上海监狱两级管理模式：通向集约高效和专业发展的改革与挑战

郑善和 (上海市司法局党委副书记、副局长 监狱管理局党委书记 上海 200030) ■文

上海监狱两级管理模式：通向集约高效和专业发展的改革与挑战

The Two-level Managerial Model of Shanghai Prison：Reform and Challenges towards Intensive，Efficient and Professional Development

郑善和 (上海市司法局党委副书记、副局长 监狱管理局党委书记 上海 200030) ■文

任何组织都存在其特有的管理模式。监狱作为一种特殊的组织，也存在着相应的管理模式，而且管理模式必将随着内外部环境的变化和自身发展的需要，不断改进和完善。创新是管理的主旋律，当前上海监狱正处在转型发展的历史进程中，任何已有的和常规的管理模式都将被创新的管理模式所取代，正如管理思想史学家雷恩所说，“今天不同于昨天，而明天又将不同于今天，但今天是我们全部过去的一种协力的结果，明天也将是这样”。上海监狱大力推行的两级管理模式，正是在全面客观分析新形势新任务的前提下，立足当前、着眼长远而作出的一项战略抉择，是上海监狱在新时期新阶段为回归主业、凸显职能，在体制机制层面进行的一场重大变革。

一、上海监狱推行两级管理模式的时代背景和现实意义

上海监狱推进两级管理模式，有着“外促”和“内驱”两方面的共同作用，“外促”在于当前的监狱工作面临的形势和发展的要求对加强和创新监狱管理提出了全新课题，“内驱”在于监狱自身存在的与科学发展要求不适应、不符合，时常提示我们要清醒地审视内部管理，主动而为地进行自我更新。由此进行分析和诠释，监狱两级管理的时代背景和现实意义逐渐清晰。

(一)推行两级管理模式，是上海监狱贯彻落实“首要标准”的主动适应之举。中央政法委明确提出要把“改造人”放在“第一位”，把降低刑释解教人员的重新违法犯罪率作为“首要标准”，赋予了监狱工作新的更高的内涵、标准和要求。根据“首要标准”的目标，监狱工作要主动做到“三个适应”：一是体制机制要适应。“首要标准”是一种战略思维，不能局限于教育改造工作的加强，而要宏观、整体地看待监狱工作。唯有建立健全与之适应的体制机制，方可保证对罪犯改造的各项工作措施落到实处。上海监狱推行两级管理模式，正是从体制机制层面进行的一整套由表及里的系统性变革。二是方法手段要适应。只有切实运用好监狱管理教育工作各种方法手段，才能做好“改造人”这个主业命题。推行两级管理模式，正是为监狱管理教育工作进一步延展时空、拓宽渠道、提供保障。三是能力素质要适应。贯彻落实“首要标准”，起决定因素的是民警，民警的专项能力、素质，监狱工作专业化水平制约着“首要标准”的落实。随着监狱体制改革的不断深入，司法部连续两个《监狱劳教人民警察队伍建设规划纲要》的推动，对监狱民警队伍的革命化、正规化、专业化建设都提出了很高的要求。从中不难看出，监狱警察的专业化建设已成为改善和解决监管工作和民警队伍建设存在问题的一个突破口。推行两级管理模式，正是从民警这一主体出发，旗帜鲜明地将专业发展作为一个重要导向，充分虑及民警的职业和专业发展，以此推动监狱整体工作新发展。

(二)推行两级管理模式，是上海监狱加强和创新监狱管理而进行的自觉的模式转变。作为社会管理创新在司法领域的一个重要载体，加强和创新监狱管理既是一种职能表现，更是一种社会责任。推进监狱管理创新是促进刑罚执行、教育改造职能作用有效发挥，丰富社会矛盾化解方式，实现政治效果、法律效果与社会效果相统一的有效途径。长期以来，监狱在管理形态上采取“监狱—监区—分监区”三级架构，在一个时期内适应了原有管理体制的需要，形成了一整套管理制度和管理方法，但是随着形势、任务、要求的变化，此种管理模式也逐步暴露出一些不科学和不适应之处。如在警务信息传递上，信息损耗较为明显，对警务运作的过程掌控和效能发挥都带来了不利影响;在民警能动性调动上，强调执法、教育、管理过程的程式化，行政管理活力相对欠缺，影响和制约了民警在执法和教育工作中自主管理和自我创造的需求;在专业发展取向上，尽管三级与两级管理模式对专业都有着追求，但两者的区别较为明显，三级模式下的专业追求是非对象化的，更侧重部门分工，而两级模式下的专业追求则是对象化的，具有需求导向的特征，注重拓展民警的视野、能力和发挥空间，促其更为有效地掌控犯群特点、变化和改造需求。上海监狱推行两级管理模式，推动监狱管理逐步由外延管理走向内涵管理，这是面对集约高效要求而作出一种自觉的选择，面对管理瓶颈问题而进行的一种自觉的转变。

(三)推行两级管理模式，是上海监狱在现代警务机制建设过程中推进的重大体制改革。上海监狱对照科学发展和“首要标准”的要求，分析查找了制约监狱工作发展的诸多瓶颈问题。问题在体制机制，出路也在体制机制。基于此，明确提出将“坚持科学发展，深化监狱体制改革，扎实推进现代警务机制建设”作为深入学习实践科学发展观活动的实践载体，提出用3-5年时间，创新体制机制，完善工作措施，探索建立一整套符合上海监狱工作实际、体现监狱工作内在规律的科学规范的警务制度和集约高效的运作模式，努力实现现代警务“规范化、信息化、集约化”的目标。近两年从中央到地方都在围绕“三定”深化行政管理体制和机构改革，着力解决政府职责交叉、权责脱节等问题。上海监狱落实市委市府的统一部署，目前已完成“三定”工作，其中最为重大的体制改革是将三级管理模式转变为两级管理模式，从行政管理体制层面为推动监狱进一步发展铺平了道路。三级管理向两级管理过渡，不是简单抽掉某一管理层级的问题，而应该是涉及体制层面的一次深刻变革。就其深层次意义而言，改革的是体制，凸显的是专业，搭建的是民警专业发展的平台。随着“首要标准”、正规管理、现代警务理念成为共识，现代监狱发展已经不可能再无视效率以外的其他价值，而必须将提高教育改造质量作为一项重要的行政管理目标，使管理过程超越简单的执行，而成为民警依托专业进行执法操作的过程、有效教育引导罪犯的过程以及推动监狱警察队伍专业化发展的过程，两级管理在很大程度上为这一进程夯实了体制基础、打开了发展通途。

二、上海监狱两级管理模式的科学内涵

监狱两级管理不仅是对传统科层管理理论的继承和发扬，更是结合监狱工作实际对管理体制的开拓和创新。

(一)两级管理的要素

1、形态要素——压缩管理层级。两级管理模式下，上海监狱系统分为监狱管理局—监狱—监区三个层级;在监狱内部，分为监狱—监区两个层级。一是监狱管理局，统一行使行政管理权，各处室是局内设机构，履行业务管理职能，贯彻、执行局的工作部署，指导监狱开展业务工作。二是监狱，是执行刑罚的实战单位，在局统一领导和管理下开展工作;监狱科室是监狱内设机构，履行业务管理职能，贯彻、执行监狱的工作部署，指导监区开展业务工作。三是监区，行政管理体制的基本结构单元和执行终端，是履行刑罚执行、落实规章制度、执行行政命令的基层组织，处于基础性的地位。

2、功能要素

(1)管理幅度——依据管理常量设定。改革必然面临诸多新变化，两级管理亦然，唯有区分每一项变化中的常量，才能不被一些表象所迷惑。如有的同志会认为两级管理中撤掉监区一级，而使分监区直接升格为监区更有利于调动中层干部积极性。真正的预测和远见，都是在长时期内具有重要影响的要素中产生，这个要素理所应当是队伍的常态建制，而非民警职数、押犯数量、押犯结构、劳务加工项目、生产流水线等变量。根据现代管理学理论，一个中层管理者的管理幅度在6-10人，按照一个监区4个领导计算，一个监区的民警数在30-45人较为科学，在此基础上，以这支队伍为常量，管理教育300-450名罪犯，不仅能适应罪犯日常管理，而且适应民警专业拓展。

(2)民警职责——基本职责与专业职责有机结合。基本职责包括承包监组、值班、应急处突等基本内容，坚持“谁承包谁负责、谁值班谁负责、谁带队谁负责”，其中承包监组职责是监区工作的基础，涉及罪犯管理教育的事务性工作划入承包监组的职责范围，不能在原有基础上做减法。专业职责重点突出业务性，减少事务性工作所占比重，发挥专业团队的作用。两项职责相结合，可明确划分民警上班状态，并确定每种状态的时空安排及工作内容，一般可分为现场执勤、业务工作、值班备勤等状态。

(3)警务组职能——搭建专业发展平台。警务组是以专业分工为分类标准，在监区内部设置的开展罪犯管理教育工作的非行政性专业团队，原则上分为教育改造、劳动改造、狱政管理、安全警戒等警务组。警务组兼有教研组、项目组和学习型组织的特点。警务组职能立足于监区综合性、创新性和探索性工作，对现有工作进行评估、改进和提高，包括信息收集、分析和评估，针对问题制定对策、研究制订工作方案，研究专业课题，解决监区的重点工作、专业项目和疑难问题，为监区或上级部门的决策提供基础资料和建议等。

(二)两级管理的运行架构

两级管理运行架构图

在三级管理模式下，监狱所做的多是A面的工作，虽然有专业方向的探索和尝试，但因行政化的层级、专门化的分工所限，空间狭窄，拓展有限。上海监狱两级管理模式特别设立一个专业维度，监狱在继续做好A面的基础上，延伸和拓展出B、C两个面，使民警之间的协作有组织地加强，促其用更为宽广的视野，来应对需求日渐丰富、要求逐步提高的教育改造工作，并设计、提供了一个更能发挥专长的空间，从而真正为监狱专业发展和民警职业发展搭建起平台。在A面的管理教育罪犯平台上，通过监区领导直接管理和民警承包监组等基本职责的进一步强调，从而夯实安全基础，强化管教职能，为教育改造质量的提高创设条件;在B面的监狱专业发展平台上，监区领导应当引领民警在专业方面有所作为，鼓励民警专注教育，投身专业，也为未来专业维度上专业序列的产生做足功课;在C面的民警职业发展平台上，民警依托基本职责的切实履行和专业职责的积极落实，实现个体目标和组织目标的统一，从而逐步铺就一条适合民警职业发展之路。由此可以看出，民警专业维度是上海监狱两级管理的特色，在此维度上付诸努力，必将成为推动上海监狱发展的一个新的增长极，成为促进上海监狱转型的强劲驱动力。三个维度不断地延展和强化，势必使三个平台更为坚实、广阔而深远，这是可以预期，也是值得期待的上海监狱发展前景。

三、监狱两级管理模式改革的实现路径

(一)重构体制，搭建两级管理模式的整体架构。一是开展局机关和基层监狱“三定”工作，推动警力下沉。局机关“三定”整合条线工作为业务、队伍、保障、综合四大板块，基层监狱“三定”则以精简机构、明确职责、优化配置、凸现实战为原则，整合归并同类职能，严格控制编制，减少领导职数，大幅精简科室人员，充实壮大基层队伍，监狱科室设置得以优化，解决了机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，为监狱工作主业提供了充足的人力支持。各监狱均统一设置15个科室，科室警力精简到实有警力的19.5%，监区警力的警囚比提高到13.9%。二是推进场所警戒机制建设，解放过多监管安全警力。按照“213”运作方案整合监狱人力和物力两类资源，建设“平战结合”的防暴队、强化与武警部队“四防一体化”建设、购买保安服务、优化警卫队配置，全面梳理整合围墙门禁系统等七大系统;全面调整警务运作模式，实现全天候、动态的安全警戒;建立完善指挥中心、监区分控平台、现场管控点三级警戒架构，实现警力“无增长改善”，使得原来大量投放在安全防范上的警力得以充分释放。三是先行试点，为全面推开打好基础。2009年在宝山监狱开展试点，取得初步共识;2010年在各监狱普遍开展监区试点。在试点过程中，搭建两级管理组织架构，撤销监区部和分监区建制，压缩管理层级，共撤销分监区124个，监区由82个调整到88个;合理设计监区管理幅度，充分考量罪犯管理教育规律、监狱物理布局及信息技术普及程度的设计管理幅度，适时调整监区布局和民警工作场所，严格按照两级管理功能要素规划关押点、确定押犯量，便于民警集约管理。四是确立“三步走”步骤，全面推进上海监狱两级管理模式。第一步是调整常量、变量的关系，解决由三级到两级的形态调整。目前全局13家监狱88个监区已全部推行两级管理，搭建起“1+13+88”的管理架构。第二步是明确基本职能和专业划分，落实好扁平化的直接管理，在此基础上再拓展专业工作。第三步是在时空上科学合理安排，在确保基本职能充分履行的基础上，为专业拓展创造条件。

(二)创新机制，再造监狱警务运作流程。一是警务流程走向标准规范。将流程化管理触角向内务管理、勤务运作、组织保障、考核问责等方面拓展。通过学习认知、行为养成和强力推进，使得学规范、用规范、按规范办事深入人心，使规范操作成为民警工作的自觉行为。二是警务运作走向多向度协作。在两级管理的扁平化条件下，管理重心下移、责任主体下沉、管理权力下放，基层的目标管理和自主决策得到了强化。监狱系统的整体调控从过去主要通过上层组织的直接调控，转变为主要通过目标、任务和制度的间接调控;监狱管理局对监狱、监狱对监区、监区对警务组的协调也从主要依靠上级领导和管理部门的纵向管理，转变为监区及警务组等子系统之间的业务衔接、利益相关的横向合作。三是警务考核评估更为注重过程掌控。建立针对局机关的绩效管理考核和针对基层监狱的目标管理考核，两者相互配套，构建起科学合理的考核评估体系，为形成完善的两级管理警务运作流程提供了保证。

(三)综合配套，为深化两级管理模式提供有力保障。一是深化人事制度改革。在两级管理全面推行的基础上，进一步研究适应监狱工作内在要求的队伍结构，科学制定监狱人民警察队伍建设发展规划和人才战略，深化民警职后教育平台建设，积极创造条件，有计划、有重点地培养专业人才，形成专业化程度较高的业务骨干队伍，辐射带动整个队伍建设。同时，积极探索建立监狱民警专业序列，形成有梯度的专业进阶序列。二是打造信息化平台。加快指挥系统建设，依托信息技术建立指挥中心、监区分控平台和民警现场管控点三级警戒架构，把传统管理者决策、层层传递指挥变为指挥中心先期处置、直接指挥，把警力分散独立作战变为整体作战，做到联通各类防控资源，可视化监督、点击式调度，实现指挥调度扁平化。建立信息主导警务，现代信息系统可快捷地收集、整合、处理狱情犯情信息，借助网络达到共享，使集约管理、高效处置成为可能。改进警务运作方式，借助“电子警务”建设重新设计监狱工作的行政流程，改变旧的信息传输方式，局域网络、辅助决策系统以及各类专业软件加快投入使用，信息效能得以充分发挥。三是完善多角度、多层面的激励机制。激励手段上，注重运用奖惩性激励机制，落实机关绩效考核与监狱目标管理考核，实行与绩效挂钩、形式多样的奖惩制度。职位设计上，重视专业取向，设计具有丰富化、横向调动特征的职位，同时帮助民警制定个人职业发展规划和专业拓展计划。职业发展上，依托警务组建设转变民警的行政职务晋升观念，在警务组的运作和民警专业化实践的基础上，将专业成果努力向外延伸，提升监狱民警的专业能力、职业认同和社会认可度。

四、推进两级管理须重点把握的四个关键性问题

全面深入推进两级管理模式，要高度重视新的管理模式可能对民警队伍、罪犯群体和监狱旧有管理模式产生的思想波动、带来的矛盾冲突和冲击，切实提高风险评估与危机应对的意识、能力和水平。具体而言，需着力把握和解决好以下四个关键性问题：

(一)改革的要义是实现监狱管理的集约高效。集约高效是两级管理模式在形态设计上的初衷，与现代警务集约化的理念也是完全符合的。根据罪犯改造规律，管理教育工作讲求“规模效应”，三级管理下基层实战单位因行政层级过多造成警力损耗，尽管警囚比达到司法部标准，但基层仍然感到警力不足，其根源在体制架构、在管理理念。在两级管理推行过程中，必须充分理解和牢牢把握住“集”、 “约”的涵义，“集”是形式、是手段、是抓手，是对监狱人力、物力、财力、管理等要素进行统一配置;“约”是目标、是效果、是价值取向，是在集中和统一配置各要素的过程中，追求节俭、约束、高效的价值取向，降低成本，高效管理，进而使监狱集中核心力量，才能获得可持续的竞争优势。

(二)改革的方向是为专业发展打开通途。发挥民警专业能力和警务组的团队作用，培养更多的“矫治专家”、“管教能手”，推动民警专业化发展，是两级管理的重要着力点。两级管理需要强化民警在专业方向的作为，目前初步设立的四个警务组，是拓展专业的基础，民警岗位设置则宜粗不宜细，使之立足本警务组，可综观整个监区、可通盘考虑整体工作。通过轮岗交流，民警依托四个警务组能够获取多层次多方面的知识和经验。从目前到今后相当长的一段时期内，警务组应是专业发展和建立合理专业结构的一个重要平台，是两级管理的实质要件，是监狱工作专业化的突破口和实现载体，将为今后专业序列的产生或矫正官制度的推行奠定基础。

(三)改革的关键是提高监区领导的思想认识和能力素质。管理模式变革的落脚点在监区，监区领导的思想认识和能力素质直接关系到监狱体制机制改革的成败，因此，要把监区领导放在改革的重要位置，加强理念引导和观念更新，着力提升其能力素质。监区领导要从注重宏观调配到重视精细管理，从习惯于下达指令到协调指导与充分授权，加强直接指挥、直接组织、直接管理、直接操作、直接考核，直接参与对罪犯教育、管理、考核等各个方面，获取第一手的狱情犯情资讯，及时发现和处置问题。监区领导既要有作为一个监区负责同志本应具备的基本能力，包括政治品质、法律素养、人格魅力等，又要有作为中层管理者所需要的执行、应变和管理教育的能力，还要有作为基层的业务组织者、专业开拓者、队伍凝聚者所具备的学识和才能，等等。

(四)改革的助推力是处室、科室与监狱、监区的密切衔接和上下联动。局机关处室、监狱科室和监狱、监区都需要增强系统观和全局观，积极而为、主动而为，密切沟通协作，形成推进两级管理的整体合力。机关处室、监狱科室作为业务指导部门，要始终坚持把“顶端思考”作为第一能力，把服务基层作为第一责任，把立足岗位作为第一平台，发现问题、分析问题和寻找路径解决问题，切实发挥指导、协调、督促、服务等职能。处室、科室要与监狱、监区协调联动，建立长效协作机制，共同关注、观察和跟踪改革工作的关节点、疑难点，共同研究磋商解决。

(见习编辑 迟 洋)

注：这是司法部副部长赵大程同志2011年10月18日在第九届中国律师论坛上的讲话。