基于土地督察实践的城市建设用地审批制度改革思路研究

田志强，郭思岩，彭爱华

（1.中国土地勘测规划院，北京100035；2.甘肃省国土资源规划研究院，甘肃兰州730000；3.国家土地督察上海局，上海200032）

1 前言

建设用地审批，是指法律授权的机关依据法律授予的职权，对建设项目用地的申请、审查、批准以及与之相关的各个环节所实施的行政管理程序[1]。建设用地审批制度是中国土地管理制度的重要组成部分，是实行土地用途管制、严格保护耕地、参与宏观调控、落实国家土地供应和利用政策等的重要环节和基本手段。建设用地审批制度的完善程度和执行过程中的监管效果，直接影响土地利用和管理的各个环节，对土地管理制度及其相关配套政策的贯彻落实起着十分重要的作用。

在中国工业化、城镇化和农业现代化同步快速推进的背景下，经济社会发展中土地供需矛盾日益突出，城市建设用地审批对于落实最严格的耕地保护制度、推进土地节约集约利用等均有显著影响。土地督察上海局在例行督察等实践中发现，当前存在着城市建设用地审批程序较多、城市批次用地供地率偏低等问题，除地方执行层面的问题外，审批制度的固有不足也不容忽视①国家土地督察上海局，http://www.sh.gjtddc.gov.cn/.。城市建设用地审批中存在的审批环节多等问题在一定程度上制约了对城市建设用地的规范管理和国家宏观调控政策的落实。

对已掌握的文献分析后发现，关于土地审批制度的研究多是基于土地管理工作实践的思考。王发荣[2]对土地审批制度改革的必要性进行了论述，任林苗、谢建定[3]以及姜建明[4]等分析了当前建设用地审批制度存在的问题并提出改革建议，郑连福[5]更是对问题存在原因进行了详细分析，但是这些研究都缺乏理论上的系统分析。直接对土地审批制度进行理论分析的研究还比较少，除邹爱华[6]、徐颖[7]等从制度性方面对其进行理论分析外，其他都还停留在具体问题上的探讨，如曹国灿等[8]对中国土地审批过程中的审批腐败行为进行了研究。因此，结合土地管理实践，从理论上系统分析现行城市建设用地审批制度，分析其缺陷与不足，探究其深层次原因，对于把握好审批制度改革方向、促进地方政府土地管理行为的规范化，是十分必要的。本文旨在通过对中国现行城市建设用地审批制度进行系统梳理，结合土地督察实践，通过开展实地调查与典型案例分析，了解现行审批制度中存在的不足，分析其原因，提出完善城市建设用地审批制度的建议以及土地督察如何更好地在审批制度监管中发挥作用。需要说明的是，本文以报国务院审批的城市批次用地为主要研究对象。

2 城市建设用地审批制度及其变革

2.1 初步建立城市建设用地审批制度阶段（1999年）

1999年，为配合《土地管理法》的实施，国土资源部发布《建设用地审查报批管理办法》，并出台了《报国务院审批的建设用地审查办法》等文件，确立了现行城市建设用地审批制度的基本框架，并对城市建设用地审批的范围和权限做出了规定，包括：（1）明确了报国务院审批的城市建设用地范围。在土地利用总体规划确定的直辖市、计划单列市和省、自治区人民政府所在地的城市以及人口在50万以上的城市建设用地规模范围内，为实施该规划按土地利用年度计划分批次用地，涉及农用地转用的需报国务院批准；《土地管理法》第45条规定的征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35 hm2的、其他土地超过70 hm2的，也需要报国务院批准，并规定了相应的申报审查程序。（2）明确了省级国土资源部门的责任。省级国土资源部门按照国家有关规定，拟定建设用地请示，并附对市、县人民政府拟定的农用地转用、补充耕地、征用土地和供地方案的书面审查意见，报省级人民政府同意后，由省级人民政府将建设用地请示呈报国务院，同时抄报国土资源部（附资料10套、图件2套）。

2.2 以规范管理为主线完善城市建设用地审批制度阶段（2000—2005年）

（1）2000年，国土资源部发布《关于报国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知》，对报国务院批准的建设用地审查的报批材料和报批内容进行了进一步规范和明确，并针对报批材料过多过繁进行了调整，具体包括：①允许进行规划局部调整。城市分批次建设用地，因特殊原因，小部分建设用地确需超出土地利用总体规划确定的城市建设用地范围的，经批准可以按规定对规划做局部调整。②明晰报批的范围。需报国务院批准农用地转用和土地征用的城市分批次建设用地拟开发地块中，涉及使用国有建设用地、未利用地和农村集体经济组织使用本集体经济组织所有建设用地、未利用地的，一同报批。③简化报批材料。简化一书四方案的格式，减少报批材料份数（文字材料减至2套、图件材料减至1套）；农用地转用批准权限在省级人民政府的城市分批次建设用地，涉及征用土地需报国务院批准的，省人民政府建设用地请示文件中要注明批准农用地转用和补充耕地的有关情况，报批材料不再报送农用地转用方案、补充耕地方案及有关附件。④明确报批次数和申报主体。规定每个城市每年度申请分批次建设用地一般不超过3个批次。明确报批主体为市、县土地行政主管部门。

（2）2002年，国土资源部发布《关于进一步规范建设用地审查报批工作有关问题的通知》，进一步规范了征地方案。具体包括：①要求征求集体和农民对征地补偿标准和安置途径的意见，并据实汇总附上，同时要附市、县政府关于补偿费用标准合法性、安置途径可行性及妥善安置被征地农民生产、生活保障措施的有关说明材料，以及省对征地方案是否可行提出的结论性建议。②强调地方国土部门应就报批的批次建设用地土地用途及拟供地情况作出说明，在下半年报批城市分批次建设用地时，须对上半年已批分批次建设用地利用情况及当年农用地转用计划指标使用情况作出说明。③强调超出规定时间仍未缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，将暂缓受理该市（县）申报的城市分批次建设用地。

（3）2003年，国土资源部发布文件《关于加强城市建设用地审查报批工作有关问题的通知》，强调要符合规划、计划控制城市增长规模，加强对房地产用地的审查、优化用地结构，保护农民权益等。具体包括：①加强规划计划管理，说明拟转用征用土地利用结构或城市规划用途；通过土地供应优化房地产结构，报批的房地产开发用地应主要用于普通商品住房、经济适用住房、危旧房改造和城市基设施建设中拆迁安置用房等建设，严格控制高档商品住房用地，停止申请报批别墅用地。②要求切实保护农民利益，在扩大就业、职业培训、留地安置和社会保障等方面积极探索，妥善安置被征地单位群众的生产和生活，解决好他们的长远生计。

（4）2004年，国土资源部下发《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的通知，强调要规范农用地转用和土地征收审查报批工作，强化批后监督管理。具体包括：①规定分批次范围内的用地要提供土地开发建设整体方案，分批次范围内已有具体建设项目的，应附具项目名单，列明项目名称、性质、规模和用地面积。②农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效，两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。

2.3 按照权责一致的原则调整城市建设用地审批方式阶段（2006年以来）

（1）2006年，国土资源部发布《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》，按照权责一致的原则，对报国务院批准的城市建设用地审批方式进行了调整。具体包括：①城市建设用地审批从2007年起调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。②省级人民政府将对城市建设用地负总责。省级人民政府组织实施农用地转用和土地征收，城市人民政府具体实施征地和供地。③切实保证经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通住房用地不低于居住用地供应总量的70%。④农用地转用和土地征收实施方案经省级人民政府审核同意后，3个月内未实施征地或实施征地后2年内未供地的，应暂缓受理该城市申报新增建设用地。

（2）2009年，针对地方存在的批而未用土地问题，国土资源部下发《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，明确提出允许在一定条件下适当调整建设用地区位，各种原因确需对原批准的建设用地区位进行调整的，且拟调整用地在符合土地利用总体规划和城市规划、不突破国务院批准的城市总用地和新增建设用地规模、“三类住房”等民生用地面积不减少的条件下，允许适当调整。

（3）2010年，国土资源部下发《关于改进报国务院批准城市建设用地申报与实施工作的通知》进一步改进报国务院批准城市建设用地申报与实施工作。具体是：①明确城市建设用地申报与实施事权和责任。部重点对城市申报用地符合规划计划、规划用途以及征地补偿安置、补充耕地总体情况进行审查，省级国土资源部门重点对用地规划用途、征地补偿安置和补充耕地审查把关，城市政府具体做好征地和供地工作。进一步改进用地申报与实施工作，提高效率，缩短用地报批周期。实行新申报用地与批准用地的征地供地等情况挂钩，促进城市土地及时开发利用。②改进农用地转用和土地征收方案申报工作。城市政府应合理确定城市年度申报用地规模，并依据城市规划和发展需要，按照首先满足民生工程和基础设施建设、控制工业用地的原则申报城市用地。申报住宅用地的，经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低于70%。对有多个城市需报国务院批准用地的省份，可根据城市申请用地进度，由省级政府分次报批用地，每个城市一年申报一次用地。围绕部审查重点，减少省级向部提交的用地审查材料。③加快农用地转用和土地征收实施方案申报和审核。城市政府在申报农用地转用和土地征收方案的同时，对急需的用地，可提前拟订农用地转用和土地征收实施方案，做好相关工作，在用地经国务院批准后及时呈报省级审核。城市申报实施方案时，只需要落实拟用地地块和规划用途，具体供地项目和供地方式在省级审核同意实施方案后，由城市按有关规定确定。简化农用地转用和土地征收实施方案申报材料。④缩短实施征地供地时间。征地报批前履行了“告知、确认和听证”程序并完成土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记的，征地报批的同时可拟订征地补偿安置方案。征地批准后，征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行。城市申报下一年度用地时，征地率（完成征地面积与国务院批准用地面积的比率）应达到60%。对非招拍挂方式供地的项目，征地完成后原则上1个月内完成供地。城市申报下一年度用地时，供地率（完成供地面积与批准用地面积的比率）应达到40%。

2.4 报国务院城市建设用地审批改革的方向

（1）权责一致、审批权限下放。部、省、市县各级国土资源部门责任更加明确，将更多的审批权限从中央下放到省和市级国土资源部门。国土资源部更加强化土地的宏观调控职能、注重对地方的监督和管理，减少对于批次的具体细节审核；省、市级国土资源部门审批的责任加重，其中省级国土资源部门需要对城市建设用地审批和合理利用负总责，县级国土资源部门明确报批和实施的具体任务。

（2）精简材料、加快审批效率。通过将部分审批权限和内容的下放，减少审批的流程和环节，节约报批的整体时间；同时一方面随着审批权下放减少地方报件组成材料，另一方面通过不断实践逐步减少不必要的材料。

（3）监管供地、强调土地合理利用。从刚开始的单一注重审批内容逐步走向加强城市建设用地的批后监管，通过设定供地率等措施，促进地方增加批后土地的利用，避免土地的闲置浪费。

（4）注重供地结构、体现土地调控。从最初的城市土地规模审核到注重土地用途与结构比例，特别是居住用地中，配合国家宏观调控政策，强调廉租房、经济适用房和普通商品房的比例。

（5）维护农民权益。注重失地农民的权益，不仅注重安置补偿，还强调要考虑农民的长远生存。

3 报国务院城市建设用地审批环节及存在的主要问题

3.1 规定的基本程序

城市建设用地报批和实施，按照报国务院批准农用地转用和土地征收、省级人民政府负责组织实施、城市人民政府具体实施三个阶段组织进行。

（1）第一阶段：报国务院批准农用地转用和土地征收，共4个步骤：①依法需报国务院批准建设用地的城市国土资源管理部门，在提出土地利用年度计划建议时，根据土地利用总体规划确定的中心城市建设用地范围内实施城市规划的用地需求，编制农用地转用和土地征收方案，在上级机关正式下达计划指标后，填报《××市××年度农用地转用和土地征收方案表》，报城市人民政府审核同意后，由城市人民政府一次性向省级人民政府申报，同时抄送省级国土资源管理部门。②省级国土资源管理部门依据国家产业政策、经国务院批准的城市土地利用总体规划、下达的中心城市年度用地计划指标以及新增建设用地的有关规定，对农用地转用和土地征收方案进行审查，提出书面审查意见。省级国土资源管理部门将本行政区域内所有需报国务院批准的城市建设用地请示汇总，填报《××省××年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收方案申报汇总表》，连同对各城市农用地转用和土地征收方案书面审查意见，报省级人民政府同意后，由省级人民政府一年一次性呈报国务院，同时抄送国土资源部和派驻地区的国家土地督察局。③国土资源部收到国务院办公厅转来的省级人民政府关于城市建设用地请示后，重点对农用地转用和土地征收方案中涉及的城市新增建设用地的规模、区位、规划用途以及征地补偿安置、补充耕地进行总体审查，形成审查报告，呈报国务院审批。④城市建设用地经国务院批准后，国土资源部办理建设用地批复文件，有针对性地批复有关省级人民政府，同时抄送派驻地区的国家土地督察局。省级人民政府应及时通知有关城市人民政府，组织实施农用地转用和土地征收方案。

（2）第二阶段：省级人民政府组织实施农用地转用和土地征收，共3个步骤：①根据已批准的农用地转用和土地征收方案，城市国土资源管理部门按照城市人民政府的要求，分期分批地确定划拨用地项目和有偿出让土地范围，落实具体地块或区位，在进行建设用地勘测定界、履行征地前期规定程序、落实征地补偿资金、确定征地安置方案、完成先行补充耕地、拟定供地方式后，填报《××市农用地转用和土地征收实施方案表》，由城市人民政府审定后上报省级人民政府，同时抄送省级国土资源管理部门。②省级国土资源管理部门根据国家产业政策、土地征收和土地利用等有关规定，对城市人民政府报送的农用地转用和土地征收实施方案进行审核，符合有关要求的，建议省级人民政府予以同意，在城市人民政府按有关规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费后办理回复文件。③省级人民政府在审核同意城市农用地转用和土地征收实施方案后，应将有关情况报国土资源部备案，同时抄送派驻地区的国家土地督察局。由省级国土资源管理部门于每季度第一个月10日以前，汇总城市上一季度实施方案审核同意情况，填报《××省××年××季度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收实施方案备案表》并附标注申请用地和补充耕地位置的标准分幅土地利用现状图、建设用地勘测定界技术报告和勘测定界图报国土资源部。

（3）第三阶段：城市人民政府具体实施征地和供地，共有2个步骤：①城市农用地转用和土地征收实施方案经省级人民政府审核同意后，由城市人民政府予以公告，国土资源管理部门具体实施，按国家有关政策组织征地和供地。②城市国土资源管理部门按照《关于进一步完善和严格执行建设用地备案制度的通知》和《关于报送建设用地备案数据有关要求的通知》规定要求，按季度汇总城市建设用地的具体供应情况，填报城市建设用地供应情况有关备案表，由城市人民政府于当年第二、三、四季度第一个月的10日前和下一年度1月15日前将上一季度汇总情况和备案表分别报省级人民政府和国土资源部备案。

3.2 实际情况

3.2.1 报批过程 本文以宁波市为典型进行分析。宁波市城市建设用地审批，从上报到国土资源部到最后实施供地，要经过多个环节，包括部批1次（批农用地转用和土地征收方案）、省批2次（批实施方案、供地方案）、市批2次（批供地方案、拆迁许可证）。此外，还有立项、规划、环保、林业、安全等许可审批，以及征地拆迁和招拍挂等环节，大致分为4个阶段：（1）申报阶段。一般从前一年的6、7月份开始，项目业主做好前期8项工作、经主管部门确认后报国土分局、国土分局审核汇总后报区政府、区政府确认后报市国土局耕保处，12月底结束历时约半年。（2）组件上报阶段。一般在1月底由市局耕保处汇总、相关处室审核、报局领导审定、商发改委、报市政府确认后出具审查报告，一般于2月底报省厅审查出具审查意见并汇总、报省政府同意、呈报国务院并抄送国土部和督查局，国土资源部审查后约6月底国务院下发批复，历时约半年。（3）实施方案阶段。市、县国土局分期分批拟定实施方案——市、县人民政府审定后上报省厅——省厅审核后建议省政府同意——省级人民政府同意实施方案，报部备案，抄送督察局——城市缴纳新增建设用地土地有偿使用费后，省厅办理回复，历时约2—10个月。（4）征地和供地阶段。方案经省政府同意后，区、县政府公告——统一征地事务办具体实施征地——区、县国土局组织“招拍挂”——项目单位正式签出让合同用地——报省政府和国土部备案。由国土部门具体实施，历时约6个月，主要集中在履行“两公告一登记”和征地拆迁工作。

3.2.2 实施情况 2007—2009年，宁波市城市建设用地获部批复后，实施方案报批率近100%，已完成征地拆迁占实施方案批准面积近60%，还有40%正在组织开展征地拆迁，建设用地供应占实施方案批准面积近25%。2010年进一步改进用地申报与实施工作，简化申报实施方案材料，提高效率，缩短用地报批周期。在报国务院批准的建设用地中，截至2011年4月底，只有道路、公共管理与公共服务用地等6个划拨的项目完成了供地手续，其他的经营性用地，目前全部没有供地。其中，2009年建设用地审批情况为：2月16日市局组件上报，4月初省政府将农转用和土地征收方案报部，5月16日部下达批复至省，其后，省厅将部批复转发至市，市向省分批次上报实施方案。

3.3 存在的问题

3.3.1 建设用地从批准到供应环节多、程序复杂、周期长 目前，报国务院批准城市建设用地申报程序基本上是地市根据项目用地计划，组织各级政府及发改、规划等部门研究拟定农用地转用和土地征收方案，当年2—3月向省政府报正式用地请示。省政府审查后，将全部地市用地方案汇总后统一报国土资源部。国土资源部审查后，当年5—8月批准农用地转用和土地征收方案。各地市再开展用地调查，分期分批次向省政府报实施方案请示，省政府再组织一次相关部门和专家论证，审批实施方案需要1—3个月，省政府批准实施方案一般都要在当年12月份以后。实施方案批准后，加上征地拆迁（一般需要3—6个月）和供地前期规划、环保、发改部门审批（一般需要2个月）及履行供地程序出让前期准备（一般需要2个月），一个项目从申报到供地，一般需要1年半以上时间，正常情况下当年无法完成供地。

3.3.2 地方政府存在多报用地量的现象，审批部门难以把握和判断确切的用地量 由于全年用地只能报批一次，而地方政府往往难以把握全年用地项目，上报后新增的急需用地无法落实，只能等来年再报，针对这种情况，城市政府在年初申报时尽可能多地争取用地规模，而且上报审核后往往还要有一定比例的核减。城市为足额保障建设用地“求多争大”多报用地计划的行为，一方面使得审批部门以城市上报的有“水份”的用地量为基础进行审核，无法判断“水份”的多少，对于规模核减缺乏有力的依据；另一方面审批部门对城市上报的具体项目用地是否符合实际用地需求缺乏判断的客观依据，进入了一个“多报—核减”的非良性循环。

3.3.3 审批时间跨度大，报批项目难以调剂 土地审批程序相对繁琐，且土地管理以外的前置审批条件也过多，造成审批时间跨度大，外界宏观条件变化大。报国务院批准的城市建设用地批复后实施方案的审批与年初的报批有所差别，部分原报项目由于项目调整、需求变化，需要减少或取消用地，其指标难以调剂给其他急需用地的项目，而上报后新增的急需用地项目却无法用地，一方面造成项目等地用，另一方面用地空闲难落项目。调研中地方普遍反映，在实际报批过程中，目前的审批实际上只是形式上的要件审查，中央和省并不能完全掌握每个地块的具体情况，也就无法对其实质内容进行审查，因此繁琐的审批程序并没有实际意义。

3.3.4 规划调整和供地主体不明确，影响及时供地 （1）部分项目用地由于城市规划调整，延缓供地。由于城市用地从审批到落实征地时间较长，期间城市规划进行调整，调整后的城市规划造成拟供土地有部分未审批或原报批项目与城市规划用途不符，最终导致延迟供地或项目无法落地。（2）有些道路规划调整，影响供地。有些道路规划进行调整，使相关项目规划条件受到影响，直接影响供地；有的项目工程设计变化影响供地。部分道路等基础设施项目在农转用和征收方案批准后，设计方案进行调整，对调整部分必须重新报批后才能供地。（3）用地者未申请办理供地手续，导致供地率偏低。部分重点基础设施项目边报边用，在批准农转用和征收后，不主动来办理供地手续。

3.3.5 征地拆迁耗时长、难度加大 从农用地转用和土地征收报部审批到实施征地时间较长，增加了拆迁工作的难度。由于审查批复过程时间较长，组件报部批准之前，要进行测量和登记附着物，但到省政府批复实施方案实施征地要将近一年的时间，不少附着物情况已发生变化，农民又提出新的补偿要求，使拆迁工作进展缓慢。为保证按时拆迁，往往要通过提高经济补偿的方式来满足被拆迁人的要求。另外，经过多年的征地，农民集体土地资源越来越少，逐渐产生“惜地”心理。特别是城郊土地经征收为国有后，如果用于房地产开发，土地的市场价格与征收集体土地补偿费形成鲜明的价差，被征地农民心理不平衡，对原签订的拆迁协议反悔或采取能拖就拖的策略。一些项目绝大部分的拆迁已完成，但有一户或几户对拆迁补偿安置期望值过高未完成拆迁，使整个项目“卡壳”。

图1 城市建设用地报批程序图Fig.1 The procedure of approving urban construction land

图2 上海市、杭州市、宁波市、福州市及厦门市2007—2008年供地率比较图Fig.2 The land supply rates of Shanghai、Hangzhou、Ningbo、Fuzhou and Xiamen in the period of 2007 — 2008

3.3.6 考核期限较短，城市政府短期内难以达到规定征、供地率要求 国土资源部要求城市申报下一年度用地时，征地率应达到60%、供地率应达到40%，未到达规定要求的，按差值等比例扣减申报规模，但由于批次用地申报审批的批复最快在年度中下达，即使准备较充分的地方马上组织申报实施方案，执行土地征收和拆迁工作，也只能赶在本年度末完成，一旦某个环节出现意外，必将影响实际的征收和供地。因此城市很难在申报下一年度用地前达到规定的征地率、供地率，以此来计算当年的执行情况并影响下年的审批不尽合理。

4 进一步完善城市建设用地审批制度的建议

城市建设用地审批及监管，是一项涉及面广、政策性强的系统工程，应采取积极审慎的态度逐步推进改革。改革应遵循的主要原则：一是权责一致，二是精简高效，三是加强监管，四是维护被征地农民的土地权益。

4.1 对城市审批制度变化的整体设想

（1）明确国家与地方的权利和职责。依据责权一致的原则，省级人民政府对城市建设用地负总责，强化省级政府责任和相应权力，尝试将报国务院审批的城市建设用地审批权下放到省政府，国土资源部加强监管的职能。审批权下放有利于减少审批环节、提高行政效能，也有利于国土资源部转变职能，从琐碎的日常审批中脱离出来，加强土地宏观调控，强化对用地监管。

（2）权限下放，明确各级分工。按照“中央管宏观、重监管，省级抓管控、重落实，市、县具体实施”的方针，合理划分中央、省和城市政府土地管理权限，按项目实施建设用地审批。整体上遵循“下放审批权限，简化审批程序”的思想，国务院主要负责国家批准的事关国计民生、国家安全的建设项目的农用地转用和土地征收审批，不再审批城市农转用和土地征收审批。省级政府负责城市分批次农用地转用和土地征收以及除国务院审批外的单独选址项目的审批。市、县政府负责实施土地征收和土地供应，市、县国土部门拟定供地方案不再报上级政府审批。

（3）发挥土地督察的作用。充分发挥各国家土地督察局的作用，将审批后的土地使用情况作为土地督察的一项重要工作，列入例行督察或者农用地转用和土地征收审批事项督察的主要内容，或者是开展专项督察工作。重点对批而未用问题进行督察，对批而未用土地比例较高的地区，可约谈政府主要负责人，提出督察整改意见。

4.2 对当前城市审批制度完善的具体建议

（1）适当增加报批次数。针对当前用地一年一次报批、地方预测用地需求难度大的问题，应予以城市建设用地报批更大的灵活性，考虑地方用地的实际需要，适当增加批次。按照项目的落实程度，并考虑春节放假、人代会确定项目等因素，每年分两到三个批次报批城市建设用地。

（2）合理界定考核征地率、供地率期限。考虑从用地报批到实施的一般时间流程，即使下放审批权限，也难以改变当年供地率偏低的问题，与其制定一个很难实现的考核目标，在考核中往往也不使用，建议部在考核征地率、供地率时，适当将考核期限延长至两年或计划下达给城市后两年。同时，加大考核力度，奖惩分明，对逾期未完成任务的按差值核减指标，对超额完成任务的奖励弹性指标。

（3）加大批而未用土地清理力度，切实提高供地率。国家出台了一系列加强土地批而未用管理的政策规定，如农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标，但在实际工作中，却很少对批而未用城市做出批准文件失效或扣减下一年度计划指标的处理。建议加大对批而未用土地的清理力度，分类提出处理意见，如：允许因规划条件变化以及企业撤资等原因造成的实施方案批后无法落实的地块调整空间布局，安排新的企业使用，以盘活这部分土地；对因没有项目未报实施方案的用地指标，可安排到急需用地指标的市、县，或者结转下一年度；对清理后供地率仍较低的地区，严格按照国家有关规定进行处理，暂停受理该地区农用地转用和土地征收方案审批。

（References）：

［1］丁雨賝.土地审批制度及改革［J］.时代金融，2012，（3）：243.

［2］王发荣.浅谈土地审批制度改革的必要性［J］.国土资源，2011，（4）：52-54.

［3］任林苗，谢建定.现行土地审批制度存在的问题与建议［J］.浙江国土资源，2008，（10）：38-39.

［4］姜建明.改革完善建设用地审批制度［J］.浙江国土资源，2008，（12）：12-13.

［5］郑连福.建设用地审查报批中的问题及对策和建议［J］.青海国土经略，2009，（5）：19-21.

［6］邹爱华.完善土地征收审批制度的基本思路与具体对策［J］.国家行政学院学报，2011，（2）：95-98.

［7］徐颖.我国土地审批制度改革研究［D］.苏州：苏州大学，2007.

［8］曹国灿.关于土地审批过程中源头治腐的对策思考［J］.政策，2001，（12）：7-8.