地方政府制度创新现状分析与趋势预测——基于文献统计与实践案例的分析

庄 乾 朱 波

（1.四川大学，四川 成都 610064；2.中共广东省委党校，广东 广州 510053）

地方政府制度创新现状分析与趋势预测
——基于文献统计与实践案例的分析

庄 乾1朱 波2

（1.四川大学，四川 成都 610064；2.中共广东省委党校，广东 广州 510053）

本文利用社会学统计分析方法和规范研究的方法，从地方政府创新理论的文献统计与实践案例的动态分析两方面入手，全面探析地方政府制度创新的发展现状。通过对理论研究现状的述评和对地方政府创新案例的动态分析，探究地方政府制度创新的理论变迁与存在的问题。最后，结合理论与案例的动态分析对地方政府制度创新的发展作出趋势预测。

地方政府；动态分析；现状述评；发展趋势

“创新”是民族进步的灵魂，也是政府行政改革的核心。建设一个创新型国家，必然要求建设一个创新型政府。改革开放以来我们在社会政治方面所取得的许多进步，有许多是直接得益于政府创新。政府创新促进了社会生产力的发展，改善了公共服务的质量，提高了行政效率，增进了人民群众的政治权益。［1］目前，学界比较认可的就是俞可平教授对于政府创新的定义：政府创新，就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。［2］而在推动制度创新的进程中，地方政府制度创新相对于中央政府创新具有成本低，收益大，风险相对较小的优势。地方政府创新对于推进地方乃至全国的中国特色社会主义政治文明建设，推进政治民主建设具有中央政府不可替代的重要作用。那么，地方政府创新的研究概况如何，实践创新状况如何，理论研究现状如何，其未来的发展趋势又如何？明确和探索这些问题的答案对于进一步规范和引导地方制度创新，合理推进政府治理改革具有重要的意义。

一、地方政府制度创新的理论文献统计分析

本文首先以中国期刊全文数据库 （CNKI）中收录的地方政府制度创新文献作为分析样本的来源，试图通过对于这些文献的统计分析，来对我国的地方政府制度创新的研究历程及研究概况进行一个简要分析。

（一）文献统计分析方法

文献统计分析部分主要采用以下检索条件及题名关键词作为分析样本：根据地方政府制度创新研究的社会科学特征，讲“查询范围”选定为“文史哲”、“政治军事与法律”及“教育与社会科学综合”；为保证与本文研究的直接相关性，将检索项选定为“题名”，检索词依次选定为“地方政府制度创新”和“地方政府创新”；在数据库的选择方面，选取范围包括：中国期刊全文数据库、中国博士学位论文全文数据库、中国优秀硕士学位论文全文数据库、中国重要报纸全文数据库及中国重要会议论文全文数据库；研究匹配精确，时间选定在从2000年—2010年的10年区间内。笔者于2010年10月11日进行了本文分析样本的选取，其中，以“地方政府制度创新”作为题名检索词，检索到75篇文献；以“地方政府创新”作为题名关键词检索到162篇文献。

在研究方法的选择上，本文首先采用社会学统计分析方法，以“篇”作为分析单位，对上述检索到的文献进行分析研究，通过统计这些文献所包含的数量变化和信息特征，来对我国地方政府制度创新进行简要分析和总结。

（二）文献统计分析

来源篇数中国期刊全文数据库 中国重要会议论文全文数据库中国优秀硕士学位论文全文数据库年份 63篇 4篇8篇2000 2 0 0 2001 3 0 0 2002 3 0 0 2003 7 1 1 2004 6 1 1 2005 9 1 1 2006 4 1 1 2007 13 0 1 2008 9 0 1 2009 6 0 2 2010 1 0 0

表一

题名“地方政府制度创新”文献数据统计：

表一“地方政府制度创新”题名检索统计表，从表一和图一中反映的信息我们可以看出，地方政府制度创新的文献研究数量呈现 “波动式增长”。中国期刊全文数据库中的文献研究数量在2008年达到13篇的收录顶峰，中国优秀硕士论文全文数据库中的文献研究数量自2003年以来一直处于比较稳定的研究状态。这说明“地方政府制度创新”领域的研究自2003年以来呈现出逐步繁荣的研究景象，但自2010年以来，本题名检索的研究数量却急剧下降，那么，是否是地方政府制度创新的研究逐渐冷淡下来了呢？是否是地方政府创新研究的表述方式发生变化了呢？笔者又用题名“地方政府创新”进行了精确匹配检索，文献数据统计反映的信息回答了我们的疑惑，地方政府制度创新的文字表述发生了变化，学者们更习惯于把“制度”二字去掉，这也反映出地方政府创新的学者研究关注点逐渐从制度创新的制度分析领域逐渐转向地方政府创新的基础理论和案例研究。中国期刊全文数据库中关于“地方政府创新”的文献研究数量自2006年以来，研究数量呈现出迅速增长的态势，并一直稳定在每年10篇以上的研究状态上。重要报纸全文数据库中的文献数据信息也向我们传达出同样的信息，以 2006年为分水岭，关于“地方政府创新”的研究广度和数量呈现出新的飞跃。

二、地方政府创新问题的研究现状述评

在结束了对于地方政府创新概况的文献统计分析后，我们还需要对地方政府创新的理论研究内容作出扼要分析。目前，学界关于地方政府制度创新文献综述的研究较少，北京师范大学的学者曾做过一篇文献综述，发表于2005年8月的《公共管理学报》上；西北工业大学的研究者也做过一篇研究综述，发表于2009年4月的《西南农业大学学报》中；兰州大学的王焕祥做过一篇文献综述，发表于2008年第二期的《甘肃社会科学》上。纵观学界对于地方政府创新的理论研究，结合我们在上文对于“地方政府创新”题名检索的简要分析，我们大概可以将该问题的研究分为两个创作阶段。

（一）地方政府创新研究的前期阶段——2000年至2006年

第一个阶段为2000年—2006年，这一阶段学者们的研究方法多为用新制度经济学的理论和成本收益分析的方法，来解释地方政府创新的动因、作用、方式及异化问题。中山大学的陈天祥、郭小聪，厦门大学的黄永炎和苏州大学的傅大友等学者研究的较为深入。陈天祥认为，地方政府创新的动因有三点，一是地方自主权的扩大，二是地方政府基于制度创新成本和预期收益的权衡，三是地方政府制度创新能力的逐步提高，主要表现就是进入新千年以来地方政府在财力人力物力上拥有了更大的自由支配权。（陈天祥，2000年）关于地方政府创新作用的探析，学者们的观点主要集中在加速本地经济增长，提升地方影响力和对中央的影响，使决策者获得政绩和政治升迁资本，地方政府、企业和个人在创新中获得“垄断租金”等方面。从现有文献来看，在当时的学界研究中对于地方政府创新行为异化问题研究比较深入的是厦门大学黄永炎教授，他概括的异化行为包括：创新过程中体现出的地方保护主义倾向，政府创新的“短期行为”即“人走茶凉”现象等。但不管是对于哪方面的分析，学者都倾向于利用新制度经济学中的交易费用理论、成本收益理论及垄断租金理论来解释制度创新问题，笔者认为，在这一领域解释最为深刻的是后来的傅大友教授，他用一个简单的模型来解释制度创新的动力及过程，即“经历制度非均衡——制度创新——制度均衡”的合法性获得过程。傅大友教授对于制度创新的概念已经有了更新的认识，他认为“制度创新”既是一个经济学范畴，也是一个社会关系范畴，既包括经济领域或企业部门的制度创新，也包括整个社会的各个具体领域和团体的制度创新。

这个阶段学者们对于制度及地方制度创新的认识虽囿于新制度主义的影响，所引用的国外参考书目也仅限于诺斯的《制度、制度变迁与经济绩效》、《经济史中的结构变迁》，科斯和阿尔钦的《财产权利与制度变迁》。但学者的解释和论证很有说服力，制度就是规则，它禁止着不可预见的行为和机会主义行为，维护着人类生产生活秩序，保障着人类信任体系。如果各种相关的制度安排是彼此协调的，它就会促进人与人之间可靠合作，而政府在协调和规范制度方面起着第一行动集团的作用，确保经济生活、政治生活和社会生活的合理运行。因此，地方政府的制度创新就成了规范社会各方面秩序，削减社会交易成本的最优路径选择。一切地方政府制度创新行为的出现从本质上说都是为了实现秩序的规范，社会交易成本的降低，效率的最合理追求，都是为了更好地服务于社会大众。但是，这一阶段学者们的研究是处在中国逐步推行市场化改革、中央简政放权大背景下的，由于政府创新的方式手段有限，学者们对此进行的研究深度也很有限。

（二）地方政府创新研究的新阶段——2006年至今

2006年以后，随着中国市场经济体制的日渐完善，经济社会的不断发展，以及“中国地方政府创新奖”的推动和影响范围的不断扩大，中国学术界对于地方政府创新的研究也进入了第二个新的阶段。这一阶段地方政府创新的研究方法、方式和研究领域都得到了极大的丰富和扩展。这一阶段学者们的研究方法和方式有实证主义的方法、案例分析方法、调查研究方法、多案例文本分析方法等等，关于地方政府创新的研究领域也从动因、作用领域扩展到地方政府创新的原则、分类、特点、可持续性、误区、对策、模式推广、合法性、发展趋势，甚至还产生了具有国际视野的地方政府创新学者，引入了国外地方政府创新的先进理念，如蓝志勇的《给分权划底线，为创新划边界》，谢庆魁的《论政府创新》，杨雪冬的《简论中国地方政府创新研究的十个问题》，李景鹏的《地方政府创新与政府体制改革》等，这些学者对于地方政府创新理论的研究视角非常丰富。包括地方政府创新动力的来源，创新不能长期坚持的原因，不能推广的原因，如何顺利推广，政府创新存在哪些误区，如何规范中央政府与地方政府权力边界等。蓝志勇认为，良好的法律环境是地方政府创新的保障和催化剂。善爱红总结地方政府创新的动力有五点，最重要的就是经济发展引起政治需求。杨雪冬也概括了地方政府创新的五大特点，即创新主体多，涉及领域广，政治创新与行政创新相结合，制度创新与技术创新相结合，中央倡导与地方主动相结合，社会要求与创新者相结合，提高执政能力是核心目标。这反映出，学界对于地方政府创新的理论研究已经非常深入。

三、地方政府制度创新的实践案例动态分析

以上分析反映了我国“地方政府制度创新”领域文献研究的数量变化、信息特征和理论研究变迁。但仅有此领域的研究还不足以准确反映我国地方政府创新研究的实际状况。实际上，地方政府制度创新自始至终都是理论与实践相伴而生，基于对地方政府创新的多样化、具体化、复杂化特征的考虑，笔者对地方政府创新自2000年以来十年期间的实践案例做一个动态分析，试图在创新案例层面反映出地方政府创新研究的概况。分析样本选取为“中国地方政府创新奖”第一届、第二届、第三届、第四届、和第五届的创新奖和提名奖的114个案例。五届“中国地方政府创新奖”的获奖项目数量分别为：20个、19个、25个、20个和30个，共计114个案例。（注：“中国地方政府创新奖”是由中央编译局比较政治与经济研究中心等几家学术机构联合举办的旨在发现和推广地方政府创新改革经验的评选活动，这一活动从2000年开始至今已举办了五届，在全国地方政府有较大的影响力，实行改革创新的地方政府多会主动把创新项目介绍给项目组，项目组的工作人员也会根据媒体报道或实地调研中获得的信息主动联系进行改革创新活动的地方政府。第一至第五届的获奖项目数字来源于对“中国地方政府创新网”的数据统计。）

（一）案例分析的分类

在对案例进行分析之前，首先需要探讨对于案例的分类方式。目前，学界对于地方政府创新实践案例的分类研究还较少，多数文献都是从政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能的角度来探讨地方政府创新案例的分类。但是，处于社会主义初级阶段的人民政府，它的职能不仅要有市场经济国家政府所共有的职能，如 “经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，还要承担一些特殊的社会职能，如培育市场主体，培育公民社会，完善市场秩序，优化国有企业的管理，保证国有资产的保值增值，实现国有事业的公共利益最大化，“三农”的保护和救济，避免贫富分化和地区差别的扩大，扶贫脱困，控制人口增长，保证就业和建立稳定持久的社会保障制度等等。［3］这是一个很高度的概括，中国的政府创新，还要承担起上述沉甸甸的社会责任，以保持和体现中国社会主义的特点和优势。［4］这是学界对政府职能的反思，也给予了我们研究地方政府创新案例分类的启示。

此外，有些学者也从政治改革、行政改革与公共服务角度进行分类研究。但按照这一标准对地方政府创新案例进行分类比较，可以得到一般性结论和趋势预测，如：地方政府创新政治改革少有突破，多数项目与民主选举和公民参与有关；行政改革较为活跃，地方政府积极通过行政改革提高行政效率，回应公众诉求，以及建设服务型政府和责任政府的大趋势；公共服务类创新是地方政府创新的热点和易突破领域，公共服务创新制度空间最大，是未来地方政府创新的关键领域等等。按此分类方式对地方政府创新案例进行研究，易得出地方政府创新的一般性结论和宏观层面的发展趋势。较难发现地方政府创新的既存问题、深层结论及中观和微观层面的发展趋势。因此，选择合适的分类方式，关系到对于案例的深层问题的有效研究和探索。

俞可平在《论政府创新的主要趋势》中对各级政府的三大职能进行了内在分类和内涵拓展，他对政府创新划分了五大方面并进行了细化：（1）政治透明方面，包括信息公开、决策公开、警务公开、司法公开、检务公开、任前公示、政府上网。（2）公共服务方面，包括改进社会福利体制、扶贫济弱、治安联防、全民教育、市长热线、领导下访。（3）基层民主和政治参与方面，立法听证和政策听证、干部竞争上岗、乡镇长选举改革、公推公投和两票制。（4）权力监督和廉政建设方面，包括行政诉讼、离任审计、舆论监督、政府采购工程招标。（5）行政效率和公共管理方面，包括简化行政审批手续、强化行政责任、急事急办制度、应急管理机制、改革公共财政、尝试公用事业改革。这虽然是对广义上的政府创新的一种分类，但对于地方政府创新案例的分类也具有很大的启发意义。

党的十七大报告中对于政府创新明确指出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务”“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。”依据党的十七大报告精神，结合俞可平教授对政府创新的分类，笔者对地方政府的创新案例也进行了五大分类，以方便对创新案例的特征进行分析，对地方政府创新作出趋势预测。这五大分类分别是：（1）政治透明和政务公开。（2）社会公共服务。（3）基层民主和基层治理。（4）权力监督和廉政建设。（5）行政效率和规范化、现代化公共管理。政治透明政务公开、权力监督廉政建设范畴与俞可平教授阐述的范围基本一致；社会公共服务范畴在地方创新层面上更强调分享公共利益；基层民主和基层治理方面还包括地方各街道、社区对于社会治理的创新；行政效率和规范化、现代化公共管理还包括地方政府在建设“善政”政府过程中作出的创新。

（二）创新案例的动态分析

按照以上探讨的分类方法，我们就可以对“中国地方政府创新奖”的114个案例进行准确的分类和分析。

第一，2000年到2010年十年间，地方政府在“政治透明”和“政务公开”领域的实践创新呈迅速递减趋势，除在第一届政府创新中奖占据五个奖项名额外，在后来几届地方政府创新奖的评选中逐渐减至一个再到消失。这一方面说明能够做到政治透明和政务公开的地方政府已较为普遍，目前区县以上甚至乡镇一级的政府门户网站已基本建立，提供的相关信息也较为健全。另一方面也说明，在“政治透明”和“政务公开”领域地方政府做法趋同，已缺少创新的现实空间。再一方面，结合现实考虑，很可能在政治透明和政务公开领域，地方政府已经遭遇创新瓶颈。虽然在此领域的潜在创新空间巨大，但由于实现深层的政治透明和政务公开阻力较大，地方政府制度创新开始转向了其他见效快、阻力小、操作性强的创新领域。

第二，地方政府在“社会公共服务”、“基层民主和基层治理”领域的政府制度创新呈现出一个比较稳定的创新规模。纵观社会公共服务领域地方政府创新获奖案例的变化，可以看出地方政府在改进社会福利体制、扶贫济弱和工会维权领域是创新的重点，其中，浙江省在此领域创新较多，不难发现，浙江民营企业和职工的内在推动作用应是产生“浙江模式”的重要因素。在基层民主和基层治理领域，逐渐呈现出由乡镇村公推公投领域向社区民主治理重点创新方向的变化，这也反映出在统筹城乡和社会发展大背景下地方政府创新逐渐开始重视社区建设和民主治理。其中，四川省在此领域创新较多，这与成都市被确定为统筹城乡综合配套改革实验区有着密切的联系。尤其值得注意的是，以深圳市为代表，许多地方政府开始探索社区层面的治理体制改革，探索合作治理的创新新范式。

第三，权利监督和廉政建设领域探索始终较少，权力监督和廉政建设应是我党建设的重点领域，地方政府创新在此领域的关注度始终不够。除“四川省人大在线监督预算执行”创新案例外，其他地方政府制度创新案例并未触及公共权力的监督和运行。一方面，这说明地方政府缺乏探索发挥权力机关功能、理顺人大、政府、政协职能的勇气。另一方面也恰恰表明了在此领域特别需要慎重和务实的制度创新探索。但是，地方政府在创新探索中，应坚持在现行宪法所确定的基本政治制度或政治框架内进行。坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导，依法治国和人民当家作主相结合，坚持和完善人民代表大会制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，民族区域自治制度及基层群众自治制度的基本原则。［3］

第四，提高行政效率和规范化、现代化公共管理领域创新案例层出不穷，2000年至2010年十年期间，该类案例规模呈寻租增长态势，在地方政府制度创新案例中所占的比重迅速增加。此外，该类地方政府创新发展的重点从提高行政审批效率转向建立规范化和现代化的公共治理格局。这说明我国地方政府都在为建设现代化的服务型政府，为实现治理格局的“善治”而努力。

四、地方政府创新的发展趋势预测

俞可平认为我国政府创新的趋势主要有五点，包括第一，从管制政府走向服务政府。第二，从全能政府走向有限政府。第三，从人治走向法治。第四，从集权走向分权。最后，从统治走向治理。［4］何增科认为到2010年政府治理变革的方向感已经更加明确，方向就是：更多地参与、透明度、更有力地体制外监督、更多的协商和对话四个方面。［5］从学界的研究来看，学者多通过地方制度创新演变的角度得出地方政府创新的一般性结论和宏观层面的发展趋势。对于目前地方政府创新的中观和微观层面的发展趋势论述较少。笔者结合以上研究分析，可以从中观和微观层面对地方政府制度创新的发展趋势作出以下几方面的简要预测：

第一，政府创新研究的领域将进一步向公共服务创新倾斜。地方政府在改进社会福利体制、扶贫济弱和工会维权领域仍是创新的重点战地。市场经济条件下的政府的公共服务职能的加强对于长期实行计划经济的国家来说是一个崭新的领域，当经济发展到一定阶段，一方面，社会的公共服务需求将不断增强，公共服务的均质化将成为历史的发展趋势。另一方面，经济发展为政府履行公共服务职能提供了财政支持。随着公共财政体制的建立，城乡一体化发展趋势的凸显，地方政府的公共服务创新能力将会进一步增强。

第二，在基层民主和基层治理领域，将逐渐呈现出由乡镇村“公推公投”领域向社区合作治理重点创新方向的转变。民主政治创新可能在基层民主自治建设中壮大，社区治理模式研究、乡村治理研究、社会治理研究在公民社会建设和法治国家建设中声音倍增，合作治理有可能成为具有中国特色的社会治理模式，成为转型社会从公共治理走向公民治理的桥梁。

第三，地方政府在自身体质改革方面的发展重点，将从提高行政审批效率转向建立规范化和现代化的公共治理领域。政府是社会进步的火车头，政府创新是其他所有社会创新的核心，可以说，一个良好的现代化政府不仅是精简、高效、廉洁的政府，而且应当是民主、文明和创新的政府。［6］行政改革是在既定的政治框架下政府行政的自我调整，从中央到地方每届政府都十分重视和强调行政改革，从近年来的地方政府制度创新的实际情况来看，行政改革未来依然会是地方政府改革创新的重点。

结语：

通过本文对地方政府制度创新理论研究和各地案例创新的动态分析，就可以使我们对地方政府制度创新有一个清楚地认识和判断。地方政府制度创新，是推动整个政治体制改革和行政体制改革的推动力，地方政府制度创新理论与实践探索联系紧密。理论探索始终为实践探索提供先进理念，而实践探索反过来又推动了理论研究的深入，理论成就与实践成果丰硕。但是，地方政府制度创新理论与实践研究中始终存在待攻克的问题领域和研究、实践瓶颈，这仍需要学者和改革者的密切合作与共同探索。地方政府制度创新的发展趋势体现了地方政府不断适应公众诉求，通过合作治理谋求公众利益的发展路径。当前的社会变革，需要以合作理念的确立为起步，以构建合作体系为行动方针，以最终走向合作社会为目标。［7］

［1］罗豪才.在“中国地方政府创新奖创办 10周年庆祝大会”上的讲话.http:／／www.chinainnovations.org／.

［2］俞可平.政府创新的若干基本问题［M］.民主与陀螺，北京大学出版社，2006:107.

［3］庞明礼.李永久.论我国政府创新发展的制度空间与路径选择［J］.福州党校学报，2008，（4）.

［4］俞可平.论政府创新的主要趋势［J］.学习与探索，2005，（4）.

［5］贺海峰.2010地方政府创新趋［J］.决策，2010，（1）.

［6］俞可平.论政府创新的主要趋势［J］.学习与探索，2005，（4）.

［7］张康之.论风险社会中的治理变革［J］.天津行政学院学报，2010，（1）.

责任编辑 宋桂祝

D60

A

1672－2426（2012）01－0025－05

庄乾（1987－），男，山东济南人，四川大学公共管理学院2009级中外政治制度专业研究生，研究方向为地方政府治理与制度分析。

朱波（1984－），男，云南曲靖人，中共广东省委党校2009级马克思主义哲学专业硕士研究生，研究方向为马克思主义哲学、发展哲学、文化哲学。