日本农业政策演化过程及其对我国的启示

刘加林

(湖南人文科技学院区域经济研究所，湖南娄底417100)

日本农业政策演化过程及其对我国的启示

刘加林

(湖南人文科技学院区域经济研究所，湖南娄底417100)

日本作为亚洲经济强国，始终重视农业产业的发展。经过战后25年的发展，日本将落后的农业建成了具有高度发达的农业，实现了农业现代化，世人瞩目。本文探讨了日本农业发展政策的演变过程，分析了日本现代农业发展中，农业政策变化过程，总结其经验，以便能为我国在新形势下研究解决农业经济发展的系列问题提供借鉴作用。

日本;农业政策;启示

温家宝总理在2011年的政府工作报告中明确提出:坚持把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重，确保农产品供给、多渠道增加农民收入;大兴水利，全面加强农业农村基础设施建设;加大“三农”投入，完善强农惠农政策，推进农业农村现代化。日本与中国具有相似的自然条件、资源禀赋、社会文化，农业结构和农业生产体系也极似趋近。二战后，日本农业取得了显著发展，用短短的25年时间就完成了农业现代化改造，农业生产技术和农业生产管理水平跨入世界前列。分析日本农业政策演化历程，以其为镜，将能对中国农业、农村、农民问题的解决提供理论依据并给予指导。

一、日本农业政策演化

日本农业是在一穷二白的基础上通过不断努力尤其是政府的政策支持、民间农业团体的利益诱致下发展起来的。它的发展对发展中国家具有广泛的指导意义和现实意义，当然对指导中国农业的发展也不例外，特别是其政策的制定。

(一)二战前的农业政策 日本战前农业政策演化历经四阶段，有共性存在也有个性特点。共性就是日本农业政策不断调整并基于发展的需要反复修正，个性在于政策调整的侧重点不同。

1．7－8世纪的日本农业表现为种植水稻，在此时期新修了一部分农田水利设施，以保证农业生产所需，如修建蓄水池。此时期农业政策为简单新修水利基础发展近乎自然的农业［1］。

2．德川中期人口密集迅速壮大，大规模的农田开垦日益凸显。为解决灌溉能力的不足，德川幕府开始修建灌溉设施和水渠，推动农业发展，为日本近代农业生产力发展做好了准备。

3．江户时代，大规模耕地开垦作为生产要素对农业发展提供了丰裕储备，此时期农业基本政策主要是强化村庄协心力，实行内部平等，注重“和”的精神，赞赏刻苦勤勉。

4．明治维新时期的农业政策。19世纪中叶，针对日益恶化的社会环境，日本农业政策为扩大农业生产，加快粮食生产，进行农业的价格和财政资金支持，提出“置产兴业，富国强兵”。大力发展教育，推广农业技术，培养农业技术人才;提高生产要素的投入以增施有机肥和化肥为主。与此同时据相关资料表明，日本于1921年颁布《稻米法》，1933年制定《米谷统制法》，对稻米实行关税保护，提高农民种粮积极性，兴修农业水利基本建设，改造河道码头［2］。

(二)二战后的农业政策 二战后，日本政府对内对外政策发生了根本性的转变，新兴产业通过竞争迅速发展壮大，例如本田、松下、丰田等企业。工业发展的同时，农业经济发展稳步推进，农业生产力飞速发展。农业政策主要经历了四次大改革，其主要如下:

1．1945－1960期间:“强制征购”粮食政策向“粮食增产”政策转化。日本战后初期是属于一个非常特殊的历史时期，为解决当时的问题，实施“强制征购粮食”的政策。1945年10月任农林相的松村谦三的发言揭开了战后耕地改革的序幕，1946年的改革取得了彻底的胜利，在一定程度上提高了农民的耕作积极性［3］。农业投资随着品种改良、化学肥料、农药的普及也得到了飞跃发展。(如表1)

表1 日本改良品种与有机肥氮肥的适应性比较

1948年，为了促进现代农业技术的开发，加强农业的改良与推广，通过了《农业改良助长法》，1953年为了推动农业机械化技术的普及，通过了《农业机械化促进法》。期间也有《耕地改良法》、《旱田农业改良法》、《肥料管理法》等一些基本的法律与法规实施，这些标志日本农业政策正式转入到保护、发展农业方向来，粮食连年增收、并且出现日本历史上从未有过的“神武景气”，持续时间达到31个月，粮食增收政策得到彻底体现，为之后的现代农业发展打下坚实基础［4］(P9)。

2．1960－1970年期间:“基本法农政”时期。自1960年以后，日本经济学家不断强化提出“经济合理主义”思想，这一度成为当时日本农业政策制定的基本原则。日本在1960年10月就提出《农业的基本问题与基本对策》的咨询报告，并总结出六大主要影响农业生产率低下的原因。以此报告为基础，制定并颁布了《农业基本法》。在基本法的指导下，日本农业生产和农民收入得到快速的增长，例如，在1960－1970期间，农业生产基本实现机械化、农民收入增加了近两倍［5］。

3．1970－1998年期间:“综合农政”时期。日本在之前的农业政策改革中，出现粮食价格大涨的问题，在反思其政策后，1970年2月，日本政府提出“综合农业政策”。“综合农政”的主要重点就是要修改以稻米为主要重点，同时要加快畜牧水果等方面的生产，并且扩大流通与消费的综合性粮食生产与供给。到20世纪70年代初，日本农业基本实现现代化，各项指标诸如机械装备水平、单位面积化肥施用量、灌溉面积比重等在发达国家中已处于领先地位。此时期日本农业政策目标发生了显著变化，从增加粮食食品生产转向缩小城乡收入差距上来，实行价格支持和贸易保护(如图1)。图1主要是日本在农业保护上采取的措施，在自由贸易市场的前提下，为了防止农产品的快速上涨或快速下跌，为稳定市场交易，政府采取相关的手段和措施，进而调整供求关系。

图1 价格平衡带制度

4．1999年—至今:新基本法时期。旧的农业基本法在一定程度上促进日本农业的快速发展，同时也在日本农业现代化模式下逐渐暴露出问题。1999年7月，日本政府颁布新的《粮食、农业、农村基本法》。新基本法的推出是基于国内国外大环境。国内主要要解决旧法下所形成的矛盾问题，而在国际上来看主要是顺应乌拉圭回合农业协议而所制定的国内政策调整。新基本法为日本农业经济发展带来前所未有的影响，概括起来主要有两点［6］:其一就是原有的价格支持政策向市场机制转化，带来最为直接结果是粮食价格下降，而对农户有益。其二就是日本粮食自给率降低，粮食安全受到挑战。尽管如此，新基本法的实施也促进日本农业现代化的进一步发展，为日本农业经济的稳步发展提供了一定的法律保障。

二、日本现代农业发展政策调整

日本现代农业发展的鼎盛期在于农业政策的修正，例如1993年12月，日本政府宣布接受《农业协议》，1994年末通过了《新粮食法》，替换持续了近半个世纪的《农业基本法》，1999年通过《大米流通法》，同年7月颁布了《食品、农业、农村基本法》，2001年通过“农业经营政策大纲”等，2001年，日本提出要扶植发展规模经营，提高国内农产品竞争力，改善农产品销售与流通环节政策。

此外，在“WOT农业协议”框架内，日本政府积极调整农业政策，主要是向符合WTO农业规则的农业支持政策转移。将过去农业生产的补贴的费用全部放在了WTO规则允许的“绿箱”措施范围内。具体而言表现在以下几个方面:

(一)实行农产品的价格支持 在WTO农业规则下，各国政府禁止对农产品实行直接生产补贴和价格干涉，但是日本灵活应用“绿箱”政策和“黄箱”政策，强化农业保护政策。防止市场机制与农业生产弱质性共同作用，引起农产品价格波动损害农民利益和阻碍农业生产，为达到稳定农产品价格，建立稳健的价格机制。价格支持是日本农业保护的重要手段，其形式有:(1)管理价格制度，为了确保国民的粮食供应和国民经济的稳定，对粮食采用政府收购手段就是，价格由政府定，例如稻谷、烟草等;(2)价格稳定带制度，在自由贸易市场交易中，政府通过买进和卖出的方式，稳定农产品的价格在一个合理的区间波动，使农产品价格不至于暴涨和暴跌，影响农民的收益，阻碍农业生产的再发展;(3)最低价格保护制度，主要保护大麦、小麦以及加工用的土豆、山芋、甜菜、甘蔗等的价格支持，政府为了阻止这类农产品价格跌到最低水平，规定了一个最低价格标准。(4)补助金制度，政府制定一个目标价格，当市场上农产品的价格低于价格时，政府就把实际市场价格与目标价格之间的差额直接补贴给农民。(5)稳定基金制度，由相关政府机构、团体建立的一项基金，以稳定正常价格减少农民的总体收入水平下降。

(二)农产品的生产补贴 日本农业保护不单纯限于农产品价格的支持方面，对农业生产也给予补贴，从而降低生产成本，达到农业增效，农民增收。在日本农业预算中，补贴费用所占的比例非常高，以至于说日本的农业政策就是补贴型农业政策。农业补贴在农业预算所占比例，在1999年超过了70%，同期通商产业预算中补贴费用所占的比例只有50%左右。这种补贴高低标准说明了补贴在农业政策中的重要性。当然，为了公共农业利益的需要，预算中的补贴并非全部在农业生产中用来保护生产者的利益，其中相当部分投到了提高农业生产率、改善流通和促进公共财物供给等方面。对于农业生产产品的补贴形式也是多种多样。例如为了更好地进行农业生产，对水利建设补贴制度就是日本农业投入补贴的重点对象;农机机械设备补贴制度，农民联合购买插秧机等大型设备以及某些灌溉、施肥设施等，都可以得到政府的补贴，一般可占到全部费用的50%左右;基础设施补贴制度;农贷利息补贴制度;灾害补贴;农业保险补贴，由政府强制直接参与保险计划，凡是生产数量超过规定数量的农户和农场必须参加保险，保费补贴和损失赔偿对稳定农民收入起到了重要支持作用［7］。

(三)新型农业保护政策 生产力的基础是劳动力，日本农业在发展的初期就以飞快的速度上升，这主要是缘由农业机械化的广泛应用。农业经济的快速发展，大大提高了农产品的供给能力。但是国内相对需求不仅没有增加，反而由于过剩引起农产品价格下降，农民收入减少，日本政府对农业的发展进行了政策的调整，在国内实行温和的限产、休耕、限售政策，进一步稳定农产品价格;对进出口采取适度放松管制政策，实行有计划的进出口，主要表现在乌拉圭会合上，日本承诺除了稻米以外的所有农产品以关税壁垒形势开放国内市场，但同时提高农产品进口标准(质量、环境标准)。其苛刻的农产品进口制度着重从以下几个方面体现:

1．农产品实行严格标签的管理制度。日本针对在市场上销售的各类蔬菜、水果、肉类和水产品在国内都必须加贴标签，对产品的名称、原材料、生产日期、食用期限、保管方法、原产地等内容进行明确标识，这与其说是从食品安全角度出发，不如说是对进口农产品的一种限制。

2．推行优良农产品产地认证制度，保护农产品质量。在农产品贸易中，日本建立了优良农产品认证制度，对在生产和销售过程中的农产品进行“身份”管理，优良农产品给予认证并授予认证标志。如对大米和牛肉实行身份证制度，对农产品实行条码管理，在条形码上标明生产者姓名、栽培经过、米的种类、认证号码和产地等，加工者要表明是否是精米、加工批量及号码，销售者要在商店提供产地信息备查号码。如果发现造假，实行黑名单制并处以100万到1亿日元的罚款。

3．实施有机农产品管理制度。在加入WTO后，日本颁布并实施修改后有机农产品及有机农产品加工食品的JAS标准。规定有机农产品必须3年以上不使用化肥和农药;加工食品中使用95%以上的有机农产品才能标出经过认证的有机农产品标志。遗传基因转换技术生产的食品不被承认是有机食品［3］。如通过基因转换技术栽培的大豆等，即使是3年以上不使用化肥和农药也不被承认为有机食品。此外，日本发现疯牛病事件以后，对肉、蛋等畜产品也实施“有机食品”认证制度。

4．对优良农产品给予产权保护。为了保护优良农产品的种子随意出口和知识产权，日本对这类农产品出口的企业加大了监管力度，目的是为了削弱进口国农产品的价格竞争力。日本的新优良品种保护期原则上为20年，果树等树木的保护期为25年。

5．规范农产品技术法规和标准、构筑新贸易壁垒。全球经济的迅猛发展，贸易也随之提速，贸易壁垒、贸易摩擦也日益高涨，看似对国民食品安全考虑，倒不如说是新的农业保护手段和新的贸易壁垒。以标准为核心，日本制定了苛刻的、不合理、不科学的标准构筑农产品的进口政策，如不少技术标准和法规与国际通行标准不一致。对农产品安全卫生指标过于苛刻，尤其对农药残留、放射性残留、重金属含量要求越来越严格(如对进口大米的农药残留检测)。同时还在农产品、食品进口方面进行双重标准、实施歧视性的认证制度和合格评定程序。

三、启示

中、日两国社会制度虽各异，但是地理位置和文化传统近乎相似，从日本农业政策的演化角度分析中仍可得到借鉴。

(一)进一步加强农田水利基本建设 贯穿在日本农业政策的一个核心就是兴水利建设。目前，我国农业发展还受制于水利基础的建设，农田水利基本建设存在不少薄弱环节，农民特别是西部广大地区处在“等雨耕田、靠天吃饭”的窘境，作为农业发展的命脉——水利建设的滞后，严重影响农业综合生产能力的提高。因此，要解决农业的“命脉”水利，必须唱响“水利是农业的命脉”主旋律，政府要主抓，部门要重视，责任要明确。首先政府要把关系农业丰歉的水利基本建设放在农村工作的首位，真抓实干，实行工作绩效考核，采用“一票否决制”。其次，各部门要因地制宜地做好规划，齐抓共管，各尽其能，协调配合，形成合力。与此同时，健全投入机制，建立多层次、多渠道、多元化的水利投入机制，不断完善“财政投入为导向、乡村农户投入为主体，其他投入为补充”的新型农田水利基本建设投入机制。进一步完善“一事一议”制，加强各类水利资金管理使用，在建设中节俭，强化监督机制，严惩水利腐败行为，确保资金使用“阳光化”，使农业发展稳定、农民增收持续、农村稳定和谐。这与2011年政府工作报告不谋而合。

(二)重视农业知识教育 现代农业是知识农业的竞争和发展，农业劳动力素质的提高是农业发展的先决条件，没有较高的文化水平和专业基础知识就无法从事现代农业发展。日本在农业政策制定中都突出农业劳动力的培训和提高，目前我国虽然在教育上有了较快发展，通过“扫文盲”活动提高了广大农民科学文化素质，但是农业知识涉及不够。为此，我们要发展农业教育，在农业政策的制定上突出教育的重要性，加快农村青年的农业技能培训，成熟一批发展一批，全年不间断的举办农业技术和技能培训，借鉴国外“绿色证书”准入制度。

(三)适度进行农业保护 农业是弱质产业，这是世界公认的公理，无论是日本在制定农业政策上都直接或间接保护着农业，欧美发达国家也一样，制定相应政策保护本国农业发展。基于此，我国农业要加强保护意识，尽管加入了WTO，但是我们要利用其所允许的范围，在政策制定上适度进行农业保护，特别是要完善农业支持保护政策体系，主抓农业补贴政策，用全“绿箱”，用足“黄箱”。目前我国在WTO协议中的绿箱补贴类别上只用到了一半(共12类)，空间比较大，黄箱补贴中的补贴水平也还没有达到8．5%，在制定农业政策时应该酌情提高“黄箱”政策，适度补贴农业发展，刺激农业生产积极性。

［1］李艳华．从美国和日本农业保护政策中得到的启示［J］．中国农村科技，2010，(4)．

［2］郭玮．美国、欧盟和日本农业补贴政策的调整及启示［J］．经济研究参考，2002，(56)．

［3］周芳，霍学喜．简论发达国家的农业扶持政策及启示［J］．经济问题，1999，(2)．

［4］速水佑次郎．农业经济论新版［M］．中国农业出版社，2003．

［5］陈东升．发达国家农业政策体系及其运作［J］．农业经济问题，1998，(3)．

［6］孙俪．赴日本考察农业农村振兴情况的报告［J］．中国乡镇经济，2010，(4)．

［7］金京淑．日本推行农业环境政策的措施及启示［J］．现代日本经济，2010，(5)．

F313．0

A

1003-8078(2012)04-0132-04

2012-05-05

10．3969/j．issn．1003-8078．2012．04．42

刘加林(1978－)，男，湖南娄底人，湖南人文科技学院讲师，博士。

国家社科基金项目，项目编号:11BGL058。

责任编辑 周觅