国际核走私与国际核安全合作

江峡

摘要：自冷战结束、苏联解体后，国际核走私出现了两次高峰：一次是从1992年到1996年：另一次是20世纪90年代末至今。美国及其盟国曾力图与俄罗斯合作，防止核扩散与核走私，但收效甚微。而自20世纪90年代末以来，特别是“9·11”以后，国际核走私的势头不仅未得到遏制，反而成倍增长，已成为国际安全与稳定挥之不去的阴影。核安全是关系全人类的大事，国际社会必须在防止核走私问题上进行有效的合作。

关键词：国际核走私；核扩散；核恐怖主义；核安全峰会；国际核安全合作

中图分类号：D815 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2012）08-0015-06

二战后，美苏两国为争夺世界霸权曾竞相发展核武器，以形成它们所谓的核威慑力量。在美苏冷战的数十年间，两个超级大国研制拥有的核武器已足以多次摧毁人类所生存的地球。冷战结束、苏联解体后，前苏联加盟共和国分崩离析，经济凋弊，乱象丛生。储存在前苏联各加盟共和国境内的核原料不时出现被盗与被走私出境的现象。虽然俄罗斯等前苏联国家不再是对西方的一个威胁，但西方政治家与国际问题观察家无不对储存在前苏联境内的大量核武器与核原料的安全问题忧心忡忡。美国及其盟国曾力图与俄罗斯合作，防止核扩散与核走私，但收效甚微。自冷战结束至今，国际核走私出现了两次高峰：一次是从1992年到1996年；另一次是20世纪90年代末至今。而自20世纪90年代末以来，特别是“9·11”以后，国际核走私的势头不仅未得到遏制，反而成倍增长，已成为国际安全与稳定挥之不去的阴影。2010年在华盛顿和2012年在首尔召开的两次核安全峰会，一个主要议题就是推动国际社会采取行动，共同有效防止非法核走私，确保核材料不落人恐怖分子之手，使世界变得更安全。这两次核安全峰会凝聚了国际社会的核安全共识，开启了合作应对核安全挑战的历史新进程。

一、后冷战时代核走私的出现

苏联解体后，俄罗斯与其他独联体国家共储存有约1350吨钸与高浓缩铀，这些核原料足够生产40000件核武器。其中，99%的核原料储存在俄罗斯，其他分别储存在白俄罗斯、乌克兰、乌兹别克斯坦等前苏联加盟共和国。美国十分担心前苏联境内的核武器、核技术与核原料会流失到其他国家与恐怖主义组织的手中，因此将防止核扩散作为后冷战时代美国与国际安全的头号战略目标。

1991年，老布什政府为防止核扩散问题多次与俄罗斯方面会谈，希望叶利钦政府能够把握好俄罗斯核武库与核实验室的安全关，防止核武器与核原料扩散到其他国家，特别是恐怖主义分子手中。美国国会还在当年授权布什政府在3年内每年花4亿美元协助前苏联加盟共和国维持核设施与核原料的安全。克林顿政府上台后，也曾为此多次与俄罗斯、乌克兰等国协商，并承诺由美国出技术与经费，协助前苏联加盟共和国撤除销毁某些核武器，和平利用原子能等。但由于种种原因，前苏联加盟共和国的核安全与核扩散问题并没有得到解决。从1992年开始，在前苏联国家不断发生核原料被盗窃并被偷运出境事件。1993年，在俄罗斯乌拉尔地区的一个武器装配工厂甚至发生了2件核武器被盗事件，所幸的是这个案件很快被破获。到20世纪90年代中期，仅记录在案的就有15至20件武器级的钸与高浓缩铀被盗与国际走私案件。

1992年10月9日，俄罗斯警方破获首例核原料被盗案件，共查获准备偷渡出境的1.5公斤浓度为90%的高浓缩铀。1993年5月，拉脱维亚警方查获被偷窃的100克浓度为50%的高浓缩铀。1993年7月，俄罗斯联邦安全部门查获被盗的1.8公斤浓度为36%的高浓缩铀。

更令西方政治家与国际问题观察家所担心的国际核走私问题在1994年夏天浮现。

当年5月10日，德国警方根据线索在德南一个商人的汽车库中搜查出6克武器级的核分裂原料钸。据德国警方透露，这6克武器级的钸原料是从俄罗斯走私出来的，是俄方人士提供给中介者的样品，中介者企图在黑市中脱手兜售此核原料。

6月13日，德国巴伐利亚警方逮捕1名德国人、1名捷克人与4名斯洛伐克人，指控他们企图兜售从俄罗斯走私出来的能够制造核武器的铀235样品。

8月上旬，几名国际走私分子在与装扮成商人的德国警探的会面中提出，他们可以提供4公斤武器级的钸原料，希望以2亿5千万美元现金成交。这几名国际走私分子还当场提供了部分钸239与高浓缩铀238的样品。

8月10日，德国警方在慕尼黑国际机场从莫斯科来的航班上逮捕了几名国际走私分子，从其携带的手提箱的一个金属容器中，发现了高达350克的高辐射性钸239。

8月12日，德国警方在不来梅火车站又逮捕一名兜售钸原料的德国男子，并查获2克钸239。这是德国警方在4个月内第4次查获武器级核原料走私案。

同年夏天，俄罗斯联邦安全部门在莫斯科与彼得堡分别查获被盗窃的3.05公斤90%浓度的高浓缩铀与1.7公斤高浓缩铀。捷克警方则根据有关情报于12月14日在布拉格查获从俄罗斯走私出来的2.7公斤浓度为87.7%的高浓缩铀。

据联合国国际原子能署的不完全统计，这一时期全球共发生了132起国际核走私事件，而且主要发生在前苏联境内。其中1993年43起，1994年45起，1995年27起，1996年17起。

这个时期，在俄罗斯的周边国家中，至少有15至20个国家发生了核原料走私案件。由于德国的地理战略位置，德国处于国际核走私的第一线。德国的情报安全部门相当有效率，许多企图走私到西欧国家的核原料案件都由德国警方与安全部门破获。

在俄罗斯与其他前苏联国家发生的一件件核原料被盗与国际核原料走私事件震惊了西方世界。连俄罗斯的核科学家与官员本身都对非军事的或研究性机构的核安全问题忧心如焚。美国情报部门分析认为，俄罗斯境内的核军事基地都有严密的守卫。问题是一些核实验室与研究机构管理松懈，其安全保障系统与制度已荡然无存。

对于核原料不断在俄罗斯与其他前苏联国家被盗并流入国际走私罪犯手中的情况，美国方面表示严重关切，认为这是后冷战时代对美国及西方国家安全的最大威胁。美国国防大学在这个时期发表的一份研究报告指出：“当前，核原料盗窃与核原料走私的模式也许只是更严重国际核原料走私的一个前奏，它包括重大的地下走私核裂变材料、武器部件甚至完整的核武器。当前的这种核原料走私水平开启了新的犯罪交易渠道，为大规模杀伤武器的扩散增加了潜在机会。”

面对前苏联国家所发生的日益严重的核原料被盗及国际核走私活动，克林顿政府忧心如焚，开始加强与俄罗斯在防止国际核扩散问题上的对话与合作。1995年5月，克林顿与俄罗斯总统叶利钦讨论了核原料走私问题，双方后来在共同宣言中表示，美俄将承担责任，加强对核原料的控制、监管与防备，防止国际核走私。

1996年4月，在莫斯科召开的工业国家8国首脑高峰会上，前苏联国家的核走私问题成为这次会议的重要议题之一。俄罗斯方面首次公开承认，核走私是需要认真对付的安全问题。G8国家的领导人一致认为，非法的核走私已对防止全球核扩散造成威胁，并给公共健康与安全带来了潜在的危险。这次G8首脑会议一致同意，必须“防止并战胜核走私”。G8首脑会议为此专门成立了一个“非扩散专家小组”，集中处理核走私与核安全问题。这次会议之后，美俄经济与科技联合会议也开始定期召开会议讨论核走私与核安全问题。

这个时期，美国政府各部门开始积极加强与俄罗斯及西方国家情报安全部门的合作，分享核原料被盗及走私出境情报，同时在资金与技术方面协助俄罗斯与其他独联体国家，力图建立两道防止核走私的防线。

第一道防线是提供资金与技术，协助俄罗斯与其他独联体国家加强核设施与实验室的安全措施与设备，同时尽量雇佣为其工作的核科学家与安全人员，稳定并改善其生活条件，防止核原料从内部被盗。

第二道防线是帮助俄罗斯训练核安全人员，并在俄罗斯边界重要口岸增加探测放射性材料的仪器与设备，防止核原料非法从俄罗斯偷运出境。同时在国际上加强与有关国家警方与安全部门的情报合作，及时掌握并查获被偷盗走私出境的核原料，不让其落到与西方为敌的有关国家及恐怖主义组织手中。

到1999年初，美国与一些西方国家利用提供的特别资金，共协助俄罗斯雇佣了在前苏联20个核机构工作的2200名科学家。但自1992年以来，至少还有3000名曾在前苏联核子与生化武器领域工作的俄罗斯及其他独联体国家的科学家没有找到新工作。据美国与西方媒体报道，其中有许多人被与美国为敌的国家如伊拉克、伊朗、朝鲜等吸引去为其工作。

到2000年2月，美国提供大量经费协助俄罗斯境内的113个核设施加强了新的安全措施。但这些设施仅占所有储存有武器级核原料设施的7%。美国能源部曾计划在2007年之前对前苏联境内60%的核设施完成安全升级工作，再用10～15年或更长时间对所有的核设施加强安全工作。西方核安全专家担心的是，在前苏联国家一些核设施未能加强安全措施之前，一些犯罪与核走私分子极有可能利用其安全漏洞与疏忽，将所储存的核原料偷盗走私出境。如果俄罗斯与其他独联体国家境内储存的大批武器级的核原料中哪怕有极小部分被盗窃偷运出境，落到恐怖主义分子手中，对国际安全与稳定都是巨大的灾难。

二、“9·11”前后国际核走私的新趋势

20世纪90年代中后期，美国及其西方盟国与俄罗斯在核走私与核安全方面加强了合作，使俄罗斯境内的核原料盗窃与走私事件得到一定程度的控制。从1995年到1997年的3年中，国际上未发生重大的核走私案件。

自1998年开始，国际核走私案件开始回升。

1998年12月17日，俄罗斯联邦安全部门破获一起重大的核原料被盗事件，查获了被一个核武器工厂工作人员偷盗出来的18.5公斤武器级的核原料，仅这些核原料就可以制造一枚核武器。

1999年5月29日，保加利亚海关官员破获一起企图将lO克浓度为76%的高浓缩铀非法偷运到罗马尼亚的国际核走私案件。

2000年4月19日，格鲁吉亚警方逮捕了4名企图走私核原料的犯罪嫌疑分子，截获了他们携带的920克浓缩铀。

进人21世纪后，特别是“9·11”后，关于国际核走私的案件更是层出不穷，愈演愈烈。

据《今日美国报》2006年报道，国际核走私活动自20世纪90年代末以来已经成倍增加。特别是2000年以来，全球每年出现200至250件核子与放射性原料走私案例。位于维也纳的联合国国际原子能署披露说，2004年发生了121件这方面的案例，2005年发生了103件相似的案例。虽然所发生的大多数核安全案例是由于处置不当被流失出去或是被偷盗出去，而且其核子与放射性原料的数目相当小，但其趋势却引起关注核走私与国际安全问题人们的担忧。人们担心的是，这些被盗窃与走私的核原料会落到国际恐怖主义分子手中。

这种担心是完全有根据的。美国情报部门早在1998年就警告说，本·拉登与基地恐怖主义组织自1992年以来就一直企图获得能够制造核武器的原料与部件。俄罗斯媒体也曾披露，伊斯兰极端主义组织在苏联解体后，曾向俄罗斯联邦核研究中心要求购买一件原子武器。

事实上，自20世纪90年代末以来。特别是“9·11”之后，国际核走私的流向发生了很大变化。20世纪90年代初期与中期发生在俄罗斯与新独立的独联体国家的核走私，其核原料的流向主要是北方的西欧国家。而20世纪90年代末与21世纪初所查获的核走私案，其核原料的流向是南方，表明潜在的买主可能来自中东与亚洲地区。

例如，2003年夏天，格鲁吉亚警方逮捕了一名从俄罗斯入境的携带170克浓缩铀的走私者。2006年夏天。格鲁吉亚内政部与美国中央情报局联手逮捕了一名企图出售武器级高浓缩铀的男子。这名走私男子携带的高浓缩铀来自俄罗斯。联合国国际原子能署称“这是近几年来所发生的最严重的核走私案例中的一例”。美国有线电视新闻网（CNN）在2007年1月25日晚间黄金时段专门对这次核走私案件进行了报道，表示对国际核走私问题的严重关切与担忧。

这个时期国际核走私案件不断上升，存在诸多原因。

首先，美国与西方盟国为了防止核扩散，虽然给俄罗斯与新独立的前苏联加盟共和国提供了一些经济与技术援助，但这些援助杯水车薪，并且根本无法帮助这些国家解决其政治、经济与社会组织结构方面的问题。结果，这些国家的政府与安全部门无力有效地防守警卫其核设施，使核原料被盗事件不断发生。

其次，国际上对核原料的需求有增无减，令国际核走私案件大增。美国有关方面认为，国际上可能存在一个“看不见”的需求核原料的市场，促使前苏联国家在核领域工作的某些人员不顾风险，近水楼台先得月，将核原料盗窃出来，经东南欧或中亚国家走私给可能的中东与东亚买主。

再次，国际社会对核走私的后果与危险性缺乏基本的认识与重视，没有明确一致的应付核走私的目标，没有清晰可行的防止核走私的计划，既缺乏能够共享的信息情报，也缺乏协调打击核偷窃与走私的行动。

而最重要的原因是。小布什上台后完全忽视了核走私对国际安全与稳定所造成的威胁。小布什上台不久即对克林顿政府针对前苏联国家的防核扩散援助项目的预算经费进行了大砍。与此同时，小布什政府实行单边主义的国防与外交政策，一方面不顾俄中等国家的激烈反对，全力构建全国导弹防御系统，退出反弹道导弹条约，同时出台霸道的核战略（如2002年1月出台的“核态势审查报告”要求制定针对伊拉克、伊朗、朝鲜、俄罗斯与中国等7国使用核武器的应急计划，并准备恢复核试验，发展小型的战术核武器）；一方面，将反核扩散的主要目标对准伊拉克、伊朗、朝鲜这些所谓的“无赖”国家，动用一切资源对付这些国家。小布什政府此举等于向世人宣称，美国为了自己的安全需要核武器，但别人却不能得到一件核武器。这可能在很大程度上促使某些国家与集团去利用一切非法渠道获取核原料与核武器。使国际核走私市场在21世纪初愈显活跃，使国际防核扩散努力变得苍白无力。

2001年9月11日，本·拉登与基地恐怖主义分子对美国本土发动了震惊世界的恐怖袭击。本·拉登与基地恐怖主义分子虽然没有大规模杀伤性武器，但他们利用满载燃油的民航客机作为袭击武器，给美国造成了空前的人员伤亡与财产损失以及心理打击。小布什政府藉此展开了全球反恐战争。

小布什政府最担心恐怖主义分子会使用大规模杀伤性武器，特别是核武器袭击美国，认为这是人类文明所面临的“最可怕的威胁”。小布什宣称：“我们最优先的任务，是防止恐怖主义者获得大规模杀伤性武器。”“我们要竭尽全力保证不让恐怖主义分子的阴谋得逞。”

但小布什政府领导的全球反恐战争很快就进入了误区。小布什政府在派军占领阿富汗后，没有紧追本·拉登与基地恐怖主义分子，而是以伊拉克萨达姆政权拥有大规模杀伤性武器特别是核武器，对美国及其盟国造成巨大威胁为由，对伊拉克发起先发制人的军事攻击。美军占领巴格达之后，在伊拉克全境搜查遍了也没有发现伊拉克有核子与生化武器的证据，并开始陷入伊战泥潭。在美军受困伊战泥沼，其反恐政策一错再错的情况下，小布什政府继续使用全部国防、外交与情报资源，紧盯朝鲜与伊朗的核发展项目。忽视也无暇顾及对国际安全与稳定日益形成重大威胁的国际核走私活动。结果，前苏联国家核原料被盗案件与国际核走私活动日益增加，这不仅对美国与俄罗斯的安全造成直接威胁，也是对全球所有国家的潜在威胁。国际核走私已成为国际安全与稳定挥之不去的阴影。

三、防止国际核走私与国际核安全合作

自前苏联解体特别是“9·11”后，美国在防止核扩散方面可谓不遗余力。但美国与西方的一些国际问题与安全问题专家一直认为美国政府在防止国际核走私方面做得并不够。

许多国际与安全问题专家认为，美国及其盟国在防止前苏联国家核原料被盗与国际核走私方面一直存在许多问题，而“9·11”后这些问题变得更严重。这些问题包括：政府高层缺乏对这个问题的注意；缺乏足够的经费与核安检设备；缺乏训练有素的核安全人员；缺乏国际间的信息交流与合作。特别是美俄之间的合作（美俄关系因小布什政府推行单边主义的外交政策与伊拉克战争等问题而倒退），等等。

美国的一些国际与安全问题专家早就警告说，全力应付核原料偷窃与国际核走私对防核扩散是至关重要的，是全球防扩散中十分重要的一环。也是阻止对美国有敌意的国家与恐怖主义分子获得核原料以制造核武器的必要措施。有人甚至指出，如果朝鲜能设法得到100公斤走私来的武器级的钸。那将使美国与国际社会对其核项目所作的一切限制努力都成为泡影。如果本·拉登领导的基地组织能够获得一件核武器或“脏弹”，他们会毫不犹豫地对准美国的目标。

俄罗斯政策研究中心主任弗拉基米尔，沃罗夫指出，今天，“国际社会正面临两个最严重的非传统的挑战——国际核走私与核恐怖主义”。他认为，国际社会必须意识到问题的严重性，因为这不仅是对美国与俄罗斯的直接威胁，也是对全球所有国家的重大威胁。他呼吁国际社会加强合作，在联合国等国际组织的协调领导下，阻止并打击国际核走私。

美国的一些防扩散机构与核问题安全专家对国际核走私一直在进行跟踪分析与研究，并为阻止核原料被盗与国际核走私，防止核武器与核原料落到恐怖主义分子手中提出了许多具有建设性的政策建议。这些政策建议包括：加强并保证前苏联国家核设施的安全；稳定在核领域工作的人员；监督核查储存的核原料；逐步减少核储存；冻结核原料与核武器生产；加强国际合作，共同打击核走私，等等。

这些政策建议曾对协助加强前苏联国家核设施的安全与防止国际核走私发挥过重要的作用。并会继续发挥重要影响。但问题是，美国政府及核问题安全专家在谈论国际核走私事件时。主要将矛头指向俄罗斯，指责俄罗斯政府在防止核原料盗窃与核走私方面措施不力，或指责美国不喜欢的某些国家破坏国际防止核扩散的行为，企图非法获得核原料，而甚少反省美国自己错误的核政策和以美国为中心的单边主义的国家安全政策，忽视国际社会在核问题上的集体安全与合作。

这种情况只是到奥巴马就任总统后才得到足够的重视与改变。作为一个充满理想主义的自由派民主党人，奥巴马怀有建立一个无核世界的梦想。早在2008年总统大选期间，他就十分关注核安全问题，将防止核扩散，推动国际核安全合作，避免核武器与核材料落入恐怖主义分子手中作为其外交与国家安全的重要战略目标与竞选主题。奥巴马清醒地意识到，“国际黑市上核秘密与核材料的交易层出不穷”，核材料走私与核恐怖主义是美国与国际社会面临的一个重大安全威胁。他宣称：“美国必须在防止核材料走私问题上发挥领导作用”。“美国必须领导全球共同努力，在4年内确保在不安全地区所有核武器与核材料的安全——这是防止恐怖主义分子获得核武器的最有效办法。”

奥巴马上任后，确实采取了不同于其前任的核政策，并力图通过多国合作来防止核扩散，实现美国与国际社会的核安全。2009年4月5日，奥巴马在捷克首都布拉格发表核问题演讲时宣称，美国政府将致力于建立一个无核世界，作为世界上的核大国和唯一在实战中使用过核武器的国家，美国在销毁核武器问题上负有“道义责任”，美国政府将为实现无核世界这一长远目标而采取一系列“具体步骤”，其中包括在一年内主持召开一个关于世界核安全的全球首脑会议，并要在4年内保证所有易流失核材料的安全。奥巴马表示：“我们将建立新的标准，扩大与俄罗斯的合作，并寻求新的合作伙伴来锁定那些敏感的核材料。”“我们必须同时采取行动努力打击国际核材料黑市，侦查、拦截核材料转移，并使用金融工具打断危险的核交易。”

2010年春，美、俄通过艰苦的谈判签署了新的核裁军条约，同意进一步削减和限制进攻性战略武器。奥巴马政府随即公布“核态势报告”，承诺不对签署并且遵守《不扩散核武器条约》的无核国家使用核武器，将核恐怖主义列为对美国国家安全的最大威胁之一，并将确保核材料安全作为防止核恐怖袭击的关键行动。

为了动员国际社会关注核材料安全问题，推动全球核安全合作，2010年4月12～13日，奥巴马在华盛顿主持召开首届世界核安全高峰会议，美、中、俄、法、英、日、印等47个国家的元首与政府首脑或代表以及联合国、国际原子能机构和欧盟等国际和地区组织负责人出席了会议，这在世界历史上是空前的。会议通过了《华盛顿公报》，该公报指出，核恐怖主义是对国际安全最具挑战性的威胁之一，强有力的核安全措施是防止恐怖分子、犯罪分子及其他非授权行为者获取核材料的最有效途径。该公报呼吁与会各国及国际或地区性组织为增进核安全共同努力，力争在4年内确保所有易流失核材料的安全。该公报认为，各国对维护各自控制的所有核材料及核设施的有效安全，以及对防止非国家行为者获取并恶意使用此类材料所需的信息或技术负有根本责任。《华盛顿公报》还重申国际原子能机构在国际核安全框架中的至关重要的作用：确认联合国的作用和贡献；支持将经修订的《核材料实物保护公约》和《制止核恐怖主义行为国际公约》等国际核安全文书的目标作为全球核安全体系的实质要素；强调维护有效的核安全需要各国在国际合作协助下持续努力，并在自愿基础上采取行动。

2012年3月26～27日，美、中、俄、日、韩、印等全球53个国家和地区领导人以及4个国际组织代表聚会韩国首都首尔，举行了以“核材料与核设施安全”为主题的第二届核安全高峰会议。会议回顾了2010年华盛顿核峰会以来取得的进展，重点讨论了如何加强核安全措施与国际合作问题。中国国家主席胡锦涛在峰会上发表了题为“深化合作，提高核安全水平”的重要讲话，全面阐述了中国在核安全领域的政策主张、所作出的努力和采取的重要举措。胡锦涛表示，“中国将进一步采取核安全措施，确保本国核材料和核设施安全，深入参与相关国际合作，支持国际原子能机构在核安全领域发挥中心作用。”其他国家与会领导人亦重申了加强核安全、防止核恐怖的政治意愿和采取强有力措施开展国际合作的必要性，并承诺继续为此作出自发的、实质性的努力。

首尔核安全峰会发表了《首尔公报》。该公报的内容涉及全球核安全体系、国际原子能机构作用、核材料、放射源、核安全与核能安全、运输安全、防止不法交易、核检查、核安全文化、情报安全、国际合作等11个领域，共提出了13项非约束力承诺或鼓励措施。

核安全是关系全人类的大事。维护核材料与核设施安全是超越意识形态与国界的全球性问题。世界上没有任何国家能回避或单独应对这个问题。华盛顿与首尔核安全峰会作为重要的多边国际会议，旨在唤起国际社会对于核材料与核设施安全的充分重视，以通过负责任的国家行动以及持续有效的国际合作，确保易流失核材料的安全。华盛顿与首尔核安全峰会凝聚了国际社会的核安全共识，开启了合作应对全球核安全挑战的历史新进程。自华盛顿核安全峰会以来，各国在核安全领域取得了积极进展，对核安全重要性的认识普遍提高，与核安全相关的国际法框架日趋完善，国际合作不断深化，核材料和核设施安全状况大幅改善，应对核恐怖主义的能力显著提升。然而，国际社会面临的核安全形势依然严峻，核材料流失和扩散风险依然存在，核恐怖主义威胁依然不容忽视。世界各国应根据华盛顿与首尔核安全峰会通过的公报精神，切实加强国际核安全合作与情报共享，使用一切手段切断非法核材料走私的来源，打击并摧毁核材料走私与售买的国际黑市，力争实现在4年内确保所有易流失核材料安全的目标。

（责任编辑 刘龙伏）