我国非营利组织公信力建设的途径研究

李聪聪，宋锦洲

（华东师范大学 公共管理学院，上海 200062）

□社会学研究

我国非营利组织公信力建设的途径研究

李聪聪，宋锦洲

（华东师范大学 公共管理学院，上海 200062）

非营利组织 （NPO）在我国社会转型中发挥着越来越大的作用，然而NPO的发展也面临着严峻的挑战，尤其是NPO各种各样的丑闻及腐败案件接二连三的出现，使得NPO公信力下降，由此产生了严重的信任危机。因而，重塑NPO的形象，促进NPO公信力建设已成为重要的现实课题。从NPO内涵出发，针对目前我国NPO发展过程中出现的公信力下降问题，从NPO的内部和外部两方面进行原因分析，提出了促进我国NPO公信力建设的具体途径。

非营利组织；公信力；自律机制；问责机制；监督

由于非营利组织 （NPO）的非营利性、公益性等特点以及它对社会发展的独特作用，使公众最初对非营利组织有着很高的信赖。然而，随着近年来非营利组织不断出现各种各样的丑闻及腐败案件，使得人们对非营利组织的信任和认可度大大下降，引发了严重的信任危机。因此，如何提高公信力，推动其持续健康发展已成为非营利组织亟待解决的问题。

一 我国非营利组织公信力现状分析

非营利组织的公信力，即公信度，是指非营利组织与公众在社会公共活动中进行利益交换时所表现出来的诚信、公正与责任[1]。它是社会公众、服务对象、政府、捐赠方以及第三方专业机构对其的信任及认可程度，公信力是非营利组织的生命，是非营利组织的品牌及核心竞争力所在[2]。公信力是NPO维持免税地位和赢取组织声誉、吸引志愿者、获得社会财政支持和资助以及实现组织最终目标和愿景的必要前提。

当前频发的NPO丑闻及腐败事件对组织本身和公众都造成了巨大的伤害和打击，使得非营利组织的公信力下降，产生了严重的信任危机。公众对少数NPO的质疑，也逐渐影响到对整个非营利组织的信任，从而导致我国非营利组织公信力的不断下降。目前，有些企业家和社会知名人士在从事慈善或社会救助事业时，宁愿亲自干，也不愿借助于相应的非营利组织，就是最突出的公信力危机的表现。这种危机必将影响到非营利组织的持续和良性发展。目前，NPO公信力不足主要表现在以下几个方面。

（一）违规进行营利性商业活动

改革开放后，针对NPO经费不足的困境，国家允许非营利组织自己搞创收，非营利组织的收入增加在一定程度上弥补了经费不足的问题。但是，有的非营利组织打着非营利的幌子，利用国家的各种优惠政策，如对非营利组织的某些经营活动免税、减税等，进行各种营利性的商业活动；有的甚至由主管部门撑腰，不按照规定和程序登记注册，从而逃避纳税义务，大大降低了公信力。

（二）偏离公益性本质

NPO在运作过程中出现了很多偏差，有的在经营中太重视经济效益而忽略了社会效益，偏离了公益性本质，即在运作中背离了组织的目标和使命，把自己看成盈利性的企业，进而将经营性商业活动当作自己的主业。一些组织将政府赋予的相关权力，看成是部门或自己的特权或者私人的权限，进行乱收费或设卡收钱等，有的甚至利用垄断地位或专业权威谋取私利，这些行为和现象大大损害了非营利组织的形象，降低了公信力。

（三）管理混乱和资金使用低效

许多NPO管理粗放，缺乏较完备的组织管理体制，没有建立适合发展的一些管理制度。在管理中普遍存在人浮于事现象，并且管理手段僵化、落后，导致组织效能低下。另外，由于一些工作人员的整体素质不高，管理能力较低，专业水平较差，导致捐赠的一些物资使用效果较差[3]。资金使用的低效，使组织不能完成既定目标，或与成本相比其结果与预定的效果相差甚远，从而造成了资源浪费，影响组织的公信力。

（四）行政化和官僚化色彩浓厚

我国的NPO早期是由政府投资兴办，因此都模仿政府建立了科层制管理体制，并且享有相应的行政级别。主要的领导和管理者基本都是政府的官员，实质上成为政府机构或者附属机构。后来成立的NPO也依旧仿效这种体制。但该体制的弊端日益凸显，如在工作中相互扯皮和推诿，等级森严而又官气十足，并且该组织逐渐成为安置退休或靠边站官员的地方。安置的官员很容易把官场习气和作风带到组织中来，且大多数人对NPO的目标和使命没有兴趣。这就加重了NPO的行政化和官僚化色彩，影响了组织的运作和使命、目标的实现，影响了组织的公信力。

（五）组织领导个人谋取私利和腐败

近年来，我国NPO的一些丑闻及腐败案件经常见诸报端，如一些管理人员违法诈取组织资金、进行奢侈消费等。NPO的宗旨是服务于公益，但随着组织的发展，组织结构和人员都逐渐向官僚化发展，最终使组织的公益目标变成为获取资金或为私人谋利。这些腐败行为对NPO产生的影响是致命的，进一步使公众对整个NPO不信任，从而使一些有志于公益的人可能丧失信心和热情，使潜在的捐赠者不能成为真正的捐赠者，直接影响到组织的经费募集和正常运转。腐败是影响NPO公信力最重要的一点，也是对NPO的致命一击。

二 我国NPO公信力不足及下降的原因分析

NPO的公信力之所以不足甚至下降，既有非营利组织内部的问题，也有外部相关因素的影响。

（一）内部原因

1.NPO的公共责任理念不强。在接受社会捐赠的同时，NPO也承担着合理、有效地使用捐赠资金的公共责任。而目前我国NPO的公共责任理念普遍不强。有的非营利组织仅是单单为获取社会募捐和政府的财政支持，从而扩大资金来源，却不关注资金是否真正地用到了合适的或最需要的地方，甚至出现了一些组织为牟取私利，假借公益性服务的幌子而欺骗社会公众的现象，这不仅使NPO的公益性降低，而且逐渐向盈利性发展。

2.NPO缺乏合理有效的内部管理机制。NPO内部管理普遍存在以下问题。第一，缺乏高素质的专业人才。第二，人员的管理不科学。其领导的产生基本都是上级任命，任命标准是看与上级的关系而不是看管理能力、专业水平，招聘中裙带关系利用现象严重，导致员工整体素质偏低。第三，绩效考核制度与奖惩制度不够健全。第四，缺乏部门分工与约束机制。大多数NPO部门分工简单，并且缺乏监督部门。NPO中建立理事会的很少，并且很多理事会实质上在决策与监督中也没有发挥真正的作用。第五，决策机制缺乏民主，NPO内部决策时董事会未能充分发挥制定政策的指导和决定作用。这些管理中普遍存在的问题使NPO的运作较为混乱，因而无法自我约束。

3.信息不透明尤其是财务信息混乱。我国的NPO普遍信息不透明，公众了解不到各种相关信息，特别是财务信息。对捐赠者来说，只有相信并确定自己的资金能被有效利用到公益上，才会心甘情愿地捐赠。若无法通过渠道获取相关信息，他们只有自己搜集；若自行搜集成本太高或比较困难，就有可能放弃捐赠，同时伴随非营利组织的信任度与认可度的降低。因此，必须提高信息的透明度，让公众了解和相信自己。

（二）外部原因

1.NPO成长环境的影响。我国NPO是在计划经济尚未结束市场经济刚起步的环境下发展起来的，是弥补政府与市场双重失灵而产生的。这种环境对NPO产生了两方面的影响：一方面，NPO自产生之日起就形成对政府的依赖性，并且缺乏自主的治理能力，使该组织在监管方面比较困难；另一方面，不健全、不规范的市场经济使得NPO的非营利性界定变得更加模糊，从而容易出现营利性倾向。另外，NPO也产生并发展于一个诚信不足的社会大环境中。在这种环境下，非营利组织很容易被一些信用缺失的人员所利用，对失信者惩处不严，那么对守信者就会不公平，NPO就不可避免地出现类似经济学中的劣币驱逐良币的现象，最终导致公信力危机[4]。

2.政府对NPO的管理不到位。政府对NPO采取双重管理体制。一方面，政府对NPO的建立限制很多，并且不允许同一类型的NPO在同一领域中并存，这实质上容易导致垄断。另一方面，因为很多地方政府没有设立专门的民间NPO组织管理机构，民间的NPO组织成立后，相应登记的管理部门基本没有能力监管它们，同时，业务主管部门由于有自己本身的业务，没有精力管理或者不太愿意管理民间NPO组织的日常工作，因而很难起到监督作用[5]。总之，虽然政府对NPO的进入门槛设置较高，但进入后的引导与管理基本缺位。

3.NPO外部监督不到位。首先是监督主体与机制存在缺陷。NPO外部有多种监督主体，其中，服务对象和捐款者是最重要的。但二者的监督都存在问题，捐款者监督面临的问题主要是监督动力不足以及监督主体缺失，因为小额度捐助者缺乏监督的信心和动力；大额度捐助者因忙于工作而无暇监督。至于服务对象即受益者，因为一般都是弱势群体，其不平等的地位使其更难以监督。其次是政府监督主体如民政部门、业务主管部门、财政部门等由于其职责分工的不明确，导致各监督主体之间相互扯皮、推诿，最终产生了形式上集体监督，而实际上无人监督的局面。

4.相关法律法规的不完善。目前我国的立法没有对NPO的行为进行完整、系统的规范，没有形成一套完善的法律体系，仅对组织的设立程序和管理权限等方面作了一些规定。例如，1998年颁布的 《事业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、 《社会团体登记管理暂行条例》。这些条例仍缺乏具体的可操作性，如对NPO的财务、募捐政策以及人力资源管理等方面都无系统的法律规定，这使一些违法行为有了可乘之机，均不利于社会对NPO信任度的提高。

三 我国NPO公信力建设的途径分析

目前，我国NPO的公信力不足及下降已严重影响到整个非营利组织的良性发展，并影响到公民诚信社会的形成。因此，必须针对NPO公信力不足的问题，采取有效的措施，促进我国NPO的公信力建设，从而促进NPO的发展。综合以上原因分析，这里提出了基于组织自身建设、外部问责与监督、处理社会关系以及立法四个方面的促进NPO公信力建设的具体途径。 （见图1）

图1 NPO公信力构建途径

（一）加强NPO的自身建设

1.加强文化建设，强化公共责任理念。通过进行自身的文化道德和诚信建设，保证NPO工作人员的责任理念和敬业精神，并树立起 “信用是最重要的无形资本”的意识，逐渐提高NPO的公信力。同时，不仅要依赖这种信念使命，还要依靠合理的组织结构和各项内部规章制度，使组织人员的各项行为和程序等在法律范围内运行，并始终坚持服务于公益的价值取向。

2.加强人力资源管理，提高人员的专业水平。NPO要加强人力资源管理，把好招聘关，要以其是否具有奉献精神作为招聘标准，从而选拔到合适人才；同时，对原有工作人员加强教育和培训，进一步培养其对组织的认同感和归属感，并提升其文化素质和业务能力；还要建立以精神激励为主的激励机制，以创造培训机会、改善工作环境等来激励工作人员，增强其对工作的满足感。另外，对不能胜任工作或工作热情无法提升的人员应建立完善的退出机制，从而提升工作人员的整体形象，并改变公众及其它利益相关者的看法与认识，从而提升公信力。

3.加强内部管理及决策的民主化建设。要实现内部管理及决策的民主化，在组织内部选举和制定具体决策方案时，应充分发挥工作人员参与的积极性，营造民主的管理氛围，实现决策的民主化、科学化，规范化，保证信息的公开和资金运作的透明，从而防止腐败行为的产生，实现公共资源的最优化利用，从而树立良好的形象，提升公信力。

4.完善NPO的自律机制。第一，要完善和利用同业互律。同业互律，是指依靠NPO自身的力量对NPO的行为进行相互监督，以弥补外部监督的不足。第二，加强内部治理，建立一个高效、负责、有力的NPO理事会进行内部监管，也可设立专门的监事会，对组织的理事及其他工作人员进行监督，防止专权及权力寻租。第三，建立和完善内部自我监督评估体系，从而使NPO管理科学，行动规范。第四，实现信息公开与透明。向捐助者提供一切真实相关信息，从而吸引更多的人投身到公益中来。实现财务公开，防止组织资金的浪费和贪污，提高公信力。

（二）建立NPO问责机制

所谓问责是指公共组织作为一个整体对其使用资源的流向及其效用的社会支持[6]。NPO问责机制的建立是为了更好地发挥社会及公众的监督作用，它不是被动地接受社会、公众的监督问责，而是主动坚持透明公开的一种管理方式。

1.建立面向社会的问责机制。NPO每年定期要向社会公众报告其组织的物资流向及其使用效果，并在公布年度报告后的一段时间内，设立专门的质询点、质询网站或电话，就公众相关问题的质询进行回答。另外，在每年的年底，要向捐助者提交一份详细的捐助物资的流向报告，从而实现捐赠者的监督和问责，促进组织的良性发展。

2.建立专门的评估机构。为发挥政府主管部门的监督权威与作用，可由政府设立一个专职的、全面的评估机构，对NPO进行评估。一方面，评估机构可通过定期、不定期两种方式，对NPO的财务往来等进行全面的检查监督，改变以往年检流于表面的现象；另一方面，评估机构可建立社会服务的信息反馈机制，通过访谈、调研等形式，汇集服务对象真实的反馈意见，从而对资源的使用效果进行评估。之后，将最终的评估结果通过媒体公布，从而使公众获得更全面的信息。通过这两种评估方式，有利于促进NPO之间的竞争，从而激励其改进管理并提高服务水平，还有利于捐助者根据评估结果将物资捐给较好的NPO，从而实现物资使用效用最大化。

3.建立非常设性的捐赠者监督委员会。针对监督中存在的问题，为更好地保障捐赠者的知情权，监督约束NPO的行为，使捐赠的物资能更好地使用，可在NPO中设立一个有一定人数的、由较大捐赠者组成的非常设性的监督委员会，每年成员可以根据具体情况进行调整。该委员会可以不定期的以签订合同的形式，随时委托一些不固定的专业评审机构或人员，根据合同的具体要求，对需了解的某项事务进行专项评估，促使NPO履行其公益宗旨。这种非确定性、突击式的检查监督，既能调动捐赠者参与监督的积极性，又能防止监督的主体客体之间出现不正当交易。

4.加强和完善以政府为主导的多元监督体系。首先，要充分发挥政府对NPO的权威监督作用。政府既要完善相关法律法规，加强对NPO的宏观约束，也要在微观上对NPO的主体设立资格审查、税收优惠、财务往来等活动进行具体规制。在规制政策中，税收政策是有效的手段，我国应加快制定一部完整系统的有关NPO的税法。其次，要在政府的监督指导下发挥媒体和评估机构等多元监督主体的作用。加强媒体舆论、捐助者、社会公众及评估机构的监督，并借助有效的评估理论和手段对NPO进行评估。对NPO的问责、绩效和组织能力进行综合评估[7]，从而促进多元监督体系作用的发挥。

（三）正确处理NPO与政府组织及企业组织的关系

虽然NPO对政府有着天然的依赖，但NPO应逐渐恢复其独立性。政府可以通过健全法律法规来规制NPO，但并不是全面干预。政府保证其在法律范围内运行。但对NPO能办到的事，政府应当放松管制，让其独立行使职责。对于政府授权进行管理的事务，政府也只应宏观指导，而不应干涉具体的微观操作，逐步实现NPO的独立自主，从而可以独立承担责任而不依附于政府。同时，在现实中，许多企业不断参与NPO的各类公益活动，实现二者的互惠合作。一方面，参与公益事业有利于培养企业人员的爱心与奉献精神，从而增强企业人员的凝聚力；另一方面，通过投资参与公益活动，企业可以在社会中树立良好的新形象，从而增强社会对该企业的认同感，促进企业的进一步发展[8]。

（四）完善适用于NPO的法律体系

法律法规是政府制定的对于非营利组织的强制性约束，具有最高权威。完善法律体系是为了迫切解决现实中某些具体层面无法可依的局面。首先，立法要尽快解决适用于NPO的法律笼统及单一问题，对不同的NPO要分别制定相应的、针对性的法律法规；其次，要尽快制定一些具体性的、可操作性的法规，填补一般程序下的漏洞，解决一些法律框架内的行为失当问题；最后，要提升NPO法规的立法层次，最好把行政法规上升到国家法的层面，从而增强其权威性。完善适用于NPO的法律体系，并衔接配套的法律规范，可以为打击违法、违规以及犯罪行为提供有力的法律依据和保障。

总之，公信力是中国非营利组织发展的社会基础，这是由非营利组织的社会性质所决定的，在某种程度上是制约非营利组织健康发展的重要因素。因此，我们迫切需要通过组织内部和外部的多种途径建设，提高组织的社会公信力，以此推动非营利组织的健康持续发展。鉴于我国目前的政治环境和社会环境，公信力的建设和提升必将是一个长期的、复杂的和艰巨的过程。

[1]商玉生.加强公信力建设构建中国一流NPO[J].社团理论研究，2005，（1）.

[2]李恒光.非营利组织概念界定的国际比较[J].青岛科技大学学报（社会科学版），2004，（1）.

[3]刘芳华.我国非营利组织面临的困境及对策分析[J].行政与法，2003，（5）.

[4]陈德球，廉志端.谈我国非营利组织的社会公信力建设机制[J].社科纵横，2005，（4）.

[5]刘春湘，谢 锋.论非营利组织诚信缺失治理[J].求索，2005，（5）.

[6]邓国胜.构建我国非营利组织的问责机制[J].中国行政管理，2003，（3）：28.

[7]邓国胜.非营利组织“APC”评估理论[J].中国行政管理，2004，（10）：33-36.

[8]仲伟周，曹永利.我国非营利组织发展存在的问题及其治理[J].西安交通大学学报（社会科学版）2004，24（2）：20-24.

Approaches to the Construction of Public Trust of China’s Nonprofit Organizations

LI Cong-cong,SONG Jing-zhou
(School of Public Administration,Eastern China Normal University,Shanghai 200062,China)

Nonprofit organizations(NPO)are playing an increasingly greater role in China’ s social transformation.However their development is also facing severe challenges.Especially with the emergence of a series of NPO-related scandals and corruptions,the public trust of NPO has declined and resulted in very serious crisis of trust.Therefore,it is of great realistic significance to remold the image of NPO and promote the construction of NPO’s public trust.Starting from the connotation of NPO,the writers of this article make an analysis of both the inner and outer causes for the decline of NPO’s public trust and put forward concrete approaches to promoting the public trust construction of China’s NPO.

NPO;public trust;self-discipline mechanism;accountability mechanism;supervision

D632

A

1674-3652（2012）05-0025-05

2012-2-22

2009年国家人力资源和社会保障部“留学回国人员科研项目资助”项目。

李聪聪，女，河南汝州人，主要从事公共政策与人力资源管理研究；宋锦洲，男，山东滕州人，主要从事公共政策与人力资源管理研究。

[责任编辑：赵庆来]