调控从紧：打破房价调控僵局的现实选择

张 东 秦俊武

（中南财经政法大学 金融学院，湖北 武汉430073）

一、引 言

近年来我国政府对房价的调控陷入了“调而不控”或“越调越涨”的尴尬境地［1］［2］，自2011年下半年以来在“史上最严厉”调控措施的作用下，部分城市的房价似乎出现了松动迹象，但在供给没有明显增加甚至有所减少的格局下，房价不可能出现实质性的理性回归。因此，围绕着政府对住房价格的调控效果及其引发的如何选择下一步调控思路等问题，成为当前讨论的热点。诸多学者基于不同的理论和视角对房价调控对策进行了大量研究，主要有以下几方面：一是“抑制需求说”，认为控制房价过快上涨的政策选择应以抑制房地产市场中高端需求、打压投资和投机需求为出发点，从而在既定供给总量下达到供求均衡［3］［4］；二是“增加供给说”，认为当前局势下的政府调控政策方向应转为通过增加楼市有效供给来改善严重失衡的房地产供求关系［2］［5］；三是“税制有效说”，即完善遗产税、二手房交易税、保有税等税收政策应当成为调控高房价的重要手段［6］［7］［8］；四是“政府责任说”，指出房价调控效果欠佳的重要原因在于地方政府“与民争利”的趋利行为导致政策执行力差［9］［10］［11］。尽管一些研究成果提出了各种政策建议，但都有其局限性。以往的调控历程表明，基于需求调控管理的“抑制需求”政策效果并不乐观，尤其是被抑制的住房需求在未来会随着政府调控政策的松动而集中释放，从而进一步造成房地产市场的震荡，影响房地产市场的良性发展。少数研究成果提出增加有效供给的概念，但一般未指明用什么手段增加有效供给，对结构性供给不足的认识也还不够充分。所以，如何打破当前房价调控的僵局，仍然是一个亟待解决的问题。

二、当前的住房价格调控僵局及其危害

（一）当前房价调控僵局的表现

在号称“史上最严厉”的调控措施作用下，虽然从2011年7月四大一线城市房价环比首次出现“高位停涨”开始，房价逐步停涨的城市增多，而且2011年10月全国70个大中城市房价环比首次全面下调，但是我们认为，目前的房价调控依然处于僵局状态。

1.房地产尤其是住房市场供不应求的总体格局并未发生实质性改变。虽然2010年以来我国房地产投资增速持续运行在30%以上的高位，但由此形成的住房供给与多年来快速城市化形成的住房需求相比，仍明显不足，否则就不会有房价涨速过快的问题了。而且，2011年的房地产投资完成额的增幅是在回落的，2011年1～10月全国完成房地产开发投资49 922.8亿元，同比增长31.1%，但增幅同比回落5.4个百分点，比2011年1～9月回落0.9个百分点。施工面积和房屋新开工面积也有增幅回落迹象，2011年1～10月全国商品房累计施工面积474 785.7万平方米，同比增长28.4%，增幅同比提高0.1个百分点，但比2011年1～9月回落1.3个百分点。其中，商品住宅施工面积363 711.6万平方米，同比增长26.8%，但增幅同比回落0.1个百分点，比2011年1～9月回落1.3个百分点；房屋新开工面积160 362.2万平方米，同比增长21.7%，但增幅同比回落40.2个百分点，比2011年1～9月回落2个百分点［12］。房地产供给的弱弹性决定了其在未来一两年内不可能大幅增加，但需求的较强弹性却决定了其随时都可以大幅增加，更何况目前的需求本来就不小，被调控暂时挤出的需求依然作为潜在需求等待着“复出”。

2.普通商品住宅特别是保障性住房供不应求的状况依然严重。2011年1～10月，全国90平方米以下住房完成投资10 992.4亿元，同比增长33.6%，增幅同比提高6.6个百分点，但只比2011年1～9月提高0.2个百分点，占住宅投资的比重为30.7%；经济适用房完成投资896.4亿元，但同比只增长8.1%，增幅只比2011年1～9月提高0.4个百分点（与2010年同期相比下降4.7个百分点），而且占住宅投资的比重仅为2.5%。现有保障性住房的供给数量远远满足不了中低收入居民家庭的巨大需求［12］。如果保障性住房供给量上不去，即便总供给量有所增加，也是结构劣化的供给增加，很难对调控房价做出实质性贡献。

3.刚刚出现的房价涨停或涨速回落并不意味着房价一定会回归理性。首先，从数据上看，目前房价涨速回落的幅度很小，距离需求预期还较远；其次，目前已出现“救市”观点，表明当前房地产市场各主体仍处于深度博弈期；最后，以往的调控经验表明，在供不应求格局无实质性改变时，调控一放松房价就必然反弹。

4.70个大中城市房屋销售价格指数涨幅回落并不是优质的价格涨幅回落。首先，目前70个大中城市的房屋销售价格指数涨幅回落只说明全国主体城市的大致情况，并不代表全国全部城市的实际情况，70个大中城市中部分城市及以外的不少城市的房价实际上是在上涨的；其次，70个大中城市的房屋销售价格指数在反映这些城市房价实际情况时还有缺陷，实际情况往往是居民不愿意去的城市郊区或远郊的房价在降，它摊薄了整个城市的房价，而居民真正希望购买的住房价格却未降或降幅很小甚至还在涨。

（二）当前房价调控僵局的危害

1.危及和谐社会建设。房价调控陷入僵局，表明当前房地产市场的基本矛盾仍是房价涨速过快与普通民众的低购买力之间的矛盾，这既意味着普通民众仍然无法实现自己的住房梦想，也意味着房地产业各利益主体依然在牟取较高利润，由此导致利益分配不均与收入差距不断扩大，容易转化为社会矛盾。

2.危及房地产业的良性发展。我国房价调控历程表明，当一轮调控措施并未达到预期目标时，便会招致新一轮更加严厉的调控措施，以致陷入“越调越涨、越涨越调”的怪圈。可以预见，当前房价调控陷入僵局，政府在此基础上还会强化既有的调控措施，直至最终达到预期目标，但接连不断的调控政策终将导致房地产市场被政府“管得过死”，进而影响房地产业的市场化战略进程，危及房地产业的良性发展。

3.拷问政府公信力。政府对房价的干预，既表明政府正努力履行“政府责任”，同时也是对政府能力的检验。而调控陷入僵局的时间过长，社会对政府的信任感会因此打折扣，从而对政府的公信力造成损害。

4.影响资源的优化配置。当前的调控僵局虽是住房价格调控的一个必经过程，但如果僵持的时间太长而无法打破，则很容易导致资源流动导向的混乱，以致妨碍资源（如资本和劳动）的有序流动和城市化进程。

三、增加住房有效供给：调控从紧的重点

当商品的供给和需求达到均衡时其价格才是真实的市场价格，虽有学者认为，传统供求均衡理论的缺陷不足以解释房地产市场供求的规律，但要认识当前我国房地产市场的真实状况，有效需求和有效供给则是两个必不可少的分析工具。既有研究基于供求视角来探讨房价上涨原因并提出对策，其基本思想都是从抑制需求和增加供给出发［13］［14］。然而，通过对我国房地产市场的分析和对调控历程的反思发现，短期内我国房地产市场需求大于供给的矛盾不会迅速解决，供求不平衡仍是导致房价上涨过快的重要原因。

既往的调控政策显示，早期调控政策重点关注房地产的需求而忽视供给，由此导致了调控政策在调节需求的同时抑制了供给，调控效果证明了抑制需求的政策不仅没有实现平稳房价的政策初衷，反而加剧了市场的供求矛盾。本文认为，房地产供给作为市场均衡的重要因素，不仅要关注其总量，更要关注其结构性问题。因此，在当前市场环境下，增加住房的有效供给，即与消费需求和消费能力相适应的供给，是政府未来应当优先采取的调控思路。增加住房有效供给，其基本思路应当是注重加大保障性住房和普通商品住房的供给，这一方面有利于增加房地产市场的供给总量，另一方面则有利于改善供给结构，而这两方面是缓解当前房地产市场供求矛盾、促使房价回归理性的重要手段。

四、加速增加住房有效供给的紧迫性与难点

加速增加住房有效供给，其基本出发点在于缓解当前及未来房地产市场供给与需求的矛盾。从住房需求角度来看，我国四大现实问题会加大对住房的需求：一是中国人口多，尤其是城市绝对人口数量大与城市可供房地产开发利用的土地少这一矛盾比较突出；二是中国城市化进程不断加快，据第六次全国人口普查数据，中国的城市化率已达到49.68%，这一水平正处于“纳瑟姆曲线”描述的城市化加速发展时期，农村人口大量向城市转移，加大了住房的刚性需求；三是中国资本市场不完善，投资渠道不畅通，资本导向不明确，使得具备投资属性的房地产成为资本进入的理想场所；四是随着居民收入水平不断提高，住房改善性需求也会不断增加。

从住房供给角度看，一方面，房地产开发资金占用量大、开发周期长等特点使得住房供给相对于住房需求存在一定的时滞，与此同时，城市土地资源的稀缺性也限制了房地产的开发，这些因素都在一定程度上限制了住房供给总量；另一方面，当前的住房供给结构极不合理。如图1所示，由于经济适用房投资增长明显低于其他类型住宅投资增长，因而其新开工房屋面积增长也低于其他类型住宅增长，由此可见，当前住房市场保障性住房建设滞后，供给结构不合理现象非常突出。因此，加速增加住房有效供给，尤其是加大保障性住房建设力度，从而改善住房供给结构，显得非常急迫。

然而，短期内住房有效供给的较小弹性，决定了主要靠市场来加速增加住房有效供给的艰难性。其原因在于房地产市场上多方面不利的综合因素弱化了本来就比较脆弱的住房供给弹性，从而使得住房供给对价格变化不敏感，供给量不会随着价格的变化而很快发生同向变化，更不会发生反向变化。也就是说，在正常情况下，靠市场的力量，住房供给量在短期内不会随着住房价格的上涨而增加，更不可能随着住房价格的下降而增加。然而，我们目前所追求的恰恰是要将房价上涨速度降下来的同时增加住房供给量，就保障性住房而言，是要在较低的保障性住房价格下增加保障性住房供给量。显然，主要靠市场来实现这种追求是不可能的。

图1 2001～2010年度各类型住宅新开工房屋面积增长率

住房供给弹性是反映房地产市场供给特征的重要指标，对住房供给弹性的研究，国外学者如De Leeuw和Ekanem、Stover研究认为住宅供给总体缺乏弹性，尤其是存量住宅，住宅的总体供给弹性主要由新建住宅即增量决定［15］［16］。当前我国学术界对住房供给弹性的测算和解释仍缺乏系统研究，龙奋杰等计算了中国33个主要城市2000～2005年的住宅供给弹性，研究了住宅供给弹性对城市住宅实际价格和城市人口变化的调节作用，认为住宅供给弹性较小的城市，住宅价格增长较快，住宅供给弹性较大的城市，住宅价格增长较慢［17］；张为测算了2001～2005年间辽宁省、大连市和沈阳市的房地产供给价格弹性，认为房价调控应该充分认识到供给是有价格弹性的，准确定位供给的合理获利空间是调控供给的有力依据［18］。

本文认为，当前我国住房供给缺乏弹性，主要原因在于：其一，由于土地资源的稀缺性，政府土地使用限制和政府土地财政拉高了土地出让价格，加大了住房的“生产成本”，从而导致住宅增量减少；其二，住房“生产”周期长，初始投资大，再加上较为严格的市场准入制度，使得房地产开发商在短期内无法及时调整住房的供给；其三，房地产开发的垄断性质进一步弱化了供给弹性，在当前中国房地产市场“大需求”的背景下，房地产开发商为获取垄断利润而采取一系列人为的减少供给的手段，如“囤地”、“捂盘”等等，这也是造成住房供给缺乏弹性的重要原因。

五、调控从紧：加速增加住房有效供给的实现方式

既然一系列因素导致的住房市场的低供给弹性使得在短期内无法用市场化方式加速增加有效供给，那么政府调控则是必要的选择了，即在当前房地产市场调控陷入僵局的大背景下，继续从紧调控政策，成为加速增加住房有效供给的最有效的实现方式，也是调控政策的最优选择。

调控政策从紧，最关键的问题是把握调控政策的“分寸”，即如何把握从紧的“适度性”。对此，有学者从质和量两方面对宏观调控适度的原则进行了研究［19］，也有学者通过数学模型对宏观调控适度的上下限进行了论证［20］。本文认为，政府房价调控政策的从紧要想保持在适度的水平，则需要把握好以下两个原则：一是调控措施与房地产市场化发展协调一致原则。从长远看，房地产业市场化发展仍是战略目标，要防止过去政府在调控中出现的“一管就死、一放就活”的现象，政府调控的目标在于弥补市场的不足而不是完全取代市场。二是调控措施要以房地产业的健康稳定发展为目标。当前住房价格调控的首要目标在于遏制房价的过快上涨，促使房价合理回归，引导房地产业步入良性发展轨道，要防止房价的大起大落对房地产业造成的危害。

六、战略性市场化调控路径下的调控从紧措施设计建议

通过增加有效供给、改善供不应求状况从而控制房价上涨速度，是我国应坚持的房价调控路径，显然，这一调控路径是符合市场规律的。但是，这种战略上的市场化调控路径并不否定采用一定程度的策略性政府干预来实现住房有效供给的增加。基于此，本文认为以下调控从紧措施值得尝试：

（一）必须强化各级政府的保障性住房建设任务目标

温家宝总理在十一届全国人大四次会议上的政府工作报告中指出：“要坚定不移地搞好房地产市场调控，进一步扩大保障性住房建设规模，建立健全考核问责机制”，“有关部门要加快完善巡查、考评、约谈和问责制度，对稳定房价、推进保障性住房建设工作不力，从而影响社会发展和稳定的地方，要追究责任”，并提出在2011年全国建成1 000万套保障性住房的目标。截至2011年10月底，全国开工建设保障房超过1 000万套，比原计划提前1个月完成目标任务［21］，但全国各地建设保障房项目面临的资金和土地等困难也愈加突出。鉴于此，要想达到中央政府既定的保障房建设目标，发挥保障性住房在住房价格调控中的重要作用，就必须强化政府的责任：一是要强化地方政府在保障房建设过程中对资金和土地需求应承担的责任；二是中央政府要强化对地方政府的监督和制约。要坚决打击保障性住房建设中的权力寻租和腐败，建立健全中央政府对地方政府的考核问责机制；对保障性住房建设工程顺利推进的省市和地区，要及时总结经验，注重推广；对在保障性住房建设中工作不力的省市和地区，要敢于问责。总而言之，中央政府要通过多种手段，促使地方政府全力完成保障房建设任务目标，从而保证这项民生工程的稳步推进。

（二）开辟保障性住房建设投融资特别通道

当前制约我国保障性住房建设规模和建设速度的最主要瓶颈就是资金投入不足、融资渠道有限。一方面，由于保障性住房的准公共产品性质，较低的投资回报缺乏投资吸引力；另一方面，当前地方政府在推进城市化和工业化的过程中债台高筑，财政状况不佳，使得地方政府在推进保障性住房建设时力不从心。因此，要实现保障性住房建设的可持续发展，融资机制是核心环节，要明确政府在保障性住房融资机制中的主导地位，一方面要保障现有的建设资金专款专用，杜绝挪用，提高资金利用效率；更重要的是，要适时开辟保障性住房建设投融资特别通道。对此，政府部门可以从以下几个方面做出保障性住房建设融资方式的尝试，如专门针对保障性住房建设的地方政府债券融资、房地产投资信托基金（REITs）、扶持保障性住房建设的住房公积金贷款、引导民间资本进入保障性住房领域等。

（三）要加大年度房价控制目标的行政考核力度

当前，各地以“限购、限贷、限价”为主题的“三限令”成为贯穿各地房价控制政策的核心，但房价调控的最终效果不在于调控措施的多寡，关键在于地方政府的政策执行力。结合此前中央政府几轮房价调控中地方政府的表现，使得我们有理由担心，在目前体制下，地方政府对房价调控的贯彻执行力仍不容乐观。因此，中央政府要加大对地方政府年度房价控制目标的行政考核力度，实行主管部门（领导）责任人制度，对那些没有达到房价年度控制目标的省、市和地区，要推行行政问责制，敢于追究其“行政不作为”的责任。

（四）加强针对居民的住房供给预期管理

新凯恩斯经济理论认为，政府调控政策是有效的，即政府能通过政策影响实际经济，这是传统预期管理方法，也是预期管理最常用的方法之一。基于预期管理的视角不难发现，正是由于消费者对房价预期的上升拉动了需求的增加，从而进一步拉动房价的上涨。一轮轮房价调控措施并不见效，在某种程度上印证了预期因素对住宅市场宏观调控政策效果的影响，表明市场主体的政策预期可导致调控政策短期失效。因此，政府调控政策应注重预期管理，其核心在于稳定市场预期，而增加住房供给是稳定预期的最重要信号和手段。当前房地产市场供给总量不足和结构性缺陷，导致住房正成为“稀缺品”的假象，是加速房价上涨预期的重要支撑，这在一定程度上放大了需求效应，在弱化调控政策效果的同时助长了房价的上涨。因此政府通过扩大保障房建设规模以增加供给的同时，要让消费者形成未来的房地产市场供给有保障，房地产业有能力提供更多商品房的预期。这在一定程度上能够有效稳定房地产市场，打击房地产市场的投机行为，迫使投机者和非理性消费者逐步退出市场，引导消费者的理性需求，缓解房地产市场的供需矛盾。

（五）把加快推进“房产税”作为调控从紧的后续性措施

尽管当前房价调控成效初现，但中央调控的态度依然坚决，在目前房价调控的关键时期，坚持“房价调控绝不可有丝毫动摇，要使房价回归到合理的价格。”我们认为，要促使房价理性回归，其基调在于继续严格执行当前中央既定的房价调控措施，并在此基础上对房价调控措施进行策略性调整。而这种调整并不在于对当前的限购措施进行更为严厉的升级加码，因为这种严厉的行政干预既不利于房地产市场的良性发展，也有悖于国家扩大内需的长远战略，而是要逐步转向市场的手段，即把加快全面推行“房产税”作为调控从紧的策略性措施，让其成为当前“限购令”的后续性调控手段。这既能避免当前房价调控措施“一刀切”的弊端——限制资本和人口等要素的正常流动，也能达到政府对房价调控的目标，更有助于促进未来房地产市场的良性发展。

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