论城乡规划的监督检查

薛晨玺

(吕梁市建设局城市规划监督处，山西吕梁 033000)

0 引言

为了加强对城乡规划实施的监督，提高城乡规划的严肃性，《城乡规划法》专门设立了“监督检查”一章，强化了人大、公众以及行政机关对城乡规划工作的监督检查，以及具体的各项监督检查措施。其目的就是从法律上明确城乡规划的监督管理制度，进一步强化城乡规划对城乡建设的引导和调控作用，促进城乡建设健康有序发展。

1 城乡规划的法制监督

1.1 人民代表大会对城乡规划工作的监督

人民代表大会及其常委会对政府和法院、检查院的工作进行监督，这是宪法和法律明确规定的各级人大及其常委会的重要职权。县级以上各级人民代表大会常务委员会行使的主要职权之一是对本级人民政府的工作进行监督。《城乡规划法》第五十二条，明确规定了地方各级人民政府应当向人大或及其常委会报告规划实施情况和接受其监督的法律责任。地方各级人民政府对城乡规划工作要进行专题报告，同时也可以根据实际需要主动进行报告。

1.2 行政机关自我对城乡规划工作的监督

行政机关内部的层级监督，是指对城乡规划编制、审批、实施、修改等执行情况，由县级以上人民政府及其城乡规划主管部门对下一级政府及相关部门进行监督。

城乡规划的层级监督包括:

1)对城乡规划主管部门的具体行政行为进行检查。如省级城乡规划主管部门会同地方政府对省级政府审批的城乡规划的实施情况进行经常性的监督检查。

2)检查城乡规划管理制度是否健全，例如规划许可程序是否合法，是否建立了规划公示制度，城乡规划是否实行集中统一管理等等。

1.3 公众对城乡规划工作的监督

城市规划是重要的公共政策之一，它关乎国计民生，是社会舆论的焦点。因此，在城乡规划法中，明确了城乡规划公开制度和公众参与制度。城乡规划的严肃性体现在已经批准的城乡规划必须遵守和执行，公众监督是保障城乡规划严肃性的重要途径。按照《城乡规划法》的规定，行政机关的自我监督，比如县级以上人民政府及其城乡规划主管部门对下级政府及规划部门的监督检查，人民代表大会对城乡规划工作的监督，比如县级以上地方各级人民代表大会常务委员会及乡、镇人民代表大会对同级人民政府城乡规划工作方面的监督检查，并依法公开监督检查过程中发现的情况和最后的处理结果，便于公众查阅和监督。但同时《城乡规划法》也规定，遇到涉及国家秘密和商业秘密等按照相关法律规定不得公开的情形，则不能公开。

2 城乡规划的行政监督检查

2.1 城乡规划行政监督检查的内涵

城乡规划行政监督检查，又称行政执法监督。是指城乡规划主管部门依法对建设单位或个人是否遵守城乡规划法律、法规或规划行政许可所做的强制性检查的具体行政行为。城乡规划行政监督检查，是对建设单位或个人的建设活动是否符合城乡规划进行监督检查;并对违反城乡规划的行为进行查处。即通常所说的对管理相对人的监督检查。

2.2 规划行政监督检查的建设工程的具体内容

《城乡规划法》规定，规划行政监督检查的城乡建设工程包括须办理《建设工程规划许可证》的各类建设工程、地下工程以及改变建筑物外形和色彩、设置雕塑、户外广告等城镇规划区内的工程，和须办理《乡村规划许可证》的乡镇企业、乡村公共设施及公益事业建设、农村村民住宅建设等乡、村庄规划区内的工程。

根据《城乡规划法》第四十条规定，主要把建设工程划分为建筑工程、道路交通工程、市政管线工程三大工程及其他工程。

1)建筑工程。

按照建筑类型来分，建筑工程又包括工业建筑、民用建筑(居住建筑、公共建筑)、构筑物和农村建筑等。

2)道路交通工程。

道路交通工程又分为对外交通和城乡道路广场等内容。

3)市政管线工程。

市政管线工程则包括地上和地下的供水排水、电力通信、热力燃气、专用管线等内容和管线综合。

此外，其他工程还包括环境工程、防灾工程等工程建设内容(见图1)。

《城乡规划法》第三十三条，明确规定了要开发和利用地下空间，必须要符合城市规划，办理规划审批手续。

《山西省城乡规划条例》第三十三条规定，城市的地下空间要开发利用，必须符合城市规划的要求，并且需办理相关的规划审批手续。工程建设项目中如果包括地下工程，那么在办理规划许可时不仅要办理地上工程的规划许可还必须办理该部分地下工程的规划审批手续。

须向城乡规划主管部门申请办理规划许可手续的地下工程包括:单独开发的地下交通、能源、通信、商业、仓储、人防工程、管线等建设项目。

《山西省城乡规划条例》第四十二条，规定了必须到当地城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的另外一种情形，即在城市、镇规划区内对建筑物的外形和色彩进行改变并在规划区内设置户外广告、雕塑等情况，都须办理建设工程规划许可证。

《城乡规划法》第四十一条，规定了核发乡村规划许可证的工程类型、程序和发证部门以及村民住宅建设的管理办法等。

图1 建设工程具体内容

《城乡规划法》第四十一条中涉及的名词作解释如下:

乡村公共设施，系指由人民政府、村民委员会、乡镇企业及其他企事业单位、社会组织建设的用于乡村社会公众使用的或享用的公共服务设施。比如乡村文化教育设施、乡村医疗卫生防疫设施、乡村文艺娱乐设施、乡村体育设施、乡村社会福利与保障设施、乡村商业金融服务设施、乡村行政管理与社会服务设施等，也就是为乡村人口和社会服务的公共建筑设施。

乡村公益事业建设，系指直接或者间接地为乡村经济、社会活动和乡村居民生产、生活服务的公益公用事业建设。比如乡村公路与道路交通设施建设、乡村自来水生产建设、乡村电力供应系统建设、乡村通信与通信设施建设、乡村防灾减灾设施建设、乡村生产与生活供应系统建设等，也就是支持和维持乡村健康发展的基础设施建设。

建设工程规划许可证是经城乡规划主管部门依法审定修建性详细规划、建设工程方案以及建设工程施工图，从而确认建设工程与规划要求相符的法律凭证。《城乡规划法》明确赋予了城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证实施规划行政许可的权限。有没有、按没按建设工程规划许可证的要求进行工程建设，是区分合法建设和非法建设的判断标准。建设单位或者个人如果在工程开工前没有取得建设工程规划许可证或者在施工时违反了建设工程规划许可证所规定的内容，应根据《城乡规划法》第六十四条的规定承担法律责任。

2.3 规划行政监督检查的内容

建设工程从开工到竣工是一个连续的建设过程，对于建设单位在建设活动中是否严格遵守规划许可的要求，城乡规划主管部门有必要进行全过程的监督检查，包括建设用地坐标、面积，建设工程的坐标、标高、平面布局等与证件是否相符，以及工程竣工后的规划核实等，其中建设工程竣工后的规划核实(也称竣工规划验收)，是城市规划实施监督检查中最重要、不可忽视的环节。竣工规划验收是在建设项目竣工后城乡规划主管部门进行的建设工程是否符合规划许可的检验，主要是对建设工程是否按建设工程规划许可证及其附件、附图确定的内容进行建设现场审核。

《城乡规划法》第四十五条规定，建设工程竣工后，各级城乡规划主管部门必须要对其是否符合规划条件进行核实，没有核实或者核实后与规划条件不符的，建设单位不能组织竣工验收。《山西省城乡规划条例》第四十八条规定，建设工程竣工后，市、县人民政府城乡规划主管部门要对建设工程实施的情况进行规划条件核实。经核实，与规划条件相符的，核发建设工程竣工规划认可证，反之则按照本条例第六十三条的规定处罚。建设单位或个人如果没有取得建设工程竣工规划认可证，该工程不得组织竣工验收，也不得办理权属登记与交易手续。

2.4 规划行政监督检查的方法和措施

在进行监督检查时可以采取执法检查、案件调查、不定期抽查、接受群众举报等方法。

《城乡规划法》第五十三条，明确规定了城乡规划主管部门进行监督检查时可以采取的措施，包括文件和资料的复制;要求建设方就相关问题做出解释和说明;同时可以进入现场勘测;可以责令行政相对人停止违法行为等。

2.5 规划行政监督检查的程序

城乡规划监督检查人员进行监督检查时，必须出示统一印制的执法证;实施监督检查时，监督检查人员应通知被检查人在场，检查必须公开进行;从检查开始到检查结束不能超过正常工作时间;检查人员应当对检查结果承担法律责任。

［1］全国人大常委会法制工作委员会经济法室，国务院法制办农业资源环保法制司，住房和城乡建设部城乡规划司、政策法规司.中华人民共和国城乡规划法解说［M］.北京:知识产权出版社，2009.

［2］全国城市规划执业制度管理委员会.城市规划管理与法规［M］.北京:中国计划出版社，2011.

［3］全国城市规划执业制度管理委员会.城市规划实物［M］.北京:中国计划出版社，2011.

［4］谢元水.浅析小城镇规划建设与管理［J］.山西建筑，2010，36(1):41-42.