浙江养老服务：向更高 更优 更细 更实迈进

◎ 王爱平 孙玉琴

浙江养老服务：向更高 更优 更细 更实迈进

◎ 王爱平 孙玉琴

众所周知，改革开放以来，地处东海之滨的浙江，以“敢为天下先”的勇气和精神，始终走在时代前列。同样，在“浙江精神”感召下，浙江民政人锐意改革创新，民政事业发展硕果累累，民政工作一直走在全国前列，曾创下多个率先。日前，我们前往浙江杭州、嘉兴，通过与省民政厅、相关市区、有关部门负责人座谈，通过参观嘉兴市秀洲区亚都社区服务中心和居家养老服务中心及嘉兴市96345社区服务求助中心，杭州市拱墅区米市巷街道大塘巷社区居家养老服务照料中心、上塘街道拱宸社区居家养老集中托老站点以及和睦街道华丰社区“巧媳妇”食堂等，深切感受到一直作为全国样板的浙江社会养老服务体系建设又迈上了一个新台阶：目标更高、服务更优、管理更细、措施更实。

在浙江，行动不便的老人不用发愁了，随时有人登门服务：肚子饿了，有助老员准时送来热气腾腾的营养配餐；身体不舒服了，随时有社区医生上门检查身体；衣服、被子脏了，有人上门帮着洗；头发长了，有人主动上门来理；指甲长了，有人定时上门剪……这是千千万万个卧床不起的老人梦寐以求的养老方式。

在浙江，有许多像拱墅区大塘巷这样宽敞明亮、面积达550多平方米的社区居家养老服务照料中心。这里既有日托所、爱心食堂、健身房、社区康复站、理发室，又有阅览室、棋牌室、谈心室、文体活动室，还有各种发挥余热的社团和增长知识的老年课堂。在这里，身体硬朗的老人不寂寞：看书、运动、聊天、下棋、玩牌、做手工……这是千千万万个热爱生活的老人心驰神往的晚年情景。

一座城市、一个地区的幸福指数有多高，社会福利事业发展状况起着决定性的作用。浙江民政提升了老年人的幸福指数。

规划先行：引领发展新模式

浙江有强烈的规划意识，是全国最早出台社会福利“十一五”专项规划的省份，并较早启动了系统全面的养老事业规划。2011年下发了《浙江省社会养老服务体系建设“十二五“规划》和《浙江省人民政府关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》（浙政发〔2011〕101号），明确提出，到2015年，全省城乡社区居家养老服务实现全覆盖，基本建立以护理型为重点、助养型为辅助、居养型为补充的机构养老服务模式，养老服务补贴制度基本完善，养老服务管理实现标准化、规范化，发展模式和体制机制创新走在全国前列。

省民政厅有关领导介绍说，浙江省早于全国13年进入人口老龄化社会。截至2011年底，全省60岁及以上老年人口数为823.23万人，占总人口数的17.25%；其中80岁及以上高龄老人126.6万人，占老年人口总数的15.38%。面对人口老龄化、高龄化的严峻形势，浙江科学规划全省养老服务事业，以发展和保障民生为核心，以适度普惠的理念为发展方向，以公共财政投入为新的推动力，以公共服务均等化为基本的手段，确立了全面建设城乡统筹的社会养老服务体系建设目标。

细读《浙江省社会养老服务体系建设“十二五“规划》，我们可以看到其立足当前、着眼未来的创新之处：

创新之一：提出了一个目标——“9732”养老服务总体布局。到2015年，就全省而言，97%的老人享受居家养老服务；不低于3%的老人到养老机构接受服务；在所有老年人中，有不低于2%的老人直接享受政府购买的养老服务。“9732”使原来“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会养老服务体系具体化、形象化。

创新之二：提出了一项新制度——养老服务补贴制度。这是社会养老服务体系建设中一项重大的制度创新，是解决底线公平的关键性制度。这一新制度涉及以下几个基本问题：一是享受对象。制度建构之初，从城乡最低生活保障家庭中的失能或失智老人做起，省政府对这类老人的服务给予补助。二是补贴标准。参照当年度重度残疾人托（安）养费用补助标准发放。三是发放方式。到养老服务机构接受服务的，其养老服务补贴由当地民政部门支付给相应的养老服务机构；居家接受服务的，其养老服务补贴由当地民政部门支付给提供服务的居家养老服务企业或从事居家养老服务的机构。截至今年9月底，全省1.4万低保家庭中的失能老人纳入财政补助、政府购买服务范围，通过评估后将按照机构照料、居家社区照料，给予相应的服务补贴。选择入住养老机构的每人每年补贴不低于12000元，居家接受养老服务的不低于4800元。

创新之三：提出一项强化职能新举措——完善组织管理系统和服务网络。

省政府成立了省养老服务体系建设联席会议制度，并明确在省、市、 县（市、区）、乡镇（街道）建立养老服务指导中心，建立城乡社区居家养老服务照料中心（站），完善组织管理系统和服务网络。按照到2015年养老床位占老年人口总数5% 以上的要求，合理规划布局，落实项目用地；按每百户不少于15～20平方米建筑面积标准，将居家养老服务用房纳人城市社区配套用房建设规划。新建小区在交付时须配套相应面积的居家养老服务用房，老小区要通过腾退、置换相应房产予以配置。要通过购买服务、项目委托、以奖代补等办法扶持发展一批专业从事居家养老服务的企业和民办非企业单位。这类机构可以直接经营管理居家养老服务照料中心（站），甚至管理养老机构，从而形成一批规模较大的养老服务集团或连锁服务机构，以满足老年人的生活照料需求为重点，逐步充实康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等多类型服务。

创新之四：提出了一个优化机构养老的新模式——把养老机构分为三种类型。按照机构的主体功能和医疗介入程度，明确将养老机构分为护理型、助养型和居养型三类。护理型养老机构主要以接收失能、失智老人为主。助养型机构负责照护半失能老人、健康自理老人。居养型机构负责照护健康老人为主，但机构内须设置护理区等公共配套设施。关于登记管理方面的问题，省政府明确，社区养老服务机构可以实行集团化管理模式、办理法人登记，也可通过社区服务组织备案进行登记管理。这是浙江养老机构建设管理的重大创新。

创新之五：指出了提高养老服务质量的一个重要方向——养医结合。

在方式上，规模较大的护理型养老服务机构须单独设置卫生所（医务室）；规模较小的护理型养老服务机构和助养型养老服务机构可单独设置卫生所（医务室），也可与周边医院、社区医疗卫生服务机构合作。机构内独立设置的卫生所（医务室），应向当地人力社保部门申请，纳入当地医保定点机构。在建设社区居家养老服务照料中心（站）时，最好和社区医疗卫生服务中心（站）毗邻，使老人获得服务更方便。

亮点纷呈：引领创制新动向

“浙江的养老服务工作虽然走在全国前列，但还存在许多问题，我们的工作还处于起步阶段，需要进一步改进、完善。”关山初度路犹长，浙江民政人并不满足已取得的骄人成绩。2011—2012年，浙江在政策创制方面进行了卓有成效的探索，呈现出许多亮点，颇有启迪意义和借鉴价值。

亮点之一：明确养老机构设施类型规划与分类管理目标。浙江省在《关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》中明确提出养老床位建设达到每千人50张的目标，提出建立以护理型为重点、助养型为辅助、居养型为补充的机构养老服务模式，其中护理型床位占比不低于40%，民办养老服务机构床位占比达到50%以上；并对老人健康和失能程度进行评估，明确对应不同的机构接收管理类型。并将居家养老服务用房列入城市社区配套用房，按每百户15～20平方米建筑面积落实。

亮点之二：创建养老机构综合责任险制度。2011年6月，浙江在全省部署建立政策性养老机构综合责任保险制度，养老机构按每张床位60元左右缴纳保险费用，在老人遭遇意外造成伤害后即可享受10～30万元不等的赔付额。老年人属于高风险群体，保险公司一般不设此类险种，浙江省有胆识、有魄力通过政府主导， 全省统保、 行业互保方式，实现了“零”的突破。该举措对促进养老服务行业内互助共济，降低养老机构运营风险，提高养老服务质量具有重大意义。

亮点之三：省财政建立社会养老服务体系建设专项资金。从2012年起，省财政拿出3个多亿资金，重点用于全省养老服务补贴、养老机构建设、居家养老服务设施建设和鼓励发展民办机构等。对用房自建、床位数达到20张及以上、符合资质条件的非营利性民办养老服务机构，按核定床位一次性给予每张床位6000元补助。同时突出重点，明确提高对护理型养老服务机构的床位补助标准。

亮点之四：杭州市推行养老服务“两标准两办法”。为推进居家养老服务标准化、规范化和信息化，2011年4月，杭州市制定出台了《杭州市社区（村）居家养老服务标准（试行）》、《杭州市社区（村）居家养老服务需求评估办法（试行）》、《杭州市养老机构服务标准（试行）》、《杭州市国办养老机构准人评估办法（试行）》，即“两标准两办法”，并在全市实施。杭州市养老服务“两标准两办法”的实施，促进了公共养老服务资源更加公平合理地分配。通过评估老年人的自理能力、经济条件、生活环境年龄等因素，根据得分高低确定政府优先补助人员和国办养老机构的优先入住人员，确保公共资源公平合理使用，有效地提高政府的公信力。“两标准两办法”科学地评估了老年人的实际需求。通过了解老年人的自理能力、残障情况、重大疾病等情况，全面真实地掌握老年人的服务需求，为老年人提供有针对性的养老服务，对失能、高龄、孤寡和空巢老年人给予重点关注。“两标准两办法”的实施加快了养老服务工作标准化、规范化建设。“两标准两办法”规定了居家养老服务与机构养老服务的术语和定义、管理机构职责、服务对象与工作内容、管理要求、人员配备、护理等级、检查与考核等基本要求，有助于提升养老服务水平，便于基层工作人员操作，推进养老服务向规范化、标准化发展。“两标准两办法”的实施提升了养老服务的信息化、专业化水平。建立老年人信息数据库，形成系统化、综合化的老年人服务信息，有效提升了养老服务的专业化水平，对养老工作实施信息化、专业化管理。“两标准两办法”的实施创新了政府对养老服务机构的管理方式。养老服务信息平台汇总了养老服务机构的基本信息和服务内容，便于政府全面掌握机构的基本情况和提供服务的人群、数量、内容等数据，有效地提升了政府对养老服务机构的管理水平。

亮点之五：杭州市上城区创立居家养老服务国家标准。2011年11月，杭州市上城区制定的 《居家养老服务与管理规范》，被确定为国家标准颁布实施，它对居家养老服务的对象和内容、养老服务员业绩评定等作了明确规定，对辖区居家养老的12类服务项目、价格作了明确规定，由政府参与定价，成为以全面满足养老服务需求为目标的新型模式。 该区是我国首批政府行政管理和公共服务标准化试点区之一，在探索居家养老专业化、科学化、规划化方面创出了一条新路。

民政部政策研究中心调研组在杭州市拱墅区调研居家养老服务工作

亮点之六：率先实行“喘息服务”。2011年7月，杭州市西湖区出台关于针对失能老人家庭开展“喘息服务”的实施意见（试行），开始对不同等级失能老人的家庭成员分别实施一年5天到4周不等的长期照护服务，包括“上门”和“机构”两类，以缓解家庭成员照护压力。

探索创新：引领实践新导向

“苟日新，日日新，又日新。” 创新是事业发展的不竭动力。一切美好的事物，无一不是创新的结果。浙江的社会养老服务体系建设之所以能走在全国前列，月月有新进展，年年有新突破，关键在于上至省级相关部门领导下至社区负责人都有强烈的创新意识，都有敢做敢为的探索精神 。

“数”解探索创新效果

居家养老服务网点基本覆盖了全省城市社区和60%以上的农村，有300多万老年人直接享受到各类居家养老服务。养老服务中心（敬老院）覆盖90%以上的乡镇（街道）。这几个数字表明，浙江初步形成了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务网络布局。

全省4.7万城镇“三无”和农村五保老人在公办养老机构接受供养服务，集中供养率分别达到99.57%和97.3%。缺乏生活自理能力、经济困难的失能、失智老人，由政府采取适当补贴方式购买服务。今年对1.2万名低收入失能失智老人给予养老服务补贴。全省城乡社区共有7000多名专职护理人员， 居家养老志愿服务队伍1.3万支， 志愿者人数29.6万人。这几个数字表明，浙江初步形成了公共服务、社会服务、志愿服务相结合的养老服务供给方式。

“十一五”以来，各级财政、福利彩票公益金在养老服务设施建设方面的投入达89亿元，其中居家养老服务设施建设23亿元，养老机构建设66亿元。这几个数字表明，浙江初步形成了公共财政投入、政策优惠支持、社会资本进入的养老服务事业保障机制。

“话”说探索创新过程

“地区间发展水平有差异，老人的需求具有多样性，哪些老人需要生活照料，哪些老人需要更高端服务，哪些老人可以享受免费服务，这需要做一个需求评估。去年7 月，省民政厅下发了《关于建立养老服务需求评估试点工作的通知》，在17个市县开展养老需求评估试点，根据各地老年人经济状况、身体状况，对老年人养老服务需求作出评估，建立养老服务补贴制度，分类实行无偿、低偿和优惠有偿服务。”省民政厅有关负责人就启动“养老服务需求评估”这一创新举措如是说。

政府出钱引入中介服务机构，聘请养老服务组织为老年人提供无偿或低偿服务，这种居家养老新模式在浙江各市区已被广泛采用。“实行政府购买服务制度就是借助低偿微利的中介服务组织或定点家政服务公司，推行市场运作居家养老服务，由政府购买服务为老年人提供市场化、专业化的社会养老服务。我们根据老人的身体状况和自理能力，核定政府买单的服务内容和服务时间，分为每月30小时、15小时、10小时和4小时不等。区民政局每月发放服务券给老人，老人根据享受的服务，支付服务券给服务公司。我们对服务公司提供的服务有一套严格的考评体系，并经常抽查和回访，只有达到一定的标准，他们才能拿到钱。监管不可少。”嘉兴市民政局有关领导详细介绍了政府购买服务的实施过程。

点击探索创新特色

嘉兴：率先在全省建立了城乡70周岁以上无保障老年人生活补贴、民办养老机构财政资助、居家养老服务政府补贴等制度；为4700位老年人免费安装“ 一键通”紧急呼救系统。老年人的基本信息、病史档案、联系人的联系方式等被录入“一键通”系统，当老人需要服务或者帮助时，只需按响电话机上的“一键通”，即可获得助老服务员的帮助；服务网络不断健全。覆盖城乡的市、县（市、区）、镇（街道）、村（社区）四级养老服务体系已基本建成，形成了四级联动、城乡协调、整体推进的养老服务体系建设新格局；机构建设力度大。投入2亿多元新（改、扩）建9家老年公寓和福利院、投入近1.5亿元资金对72家敬老院进行转型升级。

2010年5月，嘉兴市成立家庭服务业协会

杭州市拱墅区：建立“一岗解两难” 助老助残服务机制，推行“零遗漏、全覆盖”居家养老服务综合体，建立“一站两中心”养老服务体系，构建养老保障网、医疗健康网、生活照料网、文体娱乐网、权益维护网和志愿服务网“六网”，建立健全养老服务机构认证、评级、年检制度，指导推动养老服务站规范化运转，明确对新建居家养老服务设施要进行社区服务业登记备案。打造具有拱墅特色的服务品牌，如映月社区志愿服务、田园社区“爱心食堂”、上搪、康桥“集中供养”、大塘巷社区“老来乐”会馆、湖墅街道仓基新村“阳光食堂”“四季八节”温馨服务、小河街道的“三替品牌”、和睦街道华丰社区“巧媳妇”餐厅、大关街道“百姓书场”等。

宁波：“1+1+x”农村居家养老服务模式。第一个“1”是指建立一支居家养老专业服务员队伍，主要为经济困难、生活难以自理的老年人提供上门免费服务。他们向社会招聘，培训上岗，服务1 位老人每月可获200元工资。第二个“1”指的是建立居家养老服务中心，为老年人的“精神养老”提供场所，目前，宁波在农村已建成了165个居家养老服务中心，每个中心都基本配备电视机、棋牌桌、按摩椅、健身器材和戏曲道具等，老年人可以在那里吃饭、读书、娱乐。“X”指的是一个庞大的服务网，老年协会就是一个重要的形式，主要为农村老年人提供各种安全保障、文化教育、健身娱乐服务。据宁波老龄办统计显示，目前完全由老年人协会负责农村居家养老服务的村子超过1/3。

绍兴：政府给予养老服务补贴。绍兴市发文规定，凡老年人经济状况为低保或低收入，身体为介助、介护的，政府给予养老服务补贴，由养老机构或社区、从事养老服务的单位提供养老服务。对于80岁以上老年人给予高龄津贴，并建立动态机制，在现有基础上逐步提高标准。引导鼓励各类专业护养、护理型养老机构建设，到2015年，养老机构床位不低于老年人总数的3%，其中护理床位数不低于30%。

华丰社区：“四化“打造民生服务新品牌。拱墅区和睦街道华丰社区积极探索居家养老新模式，在老人“吃、行、医、乐、难、品”六个字上下功夫，为有需求的老年人提供“助餐、助洁、助购、助浴、助聊、助医”等一站式服务，“四化”打造服务新品牌: 服务队伍品牌化。打造“巧媳妇”居家养老服务团队，积极培训服务人员的专业技能，以个性化服务模式，与老年人结对，在老年心理、卫生保健、情感沟通、应急救助、家政服务、日常护理、膳食制作等方面无偿为老年人排忧解难；服务方式个性化。针对身体健康、生活能自理的老人，生活可部分自理、还需要部分照顾的老人，生活上不能自理、患有各种慢性病或残疾的老人等不同的服务对象，分别制定家政型服务菜单和护理型服务菜单，并按需提供个性化服务；服务载体精细化。充分挖掘整合各种资源，以“独居老人俱乐部”、“老年心理疏导室”、“老年维权社”等为服务载体，广泛吸纳辖区单位和社会团体的加盟，整合和发挥社区商业网点、星光老年之家、文体活动中心、社区卫生服务站等资源优势，努力在完善服务功能、深化服务内涵、提升服务档次上下功夫，实现“你有所需，我有所应”，让老年人切实感受到党和政府及社会各界的关心和关爱；服务水平内涵化。根据服务对象不同的个性需求，进一步完善为老服务内容，新增“心理疏导”、“修甲”、小家电维修、预约上门免费理发等多个项目，在社区内积极营造“文化养老”氛围，开展“生日派对”、“百人宴”、“情人节见证爱情的永恒”、戏曲迷社、文艺团队送戏等丰富而有意义的活动，努力让辖区每个老人都能享受到幸福，感受到关爱，让“尊老爱老”的传统美德深入到每位居民的心中。

家家有老人，人人都会老。我国正在加速进入老龄社会。“如何养老”是亟待破解的现实问题。浙江的养老规划和创新实践给我们提供了答案，那就是：以社区为重点，大力推行居家养老服务，让老年人在社区或在家中享受到细致的生活照料、康复护理、精神慰藉和文化娱乐等专业化养老服务，满足众多老年人“不离家养老”的愿望和需求。

民政部政策研究中心）