打造政策生态环境，促进企业技术创新

文/祝侣

打造政策生态环境，促进企业技术创新

文/祝侣

2012年8月15日召开的上海科技创新大会，把企业创新主体地位提升到一个新的战略高度，促进科技与经济社会发展的紧密结合。上海科技创新大会中提出解决企业创新服务主体的重要保证之一是完善和落实有利于企业技术创新的政策举措，为企业创造一个良好的创新创业环境。通过制定和落实科技创新优惠政策，不但能为企业创新活动提供制度保障，同时能鼓励企业加大研发投入，降低企业的研发成本和风险，将更多的利润留在企业，为企业积攒发展的能量，并且能够坚定企业走自主创新道路的信心和决心。

上海科技创新政策体系初步形成

为了加快以企业为主体的技术创新体系建设，围绕2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》中出台的60条配套政策及有关部门制定出台了78项配套政策实施细则，上海从科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、科技创新基地与平台、创造和保护知识产权、教育与科普、人才引进与培养等方面颁布一系列规范性文件，补充、细化了国家促进科技创新的相关政策，不断完善支持和促进企业技术创新的扶持和鼓励政策。这些科技创新政策与其他政策相比较，除了具有其他政策共有的方向性、权威性、规范性特点外，还有明显的激励性、导向性和综合性等特点。在目前出台的所有的科技创新政策中，科技投入、税收优惠、金融支持和人才队伍所占比例较大。其中“含金量”很高的企业研发费用税前加计扣除政策、高新技术企业和技术先进型服务企业税收优惠政策，对于引导和促进企业加大研发投入，提升科研水平，增强创新能力，具有重要意义。针对企业不同成长阶段，上海分别设计了种子期的科技型中小企业科技创新基金、科技企业孵化器的扶持；早期成长阶段的国家创新基金、中小企业融资担保专项资金等；快速成长阶段的科技小巨人企业和小巨人培育企业资金，还可申请创业版上市；成熟阶段的企业技术中心资金等。在良好的创新创业环境下,上海企业研发投入持续提高，创新能力大幅度提升，2010年上海高技术产业总产值增长24.2%,大中型工业企业科技活动经费支出增长7.18%，发明专利增长率10.2%，各种政策工具的应用引导企业走上了创新发展之路。

有待解决的几个问题

科技创新政策体系不够健全。从促进企业科技创新的整个政策体系来看，上海在促进企业科技创新金融、人才引进与培养等方面的政策体系还比较薄弱。现阶段的金融体系是以银行为主体，以间接融资为主导，对微小企业和科技创新热情不高。发展中的资本市场包括科技型中小企业融资担保、贷款贴息、科技保险、创业板市场的政策支撑缺乏规范性，尚未充分发挥其推动科技创新与企业创业的功能。股权基金、创投基金、风投基金、创新基金等尚在发展的初期，还没有形成一定的规模和推动科技创新的能力。再如，人才特别是高素质人才是企业自主创新最根本最核心的因素，现行科技创新政策体系中对增加企业科技人力资源投入、加大高校和科研院所科技人员向企业流动的政策相对较少，不利于优质创新资源向企业的集聚。现行科技创新政策中有些是通过基本的政策法规的某些条款进行修订、补充的基础上而形成的，法规、文件之间的衔接性差，缺乏总体规划和有效协调。政策的交叉重复享受也加重了企业对政府的依赖程度，例如有些企业既是高新技术企业，又是软件企业、小巨人企业、知识产权示范企业等，向不同部门申请，多头享受优惠政策。

科技创新政策的落实还不到位。虽然上海市在政策宣传和培训上下了很多功夫，采取了网上政策咨询、上门服务等多种形成，但企业对政策的熟知度参差不齐，政策宣传效果并不理想。尤其是新成立的企业或小微企业，出于对政策的不敏感或不关心，表现出对政策的不了解。有的企业是知晓某些政策，但对政策的申报流程、具体提交材料不清楚。政策条文不够通俗易懂、操作性不强也影响了企业享受科技创新政策。2010年上海市科技创新政策报告调查结果显示，上海重点的科技创新政策中知晓度最高的高新技术成果转化政策的知晓率为57%，而政府采购自主创新产品政策的知晓度最低，仅为32%。大部分政策的便捷性也不容乐观，基本在65%左右。许多重点科技创新政策对政府各部门的协同能力提出了更高的要求，尽管不少区县在政策落实中积极创新工作机制，但仍存在操作流程不统一、评审方式差别大、税务与科委对接不流畅等问题。

政策对企业的科技创新激励不足。

一方面，上海的科技创新政策多是采用直接补贴、直接免征减征税收优惠的形式，受益对象主要是已经获得了科技创新收益的企业群体，而对于正在进行研究开发和技术改进的企业作用不大。另一方面，随着高新科技发展的日新月异，已有的政策规定内容不能完全适应激励企业开展科技创新活动的需求。以研发费用加计扣除政策为例，可加计扣除的研发费用范围归集列表中有些内容具有十分明显的制造业研发特征，例如专门用于研发活动的仪器、设备的折旧费或租赁费，专门用于中间试验和产品试制的模具、工艺装备开发及制造费。但随着信息、生物等新兴产业的日益壮大，信息服务业研发费用多由人力成本构成，其中研发人员的社会保险费，与研发活动相关的差旅费、培训费等，都不能计入可加计扣除研发费用范围。而作为上海支柱产业之一的生物医药产业，其中的新药研制的临床试验等费用也不能加计扣除，这在一定程度上降低了政策的受益面，继而也会影响这类产业中企业的科技创新动力。

不断完善上海科技创新政策体系

进一步完善科技创新政策体系。在宏观决策上统筹全市的科技创新政策，协调创新资源的配置，强化市场机制在配置科技创新资源中的基础性作用，吸引和带动更多社会资本参与创新活动。改革政府财政资金的投入方式，以资本金注入、贴息贷款、阶段参股、风险补偿等更为市场化的方式吸引民间资本开展科技创业投资，提高科技财政资金的使用效率，避免企业对政府投资的过度依赖。完善科技人才政策，支持科技人员到企业转化创新成果与领办创办科技型企业，推进科技人才评价制度改革，引导创新人才向企业集聚。

建立政府各部门之间的联动机制，加强科技支撑服务能力。加强政策宣传与培训力度，开设专门的科技创新政策法规信息平台，让企业及时了解政策；建立公共服务机构为企业提供政策操作范本与操作实例，帮助企业熟悉政策受理部门、申报条件和操作流程；支持中介服务机构向企业提供政策申报培训，引导企业健全研发管理与财务管理制度，促进更多符合政策条件的企业能够享受科技创新政策。提高政策办理的便捷性与高效性，优化政策办理流程，规范各部门之间的工作接口，简化管理环节，减少企业提交材料与办理手续的次数，探索最优路径在最大程度上方便企业操作。

注重企业研发活动的政策设计，按照现代产业特征适当调整政策内容。现今西方国家的科技创新政策大都重点作用在企业创新的研发阶段，形成了以研发为核心的科技创新政策体系。目前，上海的大部分企业的创新能力还不足，有些还处在资源匮乏的起步阶段，应该适时调整科技创新政策体系，以税前扣除、先征后退、亏损结转等间接优惠方式代替直接优惠，逐步加大对企业创新研发活动的支持力度。

利用张江国家自主创新示范区的契机，向国家争取更多的政策先行先试的机会。作为上海高新技术产业和战略性新兴产业的聚集区和先行区，张江国家自主创新示范区应吸取中关村国家自主创新示范区“1+6”创新政策的成功经验，积极争取中关村政策在张江推广，实施探索新型创新政策的可行性和可操作性，发挥张江示范区对全市创新驱动、转型发展的支撑带动。例如将研发费用加计扣除政策中扩大的中关村科技企业研发费用的统计口径、新技术产品政府采购与应用推广政策中新技术新产品首购与订购等政策要点沿用到张江国家自主创新示范区相应政策中。

（作者就职于上海市科学学研究所）