力增强预防工作实效

在开展充分调查研究的基础上，制定出一套可操作性强、行之有效的预防措施，坚决纠正预防工作中存在的“花架子”现象。突出预防实效，检察机关要注意调动被预防单位的积极性，唤起他们开展预防工作的主体意识，发挥他们在预防工作中的能动作用，推动他们主动、自觉地建立起完善健全的内部防范机制；要依靠党委领导和人大、政府支持，建立健全预防网络和工作制度，把预防职务犯罪工作纳入到地方工作的目标管理责任制和有关检查、考核、总结、评比之中，形成奖优罚劣的激励机制，使职务犯罪预防工作逐步成为社会各界的自觉行动。

（五）强化司法协作，发挥惩治渎职侵权犯罪工作的合力

强化司法协作，必须建立有效的案源收集机制，加强与相关部门的协调配合机制，形成惩治渎职侵权犯罪工作的合力。一是渎检部门主动与公安、法院、纪检监察、审计、工商、税务等执法执纪部门联系、协调、沟通，并与之建立起有效的案件线索移送和信息反馈制度。二是加强与检察机关内部的反贪、侦监、公诉、控申举报、民行等部门的协作，建立良好的沟通渠道，及时移送有价值的案件线索。三是加强与法院等司法机关的沟通与协调，在达成共识的基础上，提高对渎职侵权犯罪社会危害性认识，进而加大对此类犯罪的处罚力度。

总之，渎职侵权犯罪的惩治工作正处在一个继往开来的重要机遇期。只要我们努力使上述问题逐步解决，就会使渎职侵权犯罪的惩治工作产生新的飞跃，为反腐败斗争的发展做出新的更大的贡献。

（作者单位：山东省济南市历城区人民检察院、青岛大学国际商学院、中国工商银行青岛麦岛支行）