中外应急联动模式的比较分析与“金华样本”的路径建构

□胡立华

（金华市公安局，浙江 金华 321000）

中外应急联动模式的比较分析与“金华样本”的路径建构

□胡立华

（金华市公安局，浙江 金华 321000）

编者按：金华市积极构建以应急联动指挥中心为中枢，以68家联动单位为骨干，各警种密切配合，政府各部门、企事业单位共同参与的“大集群、全覆盖、高效能”的社会应急联动体系，在整合社会资源、创新社会管理、打造效率型、服务型政府方面走在全国前列，形成了具有一定指导意义的“金华样本”。从《以“三化”推动社会管理创新的实践与启示》（作者毛善恩，本刊2010年第5期）到《论公安指挥中心在政府应急管理中的协调联动作用——以金华市110应急联动工作为例》（作者潘宏德，张永佳，本刊2011年第1期）再到本文，本刊追踪了金华市社会应急联动体系的构建和发展过程，见证了该市以民意为引领，以创新为动力，以中外经验为借鉴，进一步整合应急联动资源，日益完善应急联动机制，不断提升应急联动能力的探索、务实的精神。希望这一系列文章能给读者以启示和借鉴。

预防和应对各种风险、危机及突发事件，是社会管理的重要方面。我国改革开放以来，经过不断的探索实践，逐步形成了集中、授权、代理、协同四种应急联动模式，每种模式各有其特点和适用情形。西方国家应急联动运行模式相对成熟规范，美国的集权模式、欧盟的混合模式比较有代表性。金华市认真借鉴中外经验，积极探索社会应急联动创新之路，逐步架构了“大集群、全覆盖、高效能”的“金华样本”。今后社会应急联动应向集权化、集群化、集约化发展，注重技术与非技术支撑体系的架构，同时做大做强专业化加社会化的应急联动队伍。

风险社会；应急联动；管理创新；“金华样本”

20世纪80年代，德国著名社会学家乌尔里希·贝克提出了“风险社会”理论，意即在风险社会里，各种自然与人为的事故和灾难频繁发生，自然灾害、安全事故、传染病、恐怖袭击等使人越发觉得自己的头上高悬着一把把达摩克利斯之剑。风险社会理论认为，人类是社会风险的生产者，风险与人类共存。风险社会理论家甚至断言，我们已经进入了“除了冒险而别无选择”的时代。人类进入21世纪以来，特别是随着工业化、城市化的快速发展，各种影响国家安全、公共安全、环境安全与社会秩序的致灾因子（危

社会应急管理是一个庞大复杂的系统工程，本文选择其中的应急响应环节，以应急联动为研究对象，借鉴中外管理经验，总结金华市应急联动的实践，探寻建构有效激活社会应急功能、润滑联动机制、整合社会资源、提升响应能力的路径。

一、中外应急联动模式比较解析

（一）国内应急联动四种运行模式。应急联动系统（IEMS），即综合各种社会应急服务资源，为公众提供相应的紧急救援服务，为公共安全提供强有力的保障的系统。目前，我国各地应急联动模式还处于探索发展的状态，短时间内还不太可能实行统一的模式。通过对国内一些地方应急联动运行模式的比较分析，可以将其分为集中、授权、代理、协同四种模式，每种模式各有其特点和适用情形。

1.集中模式。集中模式是指整合政府和社会所有的应急资源，成立专门的应急联动中心，由该中心代表政府全权行使应急联动指挥、处置职权。国内第一个建设“社会应急联动中心”的南宁市就采取了这种模式，也有的研究者称之为“集权模式”。为便于与美国“集权模式”相区别，笔者认为称其为“集中模式”更恰当。该模式由政府牵头、政府投资、集中管理，应急联动中心是政府管理的一个部门，有专门的编制和预算；联动中心是城市应急事件处理的唯一中枢；政府将所有的指挥权归于联动中心，采取一级接警、一级处警方式，即应急指挥中心统一接警，统一处警；简单事件由专业组处理，出现重大事件时，由指挥长协调各专业联动处警。

集中模式体现了社会应急联动的本质要求，符合应急联动发展的基本方向。一级接警、一级处警，信息共享、资源共享，有利于实现快速反应、集中资源、高效处置。但是，由于该模式几乎重构了城市应急体制，因而建设难度大，重复建设多，运行成本很高。在接处警量大的情况下，一级处警没有多层次协作，容易造成指挥中心负荷过重。

2.授权模式。授权模式是政府利用现有的应急指挥基础，根据社会应急联动的总体要求，通过局部的体制机制调整，授权应急基础比较好的某一部门，承担起社会应急联动的指挥职能，相关应急部门配合响应，从而构建社会应急联动系统。一般来说，这个牵头部门就是公安110指挥中心。授权模式是目前国内应急联动比较现实可行的模式，广州、上海等城市都采取了这种建设思路。该模式采用“一级接警、分级分类处警”的运行方式，即由指挥中心统一接警，根据事件性质来选择出警主体，普通事件根据专业归口和属地原则，分配给相关部门或人员处理；重大事件由指挥中心调度多个专业部门联合处置。

授权模式有效利用了现有的应急基础来快速构建社会应急联动系统，能够快速构建相对成熟的应急指挥系统，投入少、风险小、见效快，较适合现阶段国情。但授权要充分而又具体，权力边界要明确，否则联动时容易出现不同理解，贻误战机。同时，该模式对指挥中心的指挥调度、组织协调能力要求非常高，如果指挥权威不足，就会出现“联而不动、动而不畅”的局面。

3.代理模式。代理模式是政府成立统一的接警中心或呼叫中心，负责接听城市的应急呼叫，根据呼叫的性质，将接警记录分配给一个或多个部门去处理，并根据各部门处理情况反馈报警人。北京市就建设了统一接警中心，作为各个部门的接警代理。该模式由政府牵头，统一紧急呼叫的入口；各部门分头处警，各自指挥；中心负责向报警人反馈处理信息，监督各部门处理事件的质效。

代理模式解决了统一接听的问题，为统一指挥打下了基础；且体制冲突小，建设难度小，便于快速启动。但也存在诸多风险，如指挥层次过多的风险，接警中心接警后下达指令给部门指挥中心，再由部门指挥中心下达给处警队伍，增加了指挥层级；再如专业知识的风险，接警中心接警员需要诸多专业知识，否则就会因业务不精而指挥失当，处置失误。

4.协同模式。协同模式是多个不同类型、不同层次的部门指挥中心和执行机构通过信息网络平台组合在一起，按照约定的流程，分工协作、各司其职、信息共享。江苏扬州社会应急联动体制建设就是典型的协同模式。该模式由多个部门指挥中心和更多个基层远程协同终端构成，不同事件有不同的指挥、执行主体，分类接警、分类处置。一般事件由部门指挥中心直接处理完成，重大事件通过网络自动被市政府指挥中心捕获，市政府指挥中心协同各部门指挥中心和政府其他部门共同处置。所有系统通过网络连接在一起，可实时交换事件、警力和指挥等信息，实现多部门、多层次的网上动态协作。

协同模式的本质是在政府现有各应急主体基础上增加网络化电子协作与指挥信息平台，不需要触动现有行政体制。部门指挥系统职能分明，各有重点，互不冲突。但这是一种松散型的应急联动模式，甚至还谈不上真正意义上的联动，遇有重大突发性事件，不利于集中指挥、合成作战。

（二）美国、欧盟应急联动系统运行模式。西方国家应急管理的体制、机制、法制建设起步较早，已经形成了一套比较完善的运作体系。特别是在应急联动方面，其运行模式相对成熟规范。美国的集权模式和欧盟的混合模式比较有代表性。

1.美国的集权模式。1967年，美国司法部建议全国采用统一的社会紧急求救特服号，这一建议得到国会的立法批准。经联邦通信委员会（FCC）论证，决定以 “911”作为统一特服号，逐步在全国推进“911”应急系统建设。多年来，随着美国社会管理和科学技术的不断发展，“911”中心已形成一套较为完善的工作运行机制，拥有先进的装备设施和高素质的接处警队伍，在处置各类突发事件、救助民众、打击犯罪乃至维护美国的社会稳定等方面发挥了重要作用，绝大多数美国人把它看作是国家最重要的资产。

美国“911”应急联动系统的发展状况具有集权模式的鲜明特征。在管理体制上，以立法形式建立了较为完善的联邦、州、地区（县、市）三级应急管理体系，联邦应急管理署（2003年改为国土安全部）是全国的总协调机构，“国土安全运行中心”为联邦应急日常总值班机构，各级政府均设立了相应的专门机构和专职人员，应急管理日趋专业化和职业化。在运行机制上，形成了接警的中枢指挥核心，实现了所有案事件处置的统一指挥调度，采取灵活多样的运行方式，以适应个性化需求。美国目前有2.2万多个“911”中心，多数设在警察局（如洛杉机等），少数是独立的政府部门（如旧金山综合应急通信中心）。在队伍建设上，建立了较为完善的监督和教育培训机制，提高了“911”中心接处警工作质量。在技术保障上，标准化、可视化及加强系统安全性、可靠性的多通讯手段得到快速发展。

美国的集权模式兼具了我国集中模式和授权模式的一些特点，既有专门的政府应急管理机构，同时大量的接警中心都放在警察局，形成了全国纵向垂直协调指挥、横向相互沟通交流、信息资源和社会资源充分共享的一体化的指挥体系。但其运行模式也并非尽善尽美，这一点在卡特里娜飓风灾害的应急管理中暴露无遗。

2.欧盟的混合模式。20世纪90年代初，基于欧洲一体化倡导的“建立无内部边界的空间，加强经济、社会的协调发展”及“实行共同安全”政策，欧共体决定仿效美国和加拿大，建立一个可在成员国通用的“112”应急联动系统。根据欧盟一体化的最终目标，不断出台关于“112”应急联动系统的共同法律规定，为推进系统建设提供基本的法制框架和运行发展环境。

应急系统的混合模式是指与集权、授权、协议模式系统或者单一应急系统并行、统一联动系统并未完全整合其他应急系统（尤其是警察、消防和急救三个系统）或未被唯一授权的一种多系统杂糅的系统类型。混合模式概念的提出，主要是基于应急响应事权划分单一化、配置分割化向统一化趋势演进的系统林立的现状的考量和描述。“112”应急联动系统自建设运行起就面临体制瓶颈、技术制约和服务保障等重要问题，如接处警语言不统一、异国移动定位难、“112”公众认知度不高等问题。“112”应急联动系统的发展与成员国原有系统的整合度密切相关，整合难度很大。很多国家或已具有统一应急联动系统（如英国、瑞典），或已具有急救、警察、消防单一（如法国、意大利）或“两警合一”系统（如比利时），“112”应急联动系统职能界定与平台集成的需求均不一样，尤其是东扩后东欧“112”应急联动系统建设又出现了很多新问题。欧盟“112”应急联动系统顶层设计理念的变迁与成员国建设步伐的不一致，形成了颇具特色的混合模式系统。

混合模式具有阶段性和过渡性特征，最终目标是仿效美国和加拿大等国，建立一个可在成员国通用的“112”应急联动系统。就欧盟内部的单个国家主体而言，其实很多国家应急联动采用的都是集权模式，基本差异在于特别呼叫号码的不同。欧盟是一个松散型的“邦联”，如果经济社会发展的融合度没有达到较佳状态，应急联动系统的整合显然不会顺利。如果旧体系已打破、新体系未健全，反而影响应急联动效能。

二、“金华样本”的实证分析

（一）“金华样本”。浙江省金华市是浙江中西部的中心城市，总面积1.09万平方公里，全市实有人口799万，其中常住人口536万，暂住人口263万。随着城市化、工业化、城乡一体化的快速推进，各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件时有发生，社会应急管理任务日益繁重。为有效应对各种风险、危机和突发事件，金华市积极创新社会应急联动模式，大力拓展110品牌的社会管理价值，建立健全了以公安指挥中心为龙头，68家应急成员单位为主体的110社会应急联动体系，有效架构了“大集群、全覆盖、高效能”的社会应急联动“金华样本”。

1.架构一个平台，提升指挥权威。金华市委、市政府专门成立了由常务副市长为组长，38个部门负责人为成员的市应急联动处置领导小组。在市公安局建立了应急联动指挥中心，与110指挥中心实行“二块牌子一套人马”运作。将指挥中心机构升格为副处级单位，授权指挥中心代表党委政府行使相应职权，赋予指挥调度、通报协调、装备调用、检查督导等指挥职能，解决了社会联动体制不顺、权威不够、协调不力等问题。市应急联动指挥中心大楼设立接警指挥大厅、首长指挥决策室和应急联动指挥室。本着“立足实战、急用先上、着眼长远、逐步建设”的原则，先后建成了短信报警预警系统、视频监控系统、GPS卫星定位系统、PGIS警用地理信息系统等十余个指挥系统及相关配套设施，把接警指挥大厅建成集接警派警、处警跟踪、视频监控、集群寻呼、信息质量监督等多项功能于一体的综合性实战平台，突出指挥中心在快速反应、社会联动机制中的中枢地位。采取“专家上门培训法、岗位技能测试法、班前班后讲评法”等多种形式，大力开展岗位练兵活动，有效提高了接警员的警情判断、指挥协调、情报分析、设备操作、地形阅读和文明用语能力。

2.健全两项机制，提升联动效能。一是健全“多台合一”机制，实现统一指挥。在110、119、122“三台合一”的基础上，进一步整合了卫生、工商、城建、供电、供水等多个部门的接警信息资源，统一使用110报警平台，建立起了集中、统一、权威、高效的应急联动指挥体系。110品牌已经深入人心，成为群众报警求助的首选号码，改变了以往“群众报警难、联动处置难、重复建设多”的“二难一多”现象，真正实现了集中接警、分类处置、统一指挥、协调有序、反应灵敏的目标，110指挥中心的非警务接警量不断提升（见下表）。

2008-2011年金华市公安110指挥中心分行业接警量（单位：起）

二是健全联动考核机制，实现高效指挥。市政府将应急联动工作纳入社会治安综合治理考核范畴，扭转了以往110社会联动工作“应而不急、联而不动、动而不畅”的局面。市纪委、效能办充分发挥联动监督职能，将个别日常工作中行动迟缓、敷衍塞责、群众反映差的单位，联合进行通报查处，并视情在新闻媒体予以曝光。应急联动指挥中心采取日常抽查、每季通报、年终汇总的形式，对联动单位赶赴现场时间、着装情况和处置效果、群众满意度等进行检查考核。通过奖优罚劣，有效调动了各联动成员单位的积极性，联动工作的认可度、执行力和荣誉感都有显著增强。

3.建立三级体系，提升应急水平。把具有应急处置和紧急救援职能的68家政府部门及企事业单位全部纳入110社会联动体系，按照各自承担的职责任务和服务民生的紧密程度，将应急联动成员单位划分为三级联动。一级联动单位主要承担经常性的应急处置、紧急救助和社会服务等工作。必须做到“四定”，即定值班场所、定专门队伍、定交通工具、定职责任务。公安、卫生、自来水、电力、建设等40家单位列入一级联动层次。二级联动单位主要承担非经常性的应急处置、紧急救助和社会服务等工作，必须做到“三有”，即有专门队伍、有交通工具、有联络方式。市政、园林、安监、运管等12个单位列入二级联动层次。三级联动单位主要承担应急联动的技术服务、经费保障和管理下属联动单位等工作，不直接参与现场处置。必须做到“三到位”，即管理协调到位、经费保障到位、应急响应到位。财政、民政、气象、司法等15家单位列入三级联动层次。在建立健全三级联动体系的基础上，大力加强基层应急队伍建设，在全市县（市、区）级层面已建立治安巡逻、公共卫生、森林防火、矿山救援、供水供电、环境保护、疫病防治等应急救援队伍260余支，计1.6万余人；在乡镇（街道）建立民兵应急救援、兼职消防、事故救援、公共卫生队伍730余支，计2.8万余人。

4.实现四化要求，提升联动品质。一是联动标识统一化。专门制定《金华市应急联动工作人员着装、车辆规范化建设实施意见》，所有应急处置车辆喷涂统一的外观标识，安装GPS定位系统，应急处置人员统一着印有联动标志的反光背心，在市民当中树立应急联动良好形象。二是指令派单网络化。为提高突发事件指挥处置的高效性和准确性，避免误听、误传、误记等人为因素造成指挥失误，指挥中心建立了应急联动指挥网络化派单模式，直接通过网络在几秒钟内将完整的应急处置指令下达到联动单位的计算机上。同时，指挥中心与各支联动队伍实现了短信互动，提高了指挥的灵活性。三是物资保障集约化。指挥中心将分散在各单位的应急物资进行登记造册，明确储存种类、数量、地点、联系人和联系方式，信息全面、资料详实、查询快捷，实现分点储存、集约保障，为处置突发事件、抢险救灾等提供高效便捷的服务。如市消防支队战勤保障大队目前已储备灭火器材、抢险器材等11类4000余件套，同时还储备了大量的食品、药品、帐篷、麻袋、铁锹等抢险物资。四是应急指挥可视化。市本级购置了价值400余万元的“动中通”指挥车，全市配备了29辆装有实时图像传输系统的巡逻处警车，实现110接处警系统和手机报警定位、GPS卫星定位系统的无缝对接。一旦发生重大案事件，指挥中心即可根据需要调度上述车辆前往现场参与处置，指挥员在指挥部就可观看“现场直播”的实时图像，达到了“运筹帷幄、决胜千里之外”的实战效果。

（二）实际成效。基本评价：浙江省金华市通过构建以公安指挥中心为龙头的社会应急联动体系，博采众长、克己之短，闯出了一条独具特色的应急联动之路，为打造效率型、服务型政府积累了重要经验。其成效主要体现在以下“四个转型”。

一是在思想观念上，由“要我联动”向“我要联动”转型。通过组织发动、典型带动、制度推动、考核促动等措施，对社会应急联动工作实行强制入轨、强势推进、强力问责，社会各界参与联动的积极性、主动性明显提高，并且切实体会到了参与联动带来的行政效益。环保110、电力110、法院执行110等联动机制进一步完善，基层应急响应能力持续提高。

二是在组织体系上，由“分散作业”向“合成作战”转型。市应急联动指挥中心陆续建立了9大类60小类常见警情参考处置方法及相关依据，促进了接处警工作的规范化、科学化、精细化。同时借助一系列辅助指挥系统，形成了一套面对点、点对点、点对面、立体化的工作程序，为科学研判、精细指挥、合成调度创造了条件。

三是在信息资源上，由“信息孤岛”向“集成共享”转型。指挥中心与金华电业局、防汛防旱指挥部、国土资源局等8家单位在视频会议系统方面实现了互联互通，可实时调阅全市大型水库、防洪工程、反恐重点目标单位、街面监控探头的视频图像；可及时对江河水位、台风路径、卫星云图、暴雨预警等进行实时监控和信息查询。

四是在保障民生上，由“事故善后”向“前端处置”转型。通过提高应对各种突发事件的动员能力、反应能力和处置能力，把各种灾害事故处置在早、处置在小、处置在恶化之前，最大限度减少财产损失，最大限度保障公众安全。近年来，先后成功处置了“秋滨镇特大强酸泄漏”、“国美电器特大火灾”、浦江县“小水晶”业主群体聚集事件等一系列事故事件，均未造成人员伤亡和重大财产损失，得到了各级领导和广大市民的赞誉。金华市已连续三年被中国城市竞争力研究会评为全国30个“最具安全感城市”之一。该项经验先后获评“浙江省政风行风建设十大新事”、“中国管理学会第二届管理创新奖”，国内多个省市前往学习取经。浙江省专门在金华召开现场会，向全省推广“金华样本”。

当然，“金华样本”也难言完美。笔者长期跟踪并体验110应急联动运行情况，客观地说，其发展程度还仅处于“初级阶段”。最关键的问题是应急联动“一案三制”建设中的法制建设迟滞，地方立法没有跟上，导致联动指挥处置缺少法律支撑，弱化了应有的强制力。同时，受“官本位”和部门利益驱动，联动成员单位“独立自主”意识过强，应急联动“人工协调”的痕迹过浓，融合将是一个长期过程。

三、“风险社会”语境下应急联动升级发展的路径建构

随着社会的发展，贫富分化、生态恶化、金融危机以及全球气候异常等风险因子越来越多，导致社会风险系数越来越高，风险演变为危机或群体性事件的概率也越来越高，对社会应急管理特别是应急联动建设提出了更高要求。对此，笔者认为，应认真借鉴中外社会应急管理经验，结合本地实际，在原有基础上，积极探索实现应急联动升级发展的现实路径。

（一）立足“集权化、集群化、集约化”三大维度校正发展轨道。

1.应急指挥集权化。突发事件的不确定性、破坏性和扩散性，决定了应急管理的主体行使处置权力必须快速高效，强调统一领导、统一指挥、统一行动的一体化集权管理。纵观世界各国应急联动指挥机制的发展态势，从混合走向集权、从多元走向一元，提高快速响应、联合处置能力，是提高应急管理效能的必然选择。在我国，针对应急联动系统“多级、多层、多段”的结构性特征，目前的应急联动体系还存在着多元主体、条块分割、重复建设、各自为战、效能低下的状况，因此，加快应急联动系统与部门系统的集成，设置统一、集权、高效的应急联动指挥平台，对于提高应急指挥效能意义重大。国务院《关于加强应急管理工作的意见》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》等文件，均要求建设“上下贯通、左右衔接、互联互通、信息共享、互有侧重、互为支撑、安全畅通”的国家应急平台体系。中央、省、市、县四级应急平台建设是应急管理的一项基础性工作，对于建立健全统一指挥、功能完善、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急联动机制，预防和应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，减少突发公共事件造成的损失，具有重要意义。要真正把应急平台建设成为社会应急管理体系的“大脑”，而各种形式的应急队伍、装备、通讯等，则成为应急体系的“四肢”，致力构建一个“头脑灵敏、四肢发达、协同有力”的应急联动体系。

2.应急响应集群化。集群化的根本要义是实现各种力量超越部门界限、层级界限的障碍，避免不同功能的应急主体彼此互不沟通、缺少协同甚至互相掣肘的碎片化现象。突发事件发生后，应急需求突然膨胀，任何一个组织都难以单独提供充足的应急人力、物力、财力资源。因此，需要在健全“一案三制”的基础上，通过统一有效的指挥调度，将多元性、独立性、分散性，但又相互间有关联的联动单元，迅速整合形成以应急目标为中心的作战集群，达到“一呼百应”的效果。集群化主要有三个建构渠道：一是横向集群。就是要加强同一层级的政府部门、企事业单位等力量整合协同，形成强大合力。如在美国纽约全市范围内，与“911”中心保持直接联网的有近70个部门。金华市目前有68个部门与市应急联动指挥中心协同行动。二是纵向集群。就是要加强不同层级政府之间的密切合作，如突发事件超越下级政府的应对能力，上级政府就要迅速、及时地提供有效的支持。三是整体集群。就是要提高社会动员能力，整合全社会的人力、物力、财力、避难场所、交通工具等非政府资源，形成强大的社会应急合力。一般紧急状况下，实施局部动员；在危害性大、不确定性强、涉及范围广、影响强烈的突发事件中，实施整体动员。

3.应急资源集约化。以集约化理念推行应急联动体制机制变革，以最小的应急成本实现最大的应急效能，力争做到“力量配置最优、资源消耗最低、联动效益最大”，这是现代应急管理的发展趋势。就指挥体系而言，目前我国城市应急指挥机构建设有依托市委办、市府办，有依托公安局，也有新建机构，这些模式或多或少都存在着协调指挥不力、重复建设多或可调动资源不足等缺点。从精简、高效、务实的角度考量，依托公安指挥中心建设应急联动指挥体系是一个较佳的选择，“110”报警台有可能成为未来中国应急联动系统建设的本体或基石。美国目前有2.2万多个“911”中心，多数设在警察局，极少数是独立的政府部门（如旧金山综合应急通信中心）。欧盟很多“112”中心也都设置在警察部门。“金华样本”的实践也充分证明了这一模式的科学性、合理性，完全符合集约化的要求。基于改革开放三十多年的丰富积淀，公安机关可以调动的资源很丰富，如应急力量资源、现代通讯资源、视频监控资源、应急物资资源、情报信息资源等，同时也形成了一套较为成熟的处置突发事件的程序和方法。遇有重大紧急事件时，指挥中心可作为政府最高首长应急指挥的司令部；日常工作中，通过理顺公安体制内外的各种行政关系，统一指挥，协同作战，全面提高政府综合服务能力和现代化城市管理水平，使“常态管理”与“非常态应急”的双重功能得以真正实现。

（二）架构技术支撑体系与非技术支撑体系的发展路径。

1.技术支撑体系的升级。信息社会条件下的公共安全危机事件具有突发性、规模大、变异快、影响深远等特点，政府部门在应对危机时，必须充分运用快速发展的科学技术作为有效提高应急应对能力的重要支撑。近年来，空间技术、数字化技术和网络化技术的科研成果在我国应急管理中得到进一步推广和应用，大屏幕综合显示系统、视频监控系统、地理信息系统、手机报警定位系统以及现代通讯技术等已在灾害预警、应急响应、灾情评估、灾后重建等方面发挥着越来越重要的作用，但科技建设支撑应急联动的空间还很大。随着科学技术、信息技术的日新月异，互联网、物联网、云计算等新兴技术势必会推动应急指挥技术支撑系统的新陈代谢。当前我国部分地方的应急管理技术支撑系统较为零乱，相互融合度不够，碎片化现象明显。借鉴北京等地的建设经验，要对应急管理技术支撑体系进行统一规划建设，主要有八大系统：①有线通信调度系统，实现上下级政府之间以及同级政府部门之间的“热线”联接。②无线通信指挥系统，适用于大型安保、野外搜救等室外应急活动。③图像管理系统，整合公安、交通、城管、水务以及社会各方面的视频图像资源，最大限度发挥其效用。④视频会议系统，实现全市各应急联动单位的互联互通，满足异地会商的要求。⑤应急移动指挥通信系统，配备应急指挥通信车辆，实现市应急指挥平台与突发事件及大型活动现场之间图像、语音、数据双向实时通信。⑥信息软件应用系统，依托政务网搭建“城市公共安全应急信息平台”，发布各联动单位的职能分工、应急值守、预案管理、信息交换等内容，实现多部门、多层次的网上动态协作，服务指挥决策。⑦物联网应用系统，依托信息传感设备，按照约定的协议，把任何物品与互联网连接起来，通过“感、传、知、用”四个环节，进行信息交换和通讯，以实现智能化识别、定位、跟踪、监控和管理，为应急处置服务。⑧警用地理信息系统（PGIS），综合利用三维地理信息技术所特有的空间分析功能和强有力的可视化表达能力，使警务数据信息和空间信息融为一体，实现指挥调度、情报分析、交通管理、警卫安保、反恐处突、消防救火等的可视、可读、可写、可画、可量、可链接、可挖掘等一系列功能。

2.非技术支撑体系的完善。建立健全应急预案、机制、体制、法制（一案三制）等联动系统非技术支撑体系，是应急联动系统良好运行的关键。美欧很多国家的应急预案体系缜密完善、体制健全、机制平滑、法制完备，是其各自应急联动系统有效运行以及能够同步推动系统升级换代、在大范围和极端复杂情况下实施整合以实现跨越式可持续发展的根本保障。美国“911”应急指挥系统（中心）是政府管理城市、服务社会、与民众沟通交流的桥梁与纽带，通过立法被授予最高权威，各部门之间职责明确、关系顺畅，辅以先进齐全的装备技术，为快速反应、高效救助打下良好基础。这种集权模式应急体制在部分发达国家已成功运行多年，从实务操作到理论研究都已日趋成熟和完善。我国应急联动工作还处于探索实践阶段，与有效应对复杂多变的公共安全形势相比，与经济社会发展和人民群众的要求相比，还存在着诸多问题，如体制机制不顺畅、应急沟通协调滞缓、物资保障不到位、技术装备水平不高等问题。即便在金华这样应急联动机制运行较好的地方，以“人工协调”为基本运作方式的特征也非常明显，假如换一个协调沟通能力弱的领导，应急联动的效能便会大大下降。因此，应急联动系统建设取得突破的关键在于非技术支撑体系的建立与完善，当前我国应以《突发事件应对法》颁布实施为契机，加快“一案三制”建设，逐步对我国的政务体制、应急警务体制与警务机制进行改革与重构，全方位推进应急管理体制机制建设，全面强化应急管理基础能力建设，进一步完善应急管理法律和预案体系建设，切实加强应急管理保障体系建设，真正使应急联动走上法制化、机制化轨道，形成应急联动的文化自觉。

（三）做大做强专业化加社会化的应急联动队伍。应急联动工作已经成为显示城市基础设施水平和社会管理能力的标志性工程。应急联动队伍建设是衡量应急能力强弱的关键。从现阶段看，应急联动救援的主体力量是政府；从长远看，要逐步提高全社会的公共安全意识，充分调动非政府力量参与应急联动的积极性和主动性，培育其自发动员能力，着力架构专业化与社会化相融合的应急联动队伍。

1.消防应急救援队伍。借鉴国外经验，消防部门的职能要由传统的单一救火模式向多功能立体化方向发展，积极承担起灭火、救护、防化、救灾、排爆、交通事故以及空难救援等抢险救援任务。要按照国家有关规定，组建多种形式消防队伍，大力发展政府专职消防队、企业事业单位专职消防队和志愿消防队。加强消防装备建设，优化消防装备结构，配齐灭火应急救援常规装备和特种装备，建立战勤保障体系。强化各级指战员专业训练，加强执勤备战，不断提高快速反应、攻坚作战能力。

2.特警维稳处突队伍。新时期公安特警担负着反恐防暴、处突维稳、巡逻防控等重任，是社会应急联动的主力军。要强化警务技能训练，特别是结合各种警用装备的专业训练，强化对各种武器装备的掌握使用，深化狙击、特种驾驶、攀登、谈判等专项作战技能训练，培养专门和拔尖人才，不断提高队伍的攻坚作战能力。要开展有针对性的处置突发群体性事件、暴力恐怖事件的模拟演练，贴近实战环境，锻炼、培养团队战斗素养和专业技能，提升指挥员的指挥能力和水平，把特警应急处置能力提高到一个新水平。

3.卫生应急救援队伍。在卫生领域组建处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件相关的卫生应急力量，逐步形成分区、分类应对和高效处置格局。在医疗卫生系统组建紧急医学救援、突发急性传染病防控、突发中毒事件应急处置、危化品泄露、核辐射突发事件应急队伍人才库，有针对性地开展培训演练，真正建成反应迅速、战斗力强的应急卫生队伍。

4.预备役民兵应急队伍。以预备役民兵为基础，组建常态化民兵应急队伍，按照“三时一体化”工作机制，即“平时服务社会、急时抢险救援、战时防卫支前”的工作原则，落实“立足任务、一专多能”的编组模式，根据实际需求，积极参与山林火灾、地质灾害、化学事故、爆炸事故等应急救援任务，实现民兵建设和应急管理建设的双向联动。

5.志愿者应急救援队伍。大力开展社会动员，让公民参与到公共管理中来，实现应急管理的全社会参与。要加强对志愿者应急队伍的有序引导，不断创新工作模式，建立起高效、集中、顺畅的应急志愿者活动组织体系，使应急志愿者成为应急队伍的重要组成部分。鼓励、引导具有相关专业救援知识和能力的社会人士（如户外运动、打捞队）加入应急救援体系，作为政府应急救援队伍的有益补充。建立应急救援志愿服务信息网络平台，提高政府应急管理的透明度，保证社会公众对危机的知情权和对政府的监督权，坚定其对政府的信心，同时也可用于发布应急信息、交流救援经验、记录活动档案等。着眼于综合素质和能力提升，为应急志愿者开展专题培训、知识讲座、参观演练等，提高各类灾害、突发事件的救援、处置、善后水平。

［1］王宏伟.应急管理理论与实践［M］.北京：社会科学文献出版社，2010.

［2］魏礼群.中国应急管理报告2010［M］.北京：红旗出版社,2011.

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［4］王霞，刘岚.应急联动系统建设模式研究与实践［J］.商业时代,2010（26）.

［5］北京市突发事件应急委员会办公室.北京市应急指挥平台与技术支撑系统建设实践与探索［J］.中国应急管理，2011（10）.

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2012-06-10

胡立华，浙江省金华市公安局办公室副主任，本刊金华市公安局联络站研究员。险源或风险源）日益增多，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件发生的频率高，危害的程度大，影响的范围广，对社会稳定和公众安全提出了严峻考验。由此，在“风险社会”的大背景下，社会应急管理的理论与实践一直在持续发展。社会应急管理是政府的核心职能之一，也是媒体和公众关注的焦点。在应急管理者的视野下，风险是需要着力规避、应对的。要根据风险的性质、特点和可能的危害程度，通过积极有效的准备、减缓、响应与恢复活动，将各类风险源化解在萌芽状态，或控制在始发阶段，或处置在恶化之前，最大限度降低社会公众生命、健康与财产遭受损失的程度。

（责任编辑：潘晶安）