民众诉求“抛砖”的推动与政府主导“引玉”的改革※——温州土地征收实践的经验与启示

王华华

（温州大学，浙江 温州 325035）

民众诉求“抛砖”的推动与政府主导“引玉”的改革※
——温州土地征收实践的经验与启示

王华华

（温州大学，浙江 温州 325035）

城市化中非理性的土地征收行为，容易给城市建设的“品质”留下“经济隐患”和“社会风险”。温州城市建设中的土地征收模式，既有“自下而上”民众诉求“抛砖”的推动，又有“自上而下”政府主导“引玉”的改革，其典型特点是回应征地群众的“民生诉求”问题，通过“三分三改”给予农民“携土地资源用益物权”入城的市民身份，并创造农民可以“自由择业”的“宜农则农、宜商则商、宜工则工”的经济环境，使得失地群众生活“有依靠”、工作“有奔头”。温州征地模式，既有其成功的独特性，又有可以推广的普遍性，科学总结温州城市化建设中土地征收的成功经验，对于指导城市化建设中土地征收和谐化进行有着重要的理论与实践意义。

土地征收；温州模式；民众诉求；三分三改；经济发展；社会民生

以城市建设驱动力的来源划分，城市建设有两种模式，一种是自下而上的社会公众需求驱动的“建设城市”模式，其动力主要源于社会公众对城市扩建的需求，由社会公众影响政府去开发和建设城市；另一种是自上而下的政府部门需求驱动的“城市建设”模式，其动力主要源于政府部门依靠城市扩建来解决社会、经济、政治问题的需求，由政府主动提出并倡导社会公众去开发和建设城市［1］。目前，我国城市化类型主要是后一种政府推动“城乡一体化”的“城市建设”模式，既取得了建设成绩，也存在着建设中的土地征收“执行困境”的问题。关于城市化建设中理性的土地征收模式问题，可以研究我国改革开放的典型城市 “温州”。温州城市建设中土地征收的道路，既有“自下而上”民众诉求“抛砖”的推动，也有“自上而下”政府主导“引玉”的改革；既有其成功的独特性，又有可以普遍推广的城市建设中土地征收模式的共性。科学总结温州城市化建设中土地征收的成功经验，对于指导城市化建设中土地征收和谐化进程有着重要的理论与实践意义。

一、“自下而上”民众诉求“抛砖”的推动：温州将军村征地的实践

鹿城区的城市规划建设是温州市城市化建设的典型成果之一。上个世纪90年代初，由于温州民间社会的成长，迫切需要城市化“以造城来满足居民对于城市生活与发展的需要”［2］，温州市鹿城区的规划建设便应运而生。

1.鹿城区进一步城市化“建新城”面临的问题

鹿城区“城中村”改造与城市化建设面临的最重要的经济问题是如何科学规划，实现工业与边缘区域农业产值的相对均衡、协调发展。具体而言，温州市鹿城区城市化建设面临的困境主要有如下几方面：（1）制度层面：历史规划欠科学，政策执行欠合理。在法制建设相对不健全的情况下，市场经济运作的“盲目性”特征，使得早期温州市鹿城区的城市化建设缺乏科学规划，越权批地、乱占耕地、侵吞耕地问题较严重，造成了工商业用地与农业建设用地比例严重失衡。（2）环境层面：土地质量整体下降，环境污染日益严重。一方面是工业区的兴建与城市居民住宅区、商业区的分布紊乱问题，另一方面，由于鹿城区历史建设的规划欠科学，对工商业与农业的投入比例失衡，使得工业用地区域“废气、废水、废物”的排放超标，城市区域的水资源、大气资源、土地资源遭到破坏。（3）利益层面：市场主体维权意识强，城市规划利益协调难度大。土地征收是城市化规划建设必然的一个环节。鹿城区进一步城市化建设的规划，必然涉及土地资源利用的调整性问题，即涉及包括城市居民、边缘区农民、外来务工人员、国有企业、私营企业、个体户、社会中介组织等各个市场主体切身利益的问题。土地征收的利益调整“不到位”，则有可能影响社会稳定“会出位”的问题。

2.鹿城区城市化中“民间诉求”推动的土地征收改革

如何在城市化建设中建立 “深入了解土地征收的民情、充分反映征地利益的民意”的决策机制和执行机制，使得城市化建设中的城市规划与土地征收更加科学化、民主化、合法化，显得颇为重要。温州鹿城区的城市化建设，在土地征收中高度倾听了“百姓心声”，创造了一种自下而上、民间要求的“保护”被征地群众自身合法权益的土地征收模式，即温州“返还地”模式。温州“返还地”模式，可见表1。

温州将军村在鹿城区旧城改造建设的土地征收中，自下而上、自发要求“保护”自身合法权益，即在土地征收中不是获得“社会补偿”，而是“社会赔偿”；不仅是静态的征地拆迁款，而且是动态的征地政策优惠保障；既能够保证征地后的 “生存权”，也能够保证进城后的“发展权”［3］。从表1中，可以看出温州鹿城区政府在对将军村进行土地征收的过程中，将军村的村民主要提出了三点“民众诉求”：（1）土地征收的社会赔偿方案由全体村民会议表决，认定村委会只是土地征收中的“中间组织”，不具有掌握土地征收赔偿款使用的权力，以避免“村两委”政治组织腐败的问题；（2）土地征收的社会赔偿款和土地征收福利，应按照村民持有土地的份额进行等额划分，以保证分配的社会公正性；（3）土地征收应实现“土地”换“福利”的基本目标，并认为土地征收应按照“现金补偿＋返还地安置”的方式进行，以保证村民对土地的需求。温州将军村村民群众的“民众诉求”得到了政府的回应，成功的用“10亩农业用地换来了5亩非农业用地”的“返还地”，同时获取了外界一样的土地征收赔偿款，既“保护”了自身的合法土地权益，也为由农民群体市民化身份转型创造了物质条件和政策条件。

辩证来看，“民众诉求”对于促进政府的改革是有益的，而任何“民意诉求”都要一分为二来看，它既有理性的一面，也会有非理性的一面，政府改革的设计不可能完全把“民众诉求”简单累加、拼成政策进行执行。谦和来讲，“民众诉求”是给政府改革的“抛砖”，能否推动政府“引玉”的改革，关键是看——地方政府对待“民众诉求”抛来的这块“砖”的态度，是真当“砖头”，还是当未被雕琢的“璞玉”。真把“民众诉求”当做群众滋事的“砖头”，土地征收就有可能引发群体性事件，像甘肃“陇南征地事件”、广东“乌坎征地群体性事件”等；而把“民众诉求”当做了解民情的“璞玉”，土地征收执行就会科学化、民主化、和谐化，像温州征地模式、重庆“地票”模式等。温州鹿城将军村的“民众诉求”，既为自己赢得了土地征收合法的赔偿，也为温州市土地征收改革提出了“独特”的利益分配问题。

结合将军村征地实际情况，见表1所示，“自下而上”民众诉求的“抛砖”，对温州市政府土地征收“引玉”的改革，主要有三方面“推动”：（1）厘清“村两委”政治组织与村集体经济组织之间关系的问题。由于“村两委”政治组织的政治权力，较易获得“村集体”经济组织的盈利收入，进而侵害到村民的合法非土地资源财产收益，使得农民与村两委、村集体经济组织与村两委之间的利益关系紧张。（2）农民土地“用益物权”收益保护的问题。一般而言，农民持有宅基地使用权和耕作地承包使用权，这两类土地的使用权是保证“农民应该享有土地用益物权收益”的法律权利基础，也就是农民的“命根”。（3）保护进城农民土地需求的问题。土地征收中，必须重点考虑两个问题：一是“让农民进城就一定会幸福吗？”；二是“是不是所有的进城农民都愿意丢掉土地转型去务工？”。

二、“自上而下”政府主导“引玉”的改革：温州“三分三改”的实践

当前，“稳定压倒一切”成为我国构建社会主义和谐社会的一项重要的政治任务，各级政府都把“社会稳定”与“民生幸福”建设作为一项重要的政绩考核指标，客观上有利于社会经济发展和社会长治久安。2011年，温州市政府总结了鹿城将军村等地征地的经验，以“为人民服务”为宗旨，结合温州在经济方面、社会方面、民生方面的实际情况，科学规划温州市“十二五”发展战略，主动提出以“三分三改”为主要内容的“理性化的土地征收，科学化的城市建设”发展政策，既是对被征地群众“自下而上”民众诉求“抛砖”的回应，也是“自上而下”政府主导“引玉”的改革。温州市“生产、生活、生态”三生融合的城乡一体化建设模式，可参见表2。

由表2可知，温州市实施的 “生产·生活·生态”三生融合的城乡一体化建设，是以“三分三改”为政策主体内容的土地征收改革尝试，实际上是一种自上而下、政府主动让利于民、“保护”被征地群众自身合法权益的土地征收模式。这种政府主导的保护农民合法土地权益的城市化土地征收模式，有三个重要特征：（1）珍惜农民的资源权；（2）重视农民的生存权；（3）尊重农民的发展权。基于在土地征收中“保护农民合法土地权益”的政策考虑，温州市政府着眼于实际，定位于未来，以“三分三改”为核心，以中心镇建设为平台，以农房集聚改造为切入点，促进农民转变为市民、农村转变为社区、传统农业转变为现代农业，从而促进“生产、生活、生态”三生融合的城乡一体化建设。围绕着保护农民资源权、生存权、发展权的需要，温州城市建设“三分三改”政策对于促进土地征收和谐化的原因，可分析如下：

1.经济层面：“政经分开”“股权制改革”保收益

马克思主义认为，“人们奋斗所争取的一切都同人们的利益相关”，“利益是人们采取行动的源动力”［4］。城市化建设中的土地征收政策能够和谐化进行，最关键、最根本的是土地征收政策的利益分配问题，“利益分配得好”，大部分农民是愿意进城实现“市民化”的身份转型的。温州市政府基于这一点，率先提出“政经分开”，让农民增收的村集体经济组织的村企业进行“股权制改革”，以利于农民获取城乡一体化建设中的非土地资源权收益。温州市政府为农民创造“进城无后顾之忧”的经济政策，可参见表2，主要是：（1）“政经分开”，即把村党支部委员会和村民自治委员会的“两委”政治组织与村级集体经济组织分开，政治组织的运作经费不再由村集体经济组织“买单”，而由地方政府财政支付，从而使得村级集体经济组织的企业收益，划归村民成员所有，以利于农民增收；（2）“股权制改革”，即对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革，改革之后，无论是否发生“土地征收”，农民可持股继续获得收益，也可自由出让自己的非土地资产股份获益。“政经分开”“股权制改革”政策，是政府、村民、村“两委”、村集体企业之间关系博弈的结果，它使农民在非土资产股改中获益，从而为土地征收后的农民增收解决了“后顾之忧”问题。

表2 温州市“生产·生活·生态”三生融合的城乡一体化建设模式

2.法律层面：“资地分开”“农用地改革”安民心

基于保护农民土地资源权，温州市政府为了让农民在土地征收中获益于土地的用益物权，从而自愿接受征地拆迁，提出了“资地分开”、“农用地改革”的制度设计，主要是：（1）“资地分开”，即把土地资产与非土地资产分开，解决目前地方政府对土地资产和非土地资产“捆绑”管理“过死”的问题，在保证土地资产公有化的前提下，使得非土地资产能够进入市场自由流动；［5］（2）“农用地改革”，即依据农村土地使用性质进行分类管理，大致划分为农村耕作地、农村宅基地、农村集体建设用地。对农村土地分类进行用益物权改革，可以提高农村土地资源配置效率，主要表现为：（1）实行农村耕作地“权属性质不变、用途不变、量质不变”三个不变的流转，可以促进耕作土地相对集中，实行规模化、产业化经营，提高生产效益；（2）“农村宅基地”可置换“城市房产”，以帮助农民进城安居，既能有效降低农民进镇入城的安居成本，又能实现房产增值，增加农民财产性收入，并有利于促进城乡公共服务均等化；（3）实行农村集体建设用地可以同国有土地一样进入市场的政策，促使农村建设用地的土地交易市场形成，从而把农村建设用地资源转化为城市发展的要素，充分激发城市化的动力和潜能。“资地分开”与“农用地改革”等法律层面确认，确保了农民的土地用益物权，使得农民进城有了“安民心”的物质基础。

3.社会层面：“户产分开”“户籍制改革”促发展

目前，温州市城市化建设面临两个方面的难题，一是城区“村落”改建的城市化困境，二是农民进城的“户籍”限制问题。这两个方面的问题，核心是农民能否在城市化建设的土地征收中获取 “生存权”和“发展权”保护的问题。大量城中村、城郊村、城边村的出现，影响了温州市工业化、商业化、城市化建设的步伐，如何改造三村，需要解决现行农村土地的用益物权等产权问题以及户籍与城市公共服务“捆绑”的城乡二元体制问题［6］。温州市通过“户产分开”和“户籍制改革”政策来解决这个问题，（可参见表2）主要是：（1）“户产分开”，即把农民户口与农民拥有的产权分开，使农民在农村所享有的各项权益包括土地承包权、宅基地用益物权、集体经济权益等，不因农村户口转换成城市户口而改变，也不因居住地变化而改变；（2）“户籍制改革”，即户口以实有人口、实有住所为依据，按居住地登记，剥离依附在户口制度上的身份、职业、公共服务、社会保障等附属功能，还原户口本来的社会管理功能。从社会层面而言，户籍制度改革后，农民和市民可以同等享有城镇居民的待遇，同时保护农民在原来农村享有的正当权益，农民就可以自愿进镇入城转变成市民，从而加快推进城市化建设。“户产分开”、“户籍制改革”的政策，使农民不再“迷信”农民身份，转变为市民身份后，也可以拥有原有的土地资源权益，还可获得市民享有的公共服务，使农民更加主动接受“城市化”建设，促进城乡一体化发展。

三、城市化中理性土地征收模式“谋发展”与“保民生”：温州征地的启示

塞缪尔·亨廷顿认为，“现代化是近代以来世界历史发展的趋势，是一个世界性的历史进程”，但“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”［7］“亨廷顿悖论”从一个侧面反映出“现代化”过程是一个社会实现“现代性”的“阵痛期”。同理，“城市性”能够带来社会的安定与繁荣，“城市化”则有可能引发社会冲突，特别是在城市化进程中丧失合法权益的社会群体，会通过各种方式阻碍“城市化建设”或影响“社会稳定”。像2011年云南“绥江村民不满征地安置的堵路事件”等。城市化中非理性的土地征收，容易造成的两个主要问题是经济发展不可持续和社会风险难以避免。温州市在城市化建设的土地征收中，能够实现征地拆迁无群体性事件发生、和谐化进行，其走出的“自下而上的民众诉求推动”与“自上而下的政府主动改革”的土地征收路径，对于城市化建设中土地征收理性化的模式研究，有重要的借鉴意义。从公共政策系统分析的角度来看，城市化中理性的土地征收模式研究，应该从理性化的土地征收制度的政策目标、政策工具和政策绩考三个方面来研究，具体如下：

1.理性化土地征收的政策目标：“谋发展”与“保民生”

马克思、恩格斯曾预言：“社会主义并不要求取消地租，而是把地租收归社会”［8］。许多城市建设开发商的理论代言人，甚至一些地方政府出于获取“土地财政”的需要，基于马克思、恩格斯的这个预言，把马克思社会主义地租理论，“歪曲”为现阶段城市化建设中“土地征收引发的‘土地增值’归公论”的理论依据。实际上，马克思社会主义地租理论“收归社会”预言有一定前提，即“在实行单纯公有制的社会主义社会”，而我国目前实行的是“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的基本经济制度，与之对应的是“按劳分配为主体，多种分配方式并存”的基本分配制度。所以，从社会主义社会公正的视角来看，让一部分失地农民群众来承担城市化建设的“代价”，而其他社会成员来享受城市建设的“成果”，显然这是不合适的、非理性的土地征收方式，容易因“社会不公”引发群体性事件，进而为城市经济可持续发展和社会可持续稳定埋下隐患。城市化中理性的土地征收政策，应该像“温州征地模式”那样确立“谋发展”和“保民生”的双重政策目标。城市化建设中理性土地征收“谋发展”与“保民生”的政策目标之间的关系，犹如“车之两轮，鸟之双翼，合则两美，离则两伤”，两者的有机统一，既“谋发展”，城市建设有财力，又“保民生”，农民交地有动力，才能实现城市化建设中土地征收的和谐化。

2.理性化土地征收的政策工具：行政强制、劝导教育与经济手段

理性化的土地征收确定“谋发展”和“保民生”的双重政策目标后，应该选取正确的、理性化土地征收的政策工具，以促进土地征收和谐化执行。依据公共政策执行工具的“管制”力度，可以将政策工具划分为行政强制、劝导教育、经济手段。具体而言，在土地征收中，以“谋发展”和“保民生”为双重目标的政策，分别采取管制力度不同的政策工具，也会产生不同的政策效果。（1）行政强制。土地征收中采取刚性强的“行政强制”政策工具，往往会使被征地群众产生“逆反”心理，其简单、粗暴的出动警力，甚至滥用暴力，容易引发涉征地群体和周边群众的不满，有些甚至引发了群体性事件，像甘肃“陇南征地事件”、云南绥江村民不满征地安置的堵路事件等。（2）劝导教育。“劝导教育”的政策工具，一方面缺乏强制力，群众听取政府征地意见的程度，取决于政府给予征地利益的大小，利大则执行好，反之亦然，另一方面缺乏持久力，由于“劝导教育”缺乏强制力和约束力，被征地群众可能短期接受了“土地征收赔偿政策”，随着时间推移又会“反悔”，使得土地征收政策执行反反复复，政策绩效难以持久。（3）经济手段。土地征收采取“经济手段”的政策工具，是一种经济诱导进行土地征收的手段，它解决的是土地征收核心的“利益分配”问题，公正、均衡的处理土地征收“利益分配问题”，能够促进土地征收后城市化建设“谋发展”与“保民生”双重政策目标的实现。城市化建设中土地征收的征地主体与征地客体之间的利益关系，不能简单等同于此消彼长的矛盾对立的利益关系，而应该是合作共赢的互利互惠关系。在城市化建设的土地征收中，不能简单的对 “农村的土地”实行“计划经济化”的配置——“行政定价”，而对“农村的农民”实行“市场经济化”配置——“竞争就业”，而应该帮助农村、农业、农民实现三个发展，即“农村城镇化、农业现代化、农民职业化”。

3.理性化土地征收的政策绩考：经济发展可持续与社会风险可化解

地方政府为了城市建设GDP政绩考核指标，依靠行政强制力量肆意吞并或大量对城郊地区进行“低价”圈地、扩张城市规模，是一种非理性的土地征收行为。这种土地征收行为，不注重城市建设的“品”和“质”，既不利于提升城市建设的文化含量，也不利于提高城市居民的生活水平。目前，一些城市建设中，过多注重开发建设的GDP增长和“土地出让金”带来的财政收益，而不顾及被征地群众的征地前后的“民生”问题和“发展”问题。失地农民在土地征收中丧失了合法权益，低收入会限制消费水平，低消费又会限制生产发展，进而导致城市经济难以持续发展。因此，城市建设中理性化的土地征收，其政策绩考，不能简单的以追求GDP增长为考核指标，而应该考量“一种土地征收政策的执行，是否有利于发展该城市的民生经济、是否有利于化解该城市的社会风险、是否有利于提升该城市的品牌形象”，只有这样，才是对土地征收政策执行的科学考评，才有助于实现城市化中土地征收和谐化，进而实现理性化的土地征收政策目标“谋发展”与“保民生”。

概而言之，理性的城市化土地征收，应本着“以农民为本”、“与农民为善”的政府工作态度，使得城市化建设中的土地征收，既能“化地”实现工程建设现代化，又能“化人”实现农民身份转型市民化。温州土地征收模式，既有“自下而上”民众诉求“抛砖”的推动，又有“自上而下”政府主导“引玉”的改革，其典型特点是回应征地群众的“民生诉求”问题，通过“三分三改”给予农民“携土地资源用益物权”入城的市民身份，并创造农民可以“自由择业”的“宜农则农、宜商则商、宜工则工”的经济环境，使得失地群众生活“有依靠”、工作“有奔头”。温州征地模式给我们的主要启示：城市化中理性的土地征收，无论是“自下而上的民众诉求推动”的土地征收改革，还是“自上而下的政府主动改革”的土地征收路径，都必须牢记城市化建设的最终目标是 “为了满足人民群众日益增长的物质文化需要”，因此，城市化中理性的土地征收，应该确立“谋发展”与“保民生”的双重政策目标，尽量选用“经济手段”的政策工具，珍惜农民的资源权、重视农民的生存权、尊重农民的发展权，同时选用“劝导教育”政策工具做好宣传工作，极为必要时在合法程序下慎用“行政强制”政策手段，并实施土地征收政策绩考的两个重要标准 “经济发展可持续”和“社会风险可化解”，以推动城市建设中土地征收理性化、科学化、和谐化。

［1］王华华，陈国治.我国城市化中土地征收引发的群体性事件防控研究［J］.中国政治，2012，（1）.

［2］温铁军，郎晓娟.中国农村社会稳定状况及其特征:基于100村1765户的调查分析［J］.管理世界，2011，（3）.

［3］易千枫.对我国城市经营型旧城改建实践的思考——以浙江省温州市为例［J］.规划师，2008，（4）.

［4］马克思恩格斯选集.（1）［M］.北京：人民出版社，1995：128.

［5］姜晓萍，衡霞.农村土地使用权流转中农民权利保障机制研究［J］.政治学研究，2011，（6）.

［6］薛晴，刘俊英.马克思主义城乡融合思想与我国省域城乡一体化发展［J］.改革与战略，2012，（1）.

［7］［美］塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2008：118.

［8］马克思恩格斯选集（2）［M］.北京：人民出版社，1995：545.

责任编辑 侯 琦

D60

A

1672－2426（2012）08－0075－06

王华华（1984－），男，湖北襄阳人，温州大学公共政策研究中心助研，研究方向为行政管理与公共政策。

※本文系温州大学创新基金项目“社会公正视阈下土地征收的政策困境与出路”（编号：Wzu0101）的阶段性研究成果。