南海“小政协”改革破冰

颜昌武 黄洁慧

2010年，广东南海借鉴新加坡经验，设立“社区和谐共建理事会”，旨在让更多居民与企业参与社区事务管理，促进社区和谐共建。此举得到省委书记汪洋高度肯定。

9月11—12日，广东省在佛山市举行了高规格的推广顺德南海综合改革试点工作现场会。省委书记汪洋在考察南海农村综合改革、社区服务中心建设和社区参理事会时兴奋地表示，南海的社区“小政协”模式是一个“破题之作”，值得探索。

“小政协”是篇大文章

南海的“小政协”模式得从务庄说起。2010年6月，罗村街道的务庄社区仿照新加坡设立了一个名叫“社区和谐共建理事会”的民间自治组织，旨在搭建一个群策群议的议事平台，让更多的居民与企业参与社区事务管理，促进社区和谐共建。两年多来，理事会先后对“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造项目、物业出租、村务财务制度、民生建设、奖教奖学、社会公益等事项，进行了决策咨询和有效监督，被形象地称为务庄“小政协”。此后，为进一步做实基层自治，做好协同共治，南海区各镇街的村居普遍借鉴并推广了务庄的这一做法，成立了类似的参理事会，“小政协”美名由此传遍南粤大地。

各种形式的村居理事会之所以能享“政协”之名，一则因其有政协组成形式之广泛性。如凤池社区参理事会，由社区各界各阶层精英35人组成，既包括“两委一社”干部，也包括辖区人大代表、政协委员、党员、居民、妇女、青年、企业家、行业精英和退休干部等各方面的人士，还包括10名异地务工代表。二则因其具政协参政议政之功能，是社区群众的民主议事机构，能广泛地参与社区事务管理，对社区重大事项进行协商、议事与监督。比如凤池社区参理事会，每季度都会按照不同主题召开会议，通过创新开展政策咨询、民主议事和参政议政三项制度，为本社区的社会管理、经济发展和民主福利等重大事项把脉献策。而如今的务庄，无论是社区民生，还是经济发展大事，都会在理事会这个“小政协”上进行商议。谓其“小”，则因该组织主要设立在基层社区，且属民间自治性质。

基层无小事。“小政协”虽小，但纵览其设立由来，实可管窥南海乃至广东全省农村体制综合改革的大文章。南海的农村改革历来走在全省前列，上世纪八九十年代，作为中国农村改革的“试验田”，南海率先开启农村土地股份合作制改革。进入新世纪以来，南海加大统筹城乡发展力度，继续推进和深化农村改革，积极探索“城乡互动，融合并进”的协调发展之路。尤其是最近几年，南海通过三旧改造，迅速壮大了农村经济实力。公开资料显示，2010年南海农村经济总值达4800多亿，其中可支配收入超千万的村委会有49个，村小组20个。截至2011年底，南海区的村组两级经营性资产约为260亿元，村组两级可支配收入约为50亿元，社员股东当年的人均分红超过3100元。

蛋糕做大了，本来是件好事，但如何分蛋糕，却成了个棘手的问题。要分好蛋糕，首先要选好切蛋糕的人。按照传统的做法，切分蛋糕的人自然是村党支部书记，但他又同时兼任“经联社”社长和村委会主任，集农村党组织、自治组织和集体经济组织权力于一身。权力过于集中，既容易滋生腐败，也使得村主任分身乏术，基层稳定也因此隐患无穷，村级“反贪潮”、“外嫁女”问题随之爆发。南海区委书记邓伟根称此种现象为“农村经济组织‘绑架自治组织”，他说：“政经混合的时候，村主任想服务都没时间服务，天天被分红的事情缠着，根本没精力搞公共服务。政经分离是建一个隔离墙，让经济的纷争不要左右了村居自治组织和党组织。”如邓伟根所指，一切问题的核心在于政经合一导致资源分配低效，基层组织的各项职能无法很好地发挥。

农村基层治理困难重重，根源在于传统农村基层管理体制已不适应市场化、城镇化发展要求。如果不推进农村综合体制改革，从根本上解决农村问题，那就会出现更多的“乌坎事件”。如何推进农村改革，破解基层发展的难题？南海选择了以“政经分离”为切入口的农村综合体制改革，力图打破现有权力过于集中的格局，实现广泛有效的分权体制。社区管理“小政协”模式由此应运而生。

政经分离与居民议事

对于南海的农村综合体制改革，汪洋强调改革的方向“还是应该政经分离”。所谓“政经分离”，就是把村居的自治职能和经济职能相分离，即从原来的“两委”包办村居全部事务，到党支部、居委会、经联社、社区政府服务中心和财务管理中心“五驾马车”并驱，要求村（居）民委员会成员不能与集体经济组织交叉任职。党组织抓党建，自治组织（村、居委会）管服务，经济组织（经联社、经济社）抓经济，三类组织各居其位，各谋其事。原先困扰农村基层发展多年的书记、主任、社长“一肩挑”局面已不复存在。

作为南海“政经分离”第一村的丹灶镇石联，仅用一年多时间，便实现了从“政经混合”到“政经分离”、基层三类组织各归其位的蜕变。2011年1月，石联新一届居委会班子选出，成为南海启动农村体制综合改革后首个“村改居”的居委会班子。目前南海所有的农村社区均已实现“政经分离”。随之而来的，是基层农村治理和发展机制的进一步理顺，以及农村矛盾的减少。人们感兴趣的是：逐利之争的农村基层矛盾何以能减少呢？

“政经分离”初步厘清了农村基层关系，实现了体制上的变革。这种类似国企的政企分离的举措，为农村集体资产管理走向市场化道路做了体制上的准备。过去，南海集体经济的发展主要依靠出租土地、物业等形式，由于在交易环节并没有引入市场机制，这些土地、物业的价值远没有被挖掘出来，在分配环节中也常常存在“暗箱操作”等不公现象。“政经分离”后，作为农村自治组织的村（居）委会与村集体经济组织的经联社分离运作，村（居）委会主任不得兼任经联社社长，“村长管自治、社长抓经济”的分权治理格局就此形成。与此同时，村（居）全部集体资产和合同纳入农村集体资产交易平台进行集中管理，“暗箱操作”、“一言堂”自此再无市场。比如，有关土地、物业出租等方面的事项，先要经过党总支审核，再通过集体资产交易平台公开上网招标，交易信息“明明白白”。而相关的集体财务收支，亦需全部在集体经济财务监管平台上操作，改善了以往资产内部管理混乱、交易范围狭窄、流动性差的问题，市场化的管理使得村民获得更大的经济收益。公开资料显示：自从推出农村集体资产交易平台，南海全区集体资产成交价格升值了20%以上。

“政经分离”最大的亮点，是使基层自治组织从经济组织“松绑”下来，实现了向社区服务本质的回归。“政经分离”后，基层组织何去何从？南海将目光投向了同是粤语文化圈的香港以及华人文化厚重的新加坡，借鉴两地先进的社会治理之道。

不管是在香港，还是在新加坡，社区服务的具体运作大多由街坊会之类的民间自治组织来实施，政府主要扮演政策制定、资源提供和服务监管的角色，充分体现了“小政府、大社会”的特点。以香港为例，其社会服务从上世纪五六十年代开始，一直坚持改革创新，根据不同时期居民最关注、最需要的服务内容，照顾到不同层面的需求。香港和新加坡先进的理念、服务氛围和具体做法对南海人触动颇深。2011年初，南海区实施借鉴新加坡、香港等先进地区的经验，在全区成立参理事会，在村居自治的基础上实现协同共治。社区经济发展上去了，更需要关注社区居民的其他服务需求。“一枝独秀不是春”，经济发展的持久与健康，有赖于人们在文化、教育、社会保障等各方面需求的满足。对于南海区众多经济条件良好的村居，其服务功能要跃上一个台阶，已成为一个不可回避的选择项。社区参理事会恰好提供了一个这样的平台，让不同阶层不同人群针对不同的社区服务问题进行探讨和决策，参与社会管理，从而更好地服务社群。

日前，南海区的街坊会和邻里中心已在各个镇成立试点，这些机构由居民、志愿者、热心人士自愿组成，主要开展帮扶、培训、文体、邻里活动、发展志愿队伍等服务性公益工作，加强社区街坊的联系，形成“熟人社区”，让更多的居民关心社区事务，热心参与社会管理，最终推动居民自治的发展。日后这些机构将要注册为民间组织，加强自身发展，具备实力和资质后申请承接政府向社会发包的社区服务。

南海经验具普适意义

“基础不牢，地动山摇”。近年来出现的一系列公共事件，如瓮安事件、乌坎事件等，凸显了基层善治的紧迫性，亦折射出基层治理中的困惑：为什么越来越多的问题发生在基层？“顶层设计”如何对接基层实践？基层公共服务体系如何创新？为什么现有的治理机制不能实现基层公共产品与服务的有效供给？

秉持一种如何更好地解决中国农村基层公共问题的焦虑，南海人通过借鉴香港和新加坡的做法，找到了一条“政经分离、居民议事”的社区治理模式，为各地日益凸显的基层治理危机提供了一条解困思路，因而具有极大的样本意义。

如著名农村问题专家党国英等所指，农村体制综合改革是一篇大文章，南海以“小政协”模式为切入点，以“政经分离”为重点，为基层改革启动了“四大破题”——为社会建设重构主体基础、重构基层自治格局破题；为统筹城乡公共服务破题；为基层党组织回归党建主业和服务本源，为执政党夯实执政之基破题；为集体经济市场化转型改革破题。《南方日报》专题文章在回顾南海系列改革之举后，梳理出这样一条脉络：立足基层，通过农村体制综合改革和党建创新，破解基层农村各种体制弊端，探索农村集体经济二次转型，以消解村（居）矛盾、强化执政之基；通过培育社区社会组织等基层社会管理创新举措，为基层村（居）回归自治、社会建设重构主体基础夯实基础；而行政管理体制改革将行政服务延伸到“神经末梢”的村（居），一方面让社区（行政）服务中心为村（居）委会行政“减负”，为其回归社区自治和服务创造条件，另一方面也极大程度方便村（居）民不出社区办事，促使城乡公共服务均衡发展。不管怎样概括，南海改革的样本意义不言而喻。

但正如党国英所指：“南海农村综合改革已经迈开了重要一步，但改革止于这一步不行。”通过微博ID“樵山潮人”，邓伟根晒出了他对南海农村综改的思考：实现政经分离后，自治组织、经济组织和社会组织之间如何分工、协调？政经分离后，如何引导经济组织按照市场化、社会化的规律来运行？村改居后，如何从法律途径到各个层面对原有村民的既得利益加以保障？新体制之下城乡公共服务如何实现均等化？不少关心南海城市发展的网友，常通过他的微博，了解主政者对这座以改革著称的城市下一步的思考。而“樵山潮人”也常抛出议题，收集、汇聚民间智慧。

如何使改革不流于形式，能长效保持活力？制度层面的建设十分重要，改革不能依靠领导者的个人重视，而需要建立长效的制度保障。在广东全省推广农村基层改革的风潮下，南海经验具有很大的借鉴意义。然而如何将其作为特色的“特殊性”转化为可推广的“普遍性”呢？这些都考验着执政者的智慧。

（作者单位：暨南大学公共管理学院）