提升地方政府网络政民互动能力※——基于辽宁省地级市门户网站研究

张爱军

（中共大连市委党校，辽宁 大连 116013）

提升地方政府网络政民互动能力※
——基于辽宁省地级市门户网站研究

张爱军

（中共大连市委党校，辽宁 大连 116013）

政府面对网络社会的行政生态变迁，充分发挥电子政务作用，提升网络政民互动能力是一个现实课题。政府要通过深化电子政务建设，建立起网络听民意、汇民智、聚民心的常态机制，形成网络政民互动的主渠道。

电子政务；网络执政；回应能力

一、提升地方政府网络政民互动能力迫在眉睫

伴随着网络的迅速发展，公民的诉求表达也有了更快捷的渠道，对于政府的要求也越来越高，希望政府能够体察民心、了解民情、吸纳民意，期待着政府的快速有效回应。同时，政府也因为网络的发展有了一个便利的渠道，传递信息，获取民意，争取社会的理解、支持、合作，提升自己的行政能力。能否抓住这种行政生态的变迁，对政府来说既是挑战，也是机遇，提升地方政府网络政民互动能力成为一个现实的课题。

1.提升地方政府网络政民互动能力是网络信息时代的必然要求。伴随着我国经济的快速发展、网络迅速普及应用，网民数量急剧攀升，对政府的行政能力提出了更高要求。截至2011年6月，我国网民规模已达4.85亿，较2010年底增加2770万人，增幅为6.1%；2011年上半年，中国微博用户继续保持强劲增长势头，微博用户数量从6311万快速增长到1.95亿，半年增幅高达208.9%。目前中国互联网普及率攀升至36.2%，较2010年提高1.9个百分点。中国手机网民规模为3.18亿，较2010年底增加了1494万人。手机网民在总体网民中的比例达65.5%，成为中国网民的重要组成部分。

信息社会背景下，网民快速增长，网民们活跃于博客、微博、播客、论坛、贴吧、搜索引擎、网站、网络报纸、移动多媒体、虚拟社区等以数字为基础、以互动传播为特点，具有创新形态的新媒体之中。网络媒体具有强大的交互性和内容聚合的爆炸式传播效果，这是传统媒体所望尘莫及的。新媒体给中国政治领域带来的不仅是新的话语方式，更促使政府施政与民主监督方式发生变化，迫使官员与百姓互动方式重塑。“微众时代、一条微博、一段微视频、一句流行语，都是微动力，都可能成为引起风暴的蝴蝶扇动的翅膀。”这都要求政府及政府官员顺应网络时代的发展，了解网络、善待网络、善用网络，提升网络政民互动能力。

2.提升地方政府网络政民互动能力是电子政务深入发展的必然前景。我国电子政务经过多年建设发展取得了丰硕的成果，在政务公开、电子办公、公众参与等方面都有了长足的进步，但要充分发挥电子政务的作用，搭建起政民互动的核心平台，必须进一步深入开掘：发挥电子政务的政民沟通主渠道的作用，加强与公民互动，进一步提升政府的管理水平、管理效率、工作效能；利用电子政务的优势，推动公众参与，突破地域和人数的限制，更多地了解社情民意，提高决策的民主化；打造24小时不下班、没有围墙的政府。公民通过政府网站参与政府公共管理降低了成本、节省了时间，在网络时代是公民参与政府公共管理的重要途径。透过电子政务的深化发展，提升政府网站的功能，提升网络政民互动是电子政务建设题中应有之义，是政府网站可持续发展的内在要求。

3.提升地方政府网络政民互动能力是服务型政府建设的客观要求。服务型政府是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府。要求政府行为的出发点坚持以人为本，从公民的需求出发，集中体现公民的意志、意愿，而政府只有更完全地了解公众，才能提供他们所需要的服务。电子政务的发展为政府扩大公众参与，了解民情民意，与公民、社会进行沟通提供了良好的技术支撑，能够使政民之间的沟通更便捷、更有效率、更为广泛、易于统计监督，不受时空制约，有效弥补了电话、面谈或上访等传统方式的不足，为服务型政府建设搭建了良好的平台，提高了政府在公民心目中的地位。

4.提升地方政府网络政民互动能力是适应公民意识觉醒的要求。伴随着经济、社会的快速进步，公众的权利义务对等意识逐渐提高，已经不再满足于被动接受关乎自身利益的公共政策，而是有着较强的向公共政策系统表达自己意愿的意识，愿意参与、过问公共政策制定、执行和反馈过程，并通过各种方式维护自己的合法权益；建立健全沟通互动渠道可以有效提高公共政策质量、提高公众对政府的理解、认同程度，实现政府公民的“零距离”接触，满足公民意识觉醒的要求。

如何充分发挥电子政务的汇民智、增理解、化矛盾的作用，如何能够有一个让政府在网络听民意、汇民智、聚民心的常态机制，能够有一个政府官员和网民充分有效沟通互动的稳定渠道，把互联网的优势转化为现实的生产力，展现互联网政治的内在魅力，成为各级政府施政过程中不可回避的重要课题。目前理论界的研究着重于网络群体性事件、网络舆情应对等方面的研究，对充分发挥政府网站作用，建立信息沟通的常态机制，提升政府政民互动能力方面的研究关注相对缺少，本文特以此为侧重点。

二、地方政府网络政民互动存在的问题及原因分析

本研究以各地政府门户网站为对象，运用“黑箱理论”，以呈现出来的政民互动情况为研究内容，以与相关工作人员、普通公民的访谈为辅助，研究以电子政务为基础的网络政民互动情况。

政府门户网站是政府在网络上发挥作用的主要平台，辽宁省各地的电子政务经过多年的投入和建设，已经取得较好的成效，在信息公开、网上办公、公众参与等方面发挥了举足轻重的作用。不仅有效提高了办事效率，而且方便了社会各界的监督，促进了政府职能转变，形成了自身的特点，如大连政府门户网站的访谈栏目被评为全国的先进栏目，一些地方政府网站的回应速度快，群众满意率较高，但不可否认的是电子政务发挥公众参与、实现政民互动主渠道的作用依然不到位，与先进国家政府门户网站建设水平相比，与群众日益增长的对政府门户网站的服务需求相比，仍然存在很大的差距，需要引起重视。调查中我们发现问题主要表现在：

1.参与、沟通渠道设置不够完整。在各地政府门户网站中，公众参与互动的方式有多种表达形式，从所起作用来看大体可以分为四种类型：信箱类、访谈类、调查类、论坛类。信箱类：满足群众咨询、投诉、监督、举报等需要，是政府各级领导与公众最直接的沟通手段，反映出公众面临的亟待解决的具体问题；访谈类：就群众关心的热点问题，相关部门与群众开展实时专题交流，政民“零距离”接触，密切政府与公众的关系，更多是相关政策的解读和对政策的意见建议；调查类：内容广泛，可以集中倾听群众心声，汇聚群众智慧，促进科学决策；论坛类：创建开放式交流空间，公众就自己感兴趣的话题进行讨论，真实掌握基层实际情况，有效化解社会矛盾。多种方式的存在，保障充分的公众参与渠道。目前从辽宁省各地方政府的门户网站来看，前三类在各地用各种方式有较多的体现，论坛类的版块大多政府门户网站都没有设置，而电子政务论坛的成熟与否是检验电子政务水平高低的重要指标。

2.对公民关注的热点缺少专题内容设置，更缺少回应，公众参与机会差异较大。在四类互动方式中，信箱类内容丰富，以咨询投诉为主要内容，公众参与程度高。访谈类以其专题性强、即时性强，内容较为丰富，往往一些热点问题都有回答。但调查类内容相对单一，大多是以网站建设为主题征求意见，缺少决策、公共政策方面的主题，缺少对整体发展、长远规划等问题的交流探讨，对群众关注的热点问题缺少专题栏目设置，更毋庸谈回应。论坛类设置较少，即便设置的人气也不足，没有那些商业网站的论坛人气旺盛、交流火热的局面。

3.回应及时程度差异大，部分问题回应的实效性差。对于咨询、投诉、监督类问题，大多数情况下回应及时，部分部门、问题回应速度较慢，回应不到位，缺少专业回应人员，于是 “此事请拨打电话……”，或“此事请向XX部门咨询”的回答屡见不鲜，甚至有一些内容显然是没有认真看问题敷衍塞责，如问题是“xx事情xx电话不通”，回答仍是“请拨xx电话”，一些相对敏感性、批评性问题被直接删掉，甚至连提问者本人都见不到答案。公众会因此丧失了通过政府网站参与公共事务的兴趣和愿望，这是政府网站人气不足的重要原因。

4.回应的公开性不足。大多数门户网站没有动态显示网站访问量、栏目访问量、提问量与回复量的比例，特别是欠缺对于回应情况的民意测评及测评结果的公布，个中缘由让人思索。在大多数网站上公众反映的问题或咨询的一些情况只有部分得到选登，这样公民所能看到的信息是经过政府事先筛选过的，问题的代表性只反映政府一方的看法，可能会漏掉一些其他市民也同样关注或关心的问题。这凸现了政府网站作为政府主导下政民沟通渠道的局限性。

辽宁省各市日均IP访问量

5.内容集成度不高。对政府资源整合度有待于进一步增强，相当多的服务没有以面向公众为基础，所以难以找到相应的信息，于是重复提问，不知问谁等情况时有发生。

6.公民参与热情不高。除咨询投诉外，一些网站的调查、参与形同虚设，浏览量和参与量都不高。不仅在辽宁省是如此，地处东南沿海经济发达的苏州，其门户网站一直处于地级市排名的前10名，2／3的受访者没有参与过网站的民意调查，对于是否参与过网上咨询，78%的人没有参与过，网上投诉82%的人没有使用过，反映出公民认知度低和参与愿望的淡漠，一方面商业网站参与踊跃，一方面政府网站冷冷清请，问题值得思索。

诸多状况表明，政府网站没有充分发挥出信息集散核心、官民沟通主渠道的作用，没有发挥出了解民意、体察民情、集中民智的作用，其核心是回应不到位，难以集中人气，也就可以理解在多数地方本地的事情总是在外地的网站上首先曝光、热炒再回本地，致使一些苗头性的问题不能被当地政府及时掌握，不能在未酿成大的问题前有效化解矛盾。

（二）存在问题的原因分析

1.门户网站人气不足。信息完备、更新状况不尽如人意，各网站的基本信息比较完整，但公共服务信息相对匮乏，更新慢，公众关心的与生活密切相关的政策信息难以获取。我们借助专业查询网站流量、访问量、排名的 Alexa （http:／／alexa.chinaz.com），可以看到许多政府网站的访问量很低（如表所示）与国外相应政府网站有差距，与本地新闻网站也差距很大。对用户的黏着力不够高，公民通过政府网站与政府沟通的意识就会弱，而习惯去寻找大网站的论坛、微博等发表自己的见解、想法，借助社会力量来解决所遇到的问题，其中不可避免就可能泥沙俱下，产生所谓“大道不畅，小道猖獗”的问题。

2.在电子政务的思想建设、制度建设、队伍建设方面都有欠缺。一些领导干部对电子政务建设重视程度不足，满足单向传递信息和电子办事，有的对于公众参与关注不够，没有意识到发挥主渠道作用带来的价值，对工作推动不到位。缺少专职的回应人员、回应队伍。回应能力受制于叠床架屋的管理体制，与网络的快速发展不相适应，层层报批延误时机，导致人们不愿意使用此种方式。

3.政府网络民意应对的经验、技巧欠缺。网络互动是一个新生现象，以文字的形式快速回应、加强反馈对政府的公务员是一个考验，技巧上的把握显得尤为重要，因此公务员对于运用这种方式的主动性不强，对于电话、面访有路径依赖。

4.现实中解决问题的渠道不够有效。由于常规民意表达渠道不畅通，功能未能充分发挥，网络承载着更多的民意表达、情绪宣泄功能。因此，参与中难免泥沙俱下，增添了甄别、回应的难度，表现出来回应中的回避和“已阅”现象，进而降低了人气。

5.网络的道德约束、行政约束和社会秩序约束相对薄弱，情绪化宣泄，恶意传播的情况存在。致使相关人员产生回避、拒绝的想法。

三、提升政府网络沟通能力

1.更新管理理念，重视政府网络沟通回应能力。观念是行动的先导，只有对网络发展趋势、网络沟通的重要作用有充分的认识，才能够从根本上解决“重开发，轻应用；重硬件，轻软件；重管理，轻服务；重电子，轻政务；重信息，轻互动”的倾向，改变信息流只是单向面对公民，缺少平等沟通、吸纳回应意识的情形，在汹涌澎湃的网络大潮中才不至于溺水。认识政府网络沟通回应对推进社会管理制度建设方面的积极作用，破除僵化的思维、管制的思想；认识到政府网络沟通回应是听民声、集民智、解民忧、连民心的官民沟通的重要通道；认识到政府网络回应在实现人民群众知情权、参与权、表达权、监督权上的作用，以开放的心胸和视野面对网民，有效吸纳意见、建议；认识到网络回应在满足基层群众需求方面的作用，态度积极，而不是冷漠、担忧，恐惧；认识到政府网络回应在和谐社会建设中的作用，可以从中了解、掌握基层存在的大量具有苗头性、倾向性、隐患性的信息，从而使政府及相关部门及时知晓隐患、化解隐患，防患于未然，透过沟通提升公民对政府的理解、认同、支持。

2.加强电子政务建设，畅通网络诉求回应渠道。在前期电子政务高投入的基础上，实现电子与政务的相融，深入研究如何吸引人气，打造公开、平等、能够官民互动的精品网站。如：极大地丰富网上权威信息，第一时间发布准确、权威的信息，实现政治体系与社会各界的信息共享，赢得话语权，先入为主，掌握主导权，避免公信力的缺失。最大程度地避免或减少公众猜测和新闻媒体的不准确报道；充分发挥政府网站的主渠道作用，以民意诉求反馈系统建设为契机，加强信息采集、整合和数据管理、分类、更新，为群众检索查阅提供更加便捷的条件；开拓政府与网民正式交流的权威通道，打开网络问政窗口，网上咨询投诉、网上调查、网上听证等，以一种官方和制度化的形式，表达了对网络民意、网络参政、网络监督的平视、正视与重视，提升政府网站在公众参政、议政、监督方面的作用；拓展和畅通网络诉求渠道，增加网民欢迎的栏目如论坛等等；对群众反映的热点难点问题及时进行收集处理，当地的问题当地曝光、当地解决，及时发现、化解问题，将问题解决在初发之时。真正在网络上打造一个“24小时不下班的政府”，实现零距离、高效率的倾听和服务。

3.组建网络执政队伍，进行机构建设。建立一支素质高、懂政策、具有信访知识、处理应急问题能力和网络专业知识的团队。明确相应机构和专职人员的职责，提高对民众问责意识的重视和对民众智商的尊重，增强对公众参与问题的敏感性、前瞻性，将网民留言办理作为考核公务人员的常态工作，把办理效果的评价权交给广大网民。提高网络沟通交流问题的办结率和满意率，使这项工作成为常态。

4.建立健全务实管用的制度机制，形成完整反馈链条。利用互联网接受群众信访，开设多种互动栏目，倾听普通百姓呼声。建立网上政务公开制度、网络新闻发言人制度，网民留言办理制度，建立重大舆情快速反应机制，建立协调落实工作机制，保障获取民意后处置渠道的畅通，从而建立健全网络问政链条，形成网上听民意、汇民智、聚民心的长效机制，及网上交流网下处置的融合的机制。通过多种方式建立起长效机制，改变因领导人或因领导人注意力的改变而改变的情况，解决网民留言办理的随意性大的情形。

5.建立网络互动能力评估体系，推动网络互动回应能力建设，形成信息传递的运行回路。各级政府的行为方向是受到绩效评估内容的指引的。因此对网络互动能力的评估工作将会有效引导政府行为。对政府门户网站栏目建设完整性、有效性、创造性、建立运行情况，沟通方式，回应队伍建设情况，回应速度、回应效果，以及社会评议的情况，回应的效能评估的情况，公民参与热度等等进行测评，推动网络互动工作的深化，让政府网站成为公民参与的主渠道，避免无序参与和网络小道消息的泛滥。

6.对网络参与行为加强教育和引导。在互动回应栏目建设中，通过规范注册、奖励有序参与、抨击造谣滋事等形式弘扬网络正气，推动有序参与。政府要致力于公民文化的构建和公共精神的培养，为网络互动创造文化环境。要尽快建立健全网络伦理规范体系，贯彻公正、诚实、平等、守法的网络理念，实现网络信息交流中的伦理约束。形成政府重视网络，网民不利用网络造谣滋事的氛围。

7.加快网络立法，规范网络秩序，加大网络的管理力度。制定适合网络现状的法律规范制衡机制，从而使网络社会在法制轨道上不断发展和完善。依法打击网络犯罪和利用互联网从事非法活动的行为，维护正常的网络秩序。

8.实现协同工作，研究网络管理的行政手段、法律手段、技术手段、教育手段，多种手段并用，维护良性互动。

［1］史达，石东.我国省级电子政务论坛的差异性研究［J］.电子政务，2010，（5）.

［2］张晨，吴盛.基于公众满意度调查的地级市门户网站评估［J］.电子政务，2010，（5）.

［3］唐钧.政府网站：测评研究与建设原则［J］.中国行政管理，2003，（1）.

［4］邓崧，孟庆国.电子政务绩效评估的方法技术论［J］.社会科学，2008，（4）.

［5］邓崧.论政府绩效下的电子政务价值评估［J］.情报杂志，2007，（9）.

责任编辑 侯 琦

D063

A

1672－2426（2012）01－0076－04

张爱军（1966－ ），女，中共大连市委党校教授，研究方向为政府管理。

※本文系辽宁省社会科学规划课题“政府网络执政回应能力研究”项目号：L09BZZ005的阶段性成果。