我国创新型、服务型城市的评价体系及建设路径

李程骅，郑琼洁

（1.南京市社会科学院，南京 210018；2.河海大学商学院，南京 210098）

一、引论

创新型、服务型经济主导下的新产业价值链，已经成为维系全球城市体系运行、推动国际城市转型升级的重要力量。全球城市体系中的世界大都市和特色的科教城市，无不呈现出“创新型”、“服务型”两大特征。人才、科技、知识乃至创新思维、体制机制等，直接转化为发展的“创新要素”；创新要素整合驱动下的城市产业体系的更新和培育，又基本表现为服务经济的形态。创新型、服务型城市的建设，既成为国际城市转型升级的重要过程，也成为全球城市体系在绿色、低碳发展轨道上的总体价值取向。

我们认为，“创新型、服务型城市”是指依靠科技、知识、文化、体制等创新和服务要素驱动自身发展，服务经济体系为主导，并在世界城市体系中具有高端辐射与引领作用强的城市。从目前的研究来看，国内外学者单就创新型城市和服务型城市研究的文章比较多，但把二者作为一个整体系统来综合探讨的尚未见到。从创新型城市的研究看，Comedia的创始人查尔斯·兰德瑞（Charles Landry）是创新型城市研究的国际权威，他的代表作《创新城市》（The Creative City）是当今关于创新型城市研究的第一本专著，他在对城市创新实践的成败原因进行大量案例研究的基础上，提出了关于创新型城市的一套完整的战略框架和实施机制。杨冬梅（2006）从创新城市发展的驱动力、发展演变过程、创新系统体系、创新机制和发展目标四个方面概括了创新型城市的内涵。代明（2005）结合深圳“特别能创新”的理念和时间，提出了作为创新型城市的四大功能标志。也有不少组织和专家学者对城市创新能力评价指标体系进行了深入的研究和探索，并依据不同的评价理念和标准总结出了各自的创新型城市评价指标体系，如范柏乃等（2002）、刘凤朝等（2005）等。在创新型城市测度指标体系实际应用方面，国家科技部确定了实现创新型国家的量化指标，一些城市和机构也推出了相关的主要指标体系。如北京发布的中关村创新指数、深圳推出的《自主创新型城市指标评价指标体系》、上海发布的“张江园区创新指数”等。

我国关于服务理论的研究从改革开放以后才开始重视。20世纪80年代前期关于服务的理论观点在各方面都有不同程度的突破，但基本集中在论证服务的价值创造问题，对服务业的产业特征和管理模式则研究不多。随着我国经济的快速发展，更多的城市开始转向发展服务型经济。彭永芳等（2007）从服务型城市的建设角度看，认为要遵循城市化的发展规律，创建服务型城市是我国城市化道路的现实选择。席芳等（2011）指出，随着工业化的推进及社会的进一步发展，服务型城市成为不可避免的城市发展趋势。提出具体发展建议，包括构建服务型城市规划体系，健全管理制度等。裴长洪等（2010）提出，在服务业结构升级主导下的城市经济转型，应着力提高城市“经济容积率”。

从已有的研究成果来看，创新型、服务型城市的概念在世界范围内，并没有一个绝对的标准。由于各个地区和城市所处的阶段不同，其发展水平和特征也表现不一，因而就有不同的创新、服务特征和标准。当然，既有的经验对我国建设创新型和服务型城市有着一定的参考价值；但是，目前有关创新型和服务型城市的研究尚存在三种倾向：

一是单纯地从创新或服务的绩效出发，将 “创新”、“服务”与“城市”割裂开来，没有系统考虑创新或服务的环境、文化、政策支撑等方面，很容易以牺牲城市的可持续发展和社会和谐为代价而将创新型或服务型城市建设引入误区。二是缺乏对创新型、服务型城市的动态连续性研究。大部分学者单就某一城市当年的创新或服务水平作研究，缺乏对城市连续性的跟踪分析。三是将创新型和服务型城市结合研究的文献寥寥无几，很少有学者从整个城市发展的全局出发，全景式地研究创新型、服务型城市的构建问题，也缺乏一套集科学合理又具有较强适用性和可操作性的城市创新和服务能力评价指标体系，只通过数量化的衡量标准来判定一个城市是否属于创新型、服务型城市。

因此，本文从国内外创新型、服务型城市建设的规律，以及从经济社会发展和城市竞争力的视角出发，研究建立一个综合性的测度指标体系，包括定量的和定性的创新型服务型的指标与内容，以期达到对我国建设创新型、服务型城市进行方向指导、现实发展水平掌握以及具体评价等目的。

在经历了改革开放后的高速城市化进程之后，中国的大城市已经形成了规模效应，并进入了转型发展的新阶段，多数城市已经或正在形成“三二一”的产业体系，科学发展观指导下的城市发展战略逐步转换到依靠科技进步、自主创新和服务经济的轨道上来。与此同时，进入“十一五”后，创新型国家、创新型省份和创新型城市的建设理念，日渐形成共识。转变经济增长方式，大力度地发展服务业，从要素和投资驱动转向创新驱动，促进城市的产业转型和功能升级，已经成为共同的价值导向。因此，面向“十二五”及今后更长一段时期，在全球城市体系、以服务业主导的新产业价值链驱动城市转型升级的国际背景下，探讨加快中国城市转型发展，建设创新型、服务型城市的战略路径和实践行动，具有重要的现实意义。

二、创新型、服务型城市的基本特征认知

全球经济在20世纪80年代后进入了基于信息革命的转型升级新阶段，以信息、生物和新材料技术为代表的新技术革命极大地改变了传统的产业运作方式与商业模式，科技、人才、知识等高端资源的优化配置，使创新型经济成为转型升级的战略方向，服务型经济体系上升为城市经济的基本形态。特别是进入21世纪后，国家和城市的创新能力越来越成为国际竞争的制高点，国家层面的竞争进入控制战略性创新资源的新阶段，技术创新和知识进步日益成为推动经济社会发展的主要动力，创新型经济、服务型经济成为城市经济的战略引领。

与创新驱动、创新型经济发展相伴的是整体的服务业，尤其是现代服务业在经济增长中带动作用不断加强、所占的份额不断扩大。世界主要发达国家在经济发展中，都表现为服务业在国内生产总值和就业中的比重不断加大，呈现出服务型的经济结构。全球产业结构在总体上已呈现出从“工业型经济”向“服务型经济”转型的总趋势。服务型经济成为国际大都市的共同经济形态。由此，基于全球产业链、价值链的产业体系，使创新型、服务型经济成为连接全球城市体系的血脉和神经，不仅大大提升了产业的附加值，而且有效促进了城市功能的提升和全球经济的一体化，实现了城市的分工、经济部门的分工以及人力资源和科技资源效用的最大化，推动了城市、区域和国家创新体系和服务体系的完善。

从国内外城市的发展进程和转型升级的大方向来看，创新驱动、服务引领是最重要的动力机制。创新型经济、服务型经济是紧密相连，相互作用的，正是有了创新型、服务型经济的引领，才出现了与传统城市经济形态、管理方式不同的创新型、服务型城市。观察全球的知名城市，特别是进入世界城市体系的特大城市、特色城市，无不是基于新的城市发展理念，具有良好的创新环境和创新文化，在自主创新能力强、科技支撑引领作用突出、经济社会可持续发展水平高、区域辐射带动作用显著的城市；而服务型城市，是指城市化发展的过程中，大力发展服务业尤其是生产性服务业成为城市经济发展的主导产业，使各产业以服务业为中心高度化发展、合理化布局的城市。服务型城市在经济、社会、政治、文化等方面具有综合服务功能。

但是，如果从创新型经济、服务型经济来系统推进城市转型升级的新动力机制来看，创新型城市与服务型城市的构建是完全可以互动的，并且整合成一个整体的系统。服务型新产业体系的建设是构建创新型城市的基础，而以科技创新、科技创业为核心的创新体制和精神又是城市服务型产业体系构建的支撑。加快推进一体化的创新型、服务型城市建设，对于转变产业结构、增强自主创新、加快经济发展方式转变、坚持内涵式发展和促进区域经济社会又好又快发展有着重大意义。具体来说，创新型、服务型城市的内涵综合体现在人才观念、发展模式、机制体制、对外辐射、政府管理等方面。

1.创新创业氛围浓厚

创新氛围是创新的土壤和基础，是城市的灵魂与标志。美国硅谷正因为具有独特的创新氛围（崇尚个性、鼓励创新、宽容颠覆等）才成为全球信息产业的摇篮。文化创新与经济、政治、制度、体制有着密切联系。良好的创新氛围，可以激发全体市民参与创新创业的积极性，使市民普遍具有创新理念。

2.现代产业体系基本形成

高新技术产业、现代服务业等高端、高效、高辐射的产业已经成为支撑和带动城市经济发展的最主导力量，对其他产业具有辐射引领和带动作用。在美国的纽约、英国的伦敦和日本的东京等世界城市中，不仅聚集了金融、电信、文化、教育、商务服务等众多的现代服务行业，而且聚集了众多的工商企业总部和服务企业总部，使之能够充分发挥集聚效应、乘数效应和对外辐射力。

3.创新服务环境优越

创新服务环境是创新型和服务型城市的重要表征。便捷的交通网络、发达的网络信息和交流平台、高素质的专门人才，是推进创新服务型城市发展的物质基础和重要支撑，有利于生产要素的高效流转，有利于人员的交流互动，有利于市场的繁荣与社会经济的发展。

4.创新服务机制体制完善

创新服务体制机制完善灵活，能够极大推动城市的创新和服务活动的持续发展，降低创新和服务的外部成本。可以说，制度创新是保障科技创新、文化创新、产业创新、企业创新、人才创新等城市各方面创新服务活动的重要条件。完善的机制体制可以为创新和服务活动提供持久的动力，并且对创新和服务资源进行有效整合与系统化配置，促进创新和服务效用的最大化和最优化。

5.集聚和辐射能力强

创新型服务型城市集中了工商、科技、服务等各行业优势，拥有现代工业生产和科研实力，而成为生产中心、物流中心和文化、信息、交通中心以及区域经济发展策源地，以其独特的聚集和辐射能力带动周边地区的经济发展，从而提高城市竞争力。

6.在世界城市体系中占据重要一席

世界城市体系由世界各国城市组成，具有明显的等级结构。最高等级世界城市首先是全球经济的控制和管理中心，资本集聚的主要场所，跨国公司总部高度集中，其次是大量的区域性金融和服务中心。世界上提出创新型服务型的城市如伦敦、纽约、东京、巴黎，中国的香港、北京、上海等城市，都在世界城市体系中占据重要地位。

我国的创新型、服务型城市建设，是建设创新型国家的战略选择。2006年，深圳市人民政府发布了《关于实施自主创新战略建设国家创新型城市的决定》。随后，先后有106个城市提出了建设创新型城市的奋斗目标，到2008年底，总数已超过200个，数量约占到全国661个建制市的30%，包括4个直辖市、一批非省会的副省级市、地级市和县级市。2008年，中国在深圳启动了全国首个国家创新型城市试点工作，随后，大连、青岛、厦门、沈阳、西安、广州、成都、南京、杭州、济南、合肥、郑州、长沙、苏州、无锡、烟台等16个城市也成为试点城市，各自探索出转型升级、提升城市竞争力的新路子。进入“十二五”，国家发改委、科技部已先后批准了42个创新型城市建设试点。

面向“十二五”，我国提出要加快形成专业化、市场化的中国服务，推动特大城市形成以服务经济为主的产业结构。与“十一五”明显不同的是，国内主要城市在制定的“十二五”发展规划中，都清醒认识到了这一阶段是城市转型发展，以现代服务经济体系的构建，来强化城市核心竞争优势的关键期，目标定位更高，而且结合自身的区位、产业基础和未来战略性新兴产业体系的构建以及“和谐城市”、“幸福城市”的愿景，来谋划具体的行动路径。 但与国际城市发展创新型、服务型经济主要以市场导向不同，中国城市的创新型、服务型经济主要是政府引导的，政府主导创新，主导战略性新兴产业的规划发展，主导城市化进程和城市功能改造，这固然可能会出现简单、重复、追求阶段性成效等弊端，但政府主导最大的好处是可以统筹城市规划、城市产业规划以及城市空间布局，可以主动推进城市转型、产业升级的战略行动，从而使创新型城市、服务型城市的建设行动同步和互动。就当前国内城市发展的主导特征来看，创新型城市大多是服务业较为发达的城市，而服务型城市大多以创新经济、新产业为重要支撑发展的城市，二者具备互动的条件，有助于最大限度地整合创新要素、生产要素和服务要素，从而加快提升转型升级的步伐。因此，面向“十二五”及未来相当长的一个时期，国内城市如何顺应全球产业结构和创新体系的变化趋势，如何告别对过去的 “路径依赖”，将转变发展方式化为实际行动、特别是在尊重城市经济发展、城市转型规律的前提下，发挥政府在创新和服务活动中的规划、引导和调控作用，把推进城市创新、科技创新创业及产业创新，与城市化进程、城市功能的提升、城市空间的重组以及城市的转型战略进行有机结合，让先进生产要素在城市和区域空间内发挥“乘数效应”，已经成为我国当前和未来面临的重要现实课题。

三、我国创新型、服务型城市评价体系的构建及实证分析

我国建设创新型、服务型城市的行动才刚刚起步，理论的依据固然重要，但更关键的是评价指标体系的导引，让各地的创新实践有一个明确的导向。因此，我们在总结国内外学者、研究机构有关创新型、服务型城市的研究文献，以及国内一些城市在建设创新型、服务型城市过程中所采用的创新能力评价指标体系的基础上，提出了一个整体的“创新型、服务型城市”评价指标体系。

我们认为：创新型和服务型城市建设是一个有着广泛内容的系统工程，包含着城市系统多因素的创新和服务，“创新”主要指创新能力、创新精神、创新环境和文化，“服务”主要指在产业结构、服务型经济体系优化以及制度层面推进的服务型政府。一个城市整体的创新和服务能力的强弱，取决于人才、科技等要素的投入强度以及整个社会的基础设施、文化制度、宏观环境等的完善程度，特别是各要素之间的整合和协同作用的强弱程度。将创新型城市和服务型城市结合起来，研究和提出符合国际标准和我国实际情况的创新型服务型城市测度指标体系，包括定量的和定性的创新型服务型的指标与内容，具体从创新型、服务型城市的人才培养指数、科学技术指数、基础设施指数、文化制度指数、经济结构指数、政府管理指数、辐射功能指数等七个方面来构筑指标体系（见图1）。它们之间相互影响、相互作用，共同推动了城市创新、服务能力的提升。

图1 创新型、服务型城市指标体系

依据指标的选取原则，我们设定的一级指标7个，二级指标22个和三级指标62个，建立起一个具有中国特色的、阶段性特征较强的创新型、服务型城市评价指标体系（见表1）。

表1 “创新型、服务型城市”指标体系构成

（续前表）

根据上述评价指标体系，我们以54个城市①中国社科院城市竞争力课题组连续10年发布的《中国城市竞争力报告》（社会科学文献出版社出版），对我国286个地级以上城市的综合竞争力进行了多角度、多层次、全方位的评价和分析，是目前比较权威的城市发展研究报告。本文根据经济、政治地位和行政级别依次选取国内54个主要城市，这些城市在《中国城市竞争力报告》中综合竞争力排名靠前。本文所引用的大部分数据来源于该课题组数据库。的相关数据来进行实践验证，以认识当前国内城市在建设创新型、服务型城市具体行动中的阶段性特征。指标体系的指标有三类，分别为客观指标、专家打分和问卷调查指数。数据分别来源于2000-2010年的《中国城市经济年鉴》、《中国统计年鉴》、《中国城市建设统计年鉴》、《都市及区域发展统计汇编》及国家有关部委的专业年鉴和有关城市的统计年鉴。

从数据可比可加性考虑，对客观指标原始数据无量纲化处理，客观指标分为单一性客观指标和综合性客观指标。对于单一性客观指标原始数据无量纲化处理，主要采取标准化、指数化和阀值法三个方法。标准化计算公式为：

指数法的计算公式为：

阀值法：

综合性客观指标原始数据的无量纲化处理是：先对构成中的各单个指标进行量化处理，然后再用等权法加权求得综合的指标值。在研究中，各级指标均通过主观与客观相结合的分析方法确定权重，指标的综合权重按照两种方法所确定的权重各占50%加权平均得到。其中，主观权重的确定运用了专家评价法，而客观权重的确定运用了方差权重法。主客观法相结合的优点在于能够综合考虑各个指标的现实重要性和数据特征。

我们对选取的国内54个城市的2001到2010年间的10年数据进行比较分析结果显示，2010年，居前10名的城市分别为北京、上海、杭州、南京、深圳、青岛、广州、武汉、成都和无锡。其中，东南地区的城市占据了半壁江山，无锡作为唯一的地级市城市榜上有名。从地理位置的分布看，除武汉、成都外，其他8个城市均属于长三角、珠三角和环渤海经济带，具有得天独厚的区位、资本和人才吸引力等优势。从得分的绝对值看，排在第1名和第2名的北京和上海相差并不大，但明显高于紧随其后的其他城市，排在第4名到第10名的城市之间差距较小。这一方面表明了北京和上海的创新、服务能力在全国各城市中居于绝对领先的地位，另一方面也表明沿海地区经济发达的城市在城市整体的创新服务能力上势均力敌（见表2）。

表2 2010年国内主要城市创新、服务能力测评得分情况

城市创新力、服务力的综合提升不是一蹴而就的，都要经历一个系统、可持续提升的过程。通过对这些城市10年间的数据分析，我们发现，在排名前15位的城市中，除了北京、上海牢牢占据前两位外，省会城市、副省级城市之间因综合实力差距相对较小，争先进位的势头最猛（见表3）。同时，因城市所在区域的不同，创新力、服务能力差距，呈现明显的“阶梯式”特征。就总体排名看，从2001年到2010年间，东部沿海地区的创新服务能力较强，即前15个城市几乎都有接近10个左右的城市分布在东南地区，环渤海和中部地区处于中游水平，东北和西部地区最弱，这与我国经济社会的不平衡发展相符合，也与区域间科技和教育投入水平的参差不齐密切相关（见表4）。

表3 2001-2010年创新型、服务型综合实力排名前15位的城市

表4 2001-2010年创新型、服务型综合实力排名前15位城市的区域分布

四、国内城市提升创新型、服务型城市建设水平的对策建议

在全球城市体系的演进中，国内主要城市的转型发展，将迎来未来五到十年的“黄金窗口期”。从战略层面来看，我国的新型城市化及城市转型战略的推进，必须实施以创新驱动为核心战略，着力发展创新型、服务型经济，以开放的自主创新来构建国际水准的现代产业体系，以现代产业体系来提升城市的整体功能，这是一条科学的实践路径。

从投资拉动向创新驱动转变，以工业为主导的产业体系向以服务业为主导的产业体系转变，由单一的城市功能向综合的服务功能转变等，是当前国内城市转型发展的主要内容。在创新型、服务型城市的建设过程中，完全可以通过创新DNA的培育和扩散，创新能力的提升，改变国内城市发展中长期依赖资金要素投入的倾向。通过服务型经济的发展，则可以提高产业的附加价值。可以说，创新型、服务型城市的建设，是推动我国城市转型发展的重要契机。由此，建议在以下几个方面加大力度，寻求整体的突破。

1.全面落实“顶层设计”，将经济发展与城市转型战略有机结合

建设创新型、服务型城市，国内城市首先要明确向世界先进城市和地区学习的理念，全方位推进制度创新，构建吸引创新资源、人才、资本等关键要素的体制机制。在城市发展激烈竞争的今天，以谁为参照物，向谁学习，直接关系到一个城市的进取心和动力源。世界先进城市和地区是引领世界城市经济、技术以及先进管理经验的发展方向，现代化水平较高、可持续发展能力较强、人居环境优良的城市，以世界先进城市和地区为榜样、为标杆，通过学习和借鉴这些城市和地区在创新型、服务型城市建设中的先进理念、成功经验和措施以及曾经出现的问题及矛盾等，可以使一批国内城市在推进创新型、服务型城市建设的过程中更好地发挥后发优势，避免重蹈它们曾经走过的弯路，实现跨越式发展。

2.突出创新引领作用，强化区域中心城市的“创新中心”、“服务中心”功能

首先，要在全球范围内吸引、整合创新资源，运用城市的综合功能优势、科教优势、人居优势和文化资源丰厚优势等，以系统的创新制度政策为支撑，“诱导”高新技术前沿领域的人才、项目前来国内城市创业和市场转化，促使更多的国际大企业来设立研发中心、区域管理和营销总部，建立以生产服务业为主导的新型产业链，加快形成大区域的“创新中心”、“服务中心”效应。世界创新型城市发展的实践表明，以原始创新为基础的研发机构、研究型产业的创新能力最强，一个城市的创新能力与全要素生产率的水平、经济增长关系密切。国内城市只有采取面向国际一流高校和研发机构的开放式创新，加快提升自主创新能力，形成以自主创新主导的现代产业体系，并形成创新、包容的文化环境，才能成为真正的“创新中心”、“服务中心”。

3.完善服务经济体系，促进城市服务功能的整体提升

从生产型、制造型城市向服务型、商务型城市转型，形成以服务经济主导的产业体系，是现代城市转型升级的基本规律。作为大城市、中心城市，发展现代服务业带来不是简单的经济增长，更重要的是带来就业人口结构的优化、城市经济容积率的大大提高，并成功调整城市的功能，其资源整合效应、溢出效应，将有助于城市创新力的提升、创新文化的形成。基于此，国内城市要充分认识到现代服务业，尤其是生产性服务业对城市转型发展的影响，将加速发展现代服务业、加快形成现代服务经济体系，作为整体提升城市服务功能的重要抓手。要建立和完善现代服务业的标准体系，为现代服务业的发展建立良好的技术平台，探索和建立有利于现代服务业发展的制度环境。

4.谋划协同推进机制，让服务型、创新型城市建设形成良性互动

现代城市演进的过程中，创新、服务的功能是相互促进、互为一体的。首先，创新型经济本身就是服务型经济中的重要组成部分，服务型城市内涵中所包含的产业结构优化、服务型经济体系的建立等为“创新”要素的发展提供了巨大的空间，服务型政府的建设则进一步为创新型城市的发展创造了良好的外部条件。其次，“创新”所包含的创新能力、创新精神、创新环境和文化等要素，则是服务型经济全面发展的必要条件。现代服务业是高知识含量、高技术密集的行业，其发展需要技术创新以及创新型人才的支撑。所以，促进城市创新型、服务型功能的同步发展，可以更好地促进城市发展中各要素之间的整合和协同，实现城市功能的整体提升。首先，国内城市应在分别研究创新型、服务型城市发展机理的基础上，进一步深入分析二者之间互为影响的内在机制和关系，从制约的共性问题入手，寻求推进城市转型的突破点和着力点，并探索建立创新与服务互相促进的良性机制。其次，要加强公共服务平台的建设，为创新型和服务型城市建设创造良好的产业基础。应科学合理规划全市公共服务平台（尤其是技术公共平台）的布局，对现有科技平台等公共服务平台进行整合、重组和优化。探索建立商务型公共服务平台、保障型公共服务平台、技术型公共服务平台三大类平台，并进一步明确三大平台的主管部门，减少管理权限的重叠和失当。第三，制定创新型、服务型城市协同推进的制度体系，推进政府的部分科技组织功能向共性技术研发平台延伸，以持久活力发挥公共技术服务平台作用。

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