中国无户籍公民宪法权利实现困境分析

陈丹旭

（辽宁师范大学，辽宁大连116081）

中国无户籍公民宪法权利实现困境分析

陈丹旭

（辽宁师范大学，辽宁大连116081）

对无户籍人群尴尬的社会身份和艰难复杂的生存境况，学界已有所关注。既有无户籍公民宪法权利研究无不将分析视域框定于国家治理层面，并仅以此作为问题展开单一分析。然而，此种研究模式面对现实制度改革出现的治理困局却无法作出合理回应，这就为有关无户籍问题研究理路的转变提供了切实理由。以中国宪法权利二重属性为基本理论依托，深入反思无户籍人群产生根源之所在，继而在宪法权利实践中对无户籍公民宪法权利实现困境的形成过程予以二元动态解析。藉由分析可知，无户籍公民困境形成的根本原因为计划生育政策主导下的阶层宪法权利的“去政治化”。基于此论断，希图为寻求应对无户籍问题的制度突破口提出合理改革构想作出必要的尝试与努力。

无户籍公民；计划生育政策；阶层宪法权利；公民宪法权利

一、无户籍公民宪法权利研究政治性因素的缺失

对无户籍人群①无户籍，即所谓的“黑户口”；无户籍人员，因户口的缺失而无法证明自己的公民身份，无奈被冠以“黑人”之名。无户籍人群虽然鲜活生存于中国社会，但其公民身份却得不到国家的认可；他们是宪法文本中规定的国家公民，却未被纳入国家公民权利保障制度之中，且不能享有其应有的基本权利；他们在社会边缘过活，身处艰难困苦的生活境遇之中。尴尬的社会身份和艰难复杂的生存境况，学界已有所关注，但以往有关无户籍公民宪法权利实现问题的学术研究甚为少见，归结起来主要有：陆益龙博士“治理归责”式的原因探索；武汉大学研究团队“国家—公民”关联式的事实探究与制度建构。

陆益龙博士从户籍制度安排与制度运作两个角度对无户籍公民宪法权利实现状况及其形成原因展开了阐释：从户籍制度安排来看，衍生无户籍公民生存困境的症结在于户口这一公民身份符号的缺失。作为一种“虚拟资源”[1]，户口的有无直接关涉到公民能否参与社会利益的分配、实现自身应有的基本权利，而无户籍人群正是在“不一致”的户籍制度安排下承受不公平社会待遇的一类弱势群体；[2]从户籍制度运作来看，无户籍公民产生于国家户籍机关“条块分割”格局下的非制度化治理逻辑，集中以户籍管理机关为追求“政绩”而人为控制公民入户登记环节的运作模式为现实表现。[3]有理由认为，陆益龙博士意在将无户籍问题的产生归咎于积弊甚深的户籍管理制度。武汉大学研究团队则从国家与公民二元关系的“断裂”与“弥合”两个层面切入，对无户籍公民宪法权利实现状况进行事实阐释与制度改革构想：就国家与公民关系的“断裂”层面而言，无户籍问题存在的核心原因在于户籍管理机关与公民双方“合作机制出现问题”，例如，“信息沟通渠道不畅”导致“政策落实不到位”，“户口办理程序复杂，涉及部门较多”，公民自身对入户的“重视程度不够”等；[4]而就国家与公民关系的“弥合”层面而言，可以从公民权利保障与相关制度理论创设角度理解，希图以建构“国家主导”和“公众参与”的二元互动样态作为解决无户籍问题的理想制度模式与价值期许，以此呼吁国家机关应在制度设置与运行方式上积极作出创新与改革，同时也对公众的维权意识与能力的提升作出颇富理想意味的倡导。[5]

不可否认，以上两项研究成果为无户籍问题的开掘与深化提供了较为丰富的理论资源和经验依据，也对加快相关立法、推动制度改革与整合发挥了一定的作用。然而，这两项研究成果存在一个共同现象——仅将无户籍公民宪法权利实现问题的研究视域框定于国家治理层面，并以此作为问题展开单一分析，②这是有关无户籍问题讨论所适用的最为常见的分析理路，不仅见于学术研究层面，而且在各类新闻报道中，将户籍管理层面的问题视为矛盾的焦点也已成为公众舆论所拥有的普遍观念与惯常批判逻辑。而此种独执“唯治理”的研究理路分析路径恰恰缺乏对现实中无户籍人群权利实现状况与执政党政治决断关系的应有关注与深入思考。比如，陆益龙博士在其论述中已对计划生育政策与无户籍公民关系有所揭示，也对以计划生育政策为目标的户籍管理机关运作逻辑作出了鞭辟入里的分析，可问题是，在论及无户籍公民权利实现过程中却将问题的症结径直对准治理机关的运作模式，而未能将具有政治特性的计划生育政策纳入无户籍问题的研究范围。由此或可认为，既有无户籍公民宪法权利的学术讨论往往带有“去政治化”的研究倾向。无户籍公民宪法权利研究政治性因素的缺失或许会导致如下明显后果：其一，研究视域局狭于国家治理领域而分析无户籍公民权利实现与保障问题，必然孤立地将运作逻辑复杂无序的户籍管理制度视为批判的重点；其二，批判对象的锁定使得治理层面的制度建构与改革成为应对无户籍问题的切近路径与当然面向；其三，制度改革方向的认定恰恰阻隔了对无户籍公民权利实现问题深层原因的探究，以致限缩相关学术研究与制度实践的问题追索空间，进而使得关于无户籍公民宪法权利实现问题的讨论湮没于悬而不决且老生常谈的户籍制度改革论调之中。

为此，笔者将基于现实治理实践所面临的户籍制度改革困局，以我国宪法权利二重属性为基本理论依托，深刻反思无户籍公民存在之根源，进而对宪法权利实践中的无户籍公民宪法权利实现困境的形成过程予以二元动态解析。本文的核心观点是：无户籍公民困境形成的根本原因为阶层宪法权利的“去政治化”。

二、无户籍公民宪法权利制度保障实践的困局

欲对无户籍公民宪法权利进行讨论，须对其权利实现状况作出必要的描述与说明。我国无户籍人群可以“原因类别”与“人群类别”为标准予以类型化展示（见表一）。①资料来源：笔者自拟。囿于以往鲜有关于无户籍现象的研究，笔者基于对既有新闻媒体、网络资源及相关文献资料的收集与疏理，依据四种划分标准对各种无户籍存在形态进行了整合归类。须强调的是，由于现实中无户籍人口的存在形态复杂多样，不排除表中展示的子类型之外还存在其他形式。

表一

无户籍人群可分为四类：由国家治理因素而产生的无户籍未成年人群（婴儿、儿童）；由公民能动因素而产生的无户籍未成年人群（婴儿、儿童）；由国家治理因素而产生的无户籍成年人群；由公民能动因素而产生的无户籍成年人群。其中，前两种类型是无户籍人群构成主体中的核心人群类别，社会上称之为“黑娃”，在我国农村地区甚为常见。②笔者在搜索新闻媒体、网络资源，查阅以往文献资料的过程中发现，婴儿、儿童在无户籍人群中占很大比重，而且，婴儿、儿童没有户口的现象在广大农村地区也是极为常见的。在类型划分标准中，“原因类别”分为国家治理因素和公民能动因素两类。国家治理因素是指与户籍管理相关联的治理规范与制度约束。以无户口的计划外生育人群为例，其不能取得户口的因素在于“缺少出生证明”、“未缴纳社会抚养费”等入户程序要件的缺失或不符；[6]又如，收养和领养人群入户困难的部分原因在于不符合收养法的具体规定。[7]公民能动因素是指公民基于自主选择在争取户口过程中的作为与不作为。比如，在农村地区部分农民主动放弃上报或登记户口主要有两种情形：其一，部分农户由于对计划外生育儿童、被收养儿童办理户口的重视程度不够，认为没有户口也不会影响国家惠农政策与儿童的实际利益，基于此种考虑而不予上报或延迟上报户口；[8]其二，在某种情况下，自主选择行为作出的动因并非完全出于个人意志，与其说部分无户籍现象的产生是基于公民个人选择，不如说此种“选择”是对国家治理因素的被动妥协而不得不为之的表现。由此，一些农民迫于农业负担、社会抚养费的压力而放弃了子女户口上报的机会。笔者发现，致使无户籍人群享受应有公民待遇之艰难的共有因素凸显在户籍管理中的入户环节上，由此将户籍管理的具体制度运作视为无户籍病痛之所在似乎无可厚非，然而问题强烈彰显之处未必就是病症之根源。在治理实践中，“唯治理”论头痛医头脚痛医脚的研究模式，却无法对现实户籍制度调整与改革所面临的困局作出合理回应。

围绕第六次人口普查工作展开的户口整顿似乎为“黑人”们带来了希望，但终因无法摆脱政治性因素的牵绊而陷入改革与治理的困局。为将无户籍人群纳入人口普查统计范围，国家户籍机关针对无户籍问题采取了相应治理措施，其中，公安部发布的《第六次人口普查户口整顿工作方案》尤为值得关注：人口普查期间，“对户口待定人员，要依据相关规定经调查核实后给予落户或恢复户口，对不符合计划生育政策的出生人口要及时登记落户。”户籍管理机关对待“黑户”态度的积极转变，意味着长期以来游离于国家制度保障之外的“黑户口”群体将浮出水面。户籍管理放宽了原有的制度限制，无户籍公民可借人口普查之便利略过复杂繁琐的户口登记程序而直接取得户口，进而享有公民应有的权利与待遇。然在为无户籍人员回归公民身份、摆脱生存困境感到庆幸与欣喜之余，笔者认为，无户籍问题是绝非因此次暂时的漏户清理而能得到实质性遏制的，对无户籍人群的权利实现与保障的现实质疑与追问更不会就此彻底终结：其一，既然同是“黑户”，在此次户口整顿中超生人员亦应与其他户口待定人员一样拥有相同的入户机会，但其为何仍须以额外缴纳社会抚养费作为入户的必要前提？[9][10]其二，如果说“‘黑户’落户不意味计生政策的放宽”，只要“计划生育政策不改，超生现象就没法遏制”[11]，逻辑地推知，人口普查结束后，在原有计划生育政策框架下势必又会出现一批新生“黑娃”，户籍管理机关对此后果预期又将作何解释？难道无户籍人群又要苦苦企盼下一次人口普查的漏户“大清理”才可摆脱“黑人”的身份轮回？①事实确是如此，第五次人口普查针对“黑娃”问题也采取了同样的入户政策，“这个政策不是这一次普查才有的，上一次普查（2000年人口普查）也是这个政策”，也是允许“黑人”、“黑户”落户的。可以看出，户籍制度改革并非仅为制度层面的弊端所困，致使其举步维艰的恰恰是潜藏在户籍制度背后的计划生育政策的政治性牵制。在国家的治理实践中，作为执政党政治决断的计划生育政策，其贯彻落实离不开户籍管理制度整体运作模式的有力配合与支持，而计划生育政策与“黑娃”在户籍管理运作中形成的微妙关系正是无户籍问题研究所不容回避的事实。于此，“唯治理”论“去政治化”观念之悖谬在遭遇改革的困局时显露无余。然追究此种固步自封的分析模式形成的学理原因，则在于研究者对中国宪法权利基本常识的忽视，②就本文来说，此处的宪法基本常识是指中国宪法权利属性与实施保障方式，是构成中国宪法基本问题结构化与体系化的常识之一。有关宪法常识的详尽阐述参见韩秀义：《阐释一个真实的中国宪法世界》，载《法律科学》2011年第3期。因而不假思索地“将西方宪法权利的原理与制度模式替代为中国宪法权利研究的当然标准”[12]，依此无条件地将公民基本权利奉为宪法权利研究的逻辑起点，遂将研究视野执迷于治理主权领域，因而在事实上排斥了权利实现与其他多元性因素的关联性与有机分析。

若仍旧因循“唯治理”论寻找无户籍问题的解决之道无异于画地为牢，这就使得有关无户籍问题研究路径的转变有了切实理由。为此，笔者将以阶层宪法权利与公民宪法权利的关系为分析视角，对无户籍人群产生的深层原因作重新审视与审慎反思。

三、无户籍公民宪法权利实现困境形成原因之反思

如果说计划生育政策与无户籍公民的产生存在事实上的关联性，那么，此种关联缘何产生？又与户籍管理运作存在何种关联？计划生育政策又因何与无户籍公民宪法权利实现发生勾连？欲探明上述问题，就应以中国特有的宪法权利保障与实现方式为事实背景，析出无户籍人群的权利实现困境形成的根源所在。

由韩秀义教授的“中国宪法权利二重属性”理论可知，中国宪法权利是“以阶层宪法权利为核心，以政治主权为主导的政治化保障与实现方式”。[13]

在中国主权结构中，宪法权利分为阶层宪法权利和公民宪法权利两种类型，且分属于政治主权系统与治理主权系统。在政治主权系统中，阶层宪法权利以分属各个社会界别的阶层团体为主体，其特性体现于意涵上的政治决断性、功能定位上的整体性以及运作机制上的代表性，此种权利的享有与实现取决于执政党对国家整体形势的政治识别与政治判断；与之对应，存在于治理主权系统的公民宪法权利则具有意涵上的治理性、指向上的整体性与局部性、运作机制上的直接性与代表性，此种权利的享有与实现并非简单取决于国家治理制度对权利保障的范围与程度，而受“执政党”、“以人大为核心的‘一府两院’”、“公民自身的能力与偏好”等多元因素的存在秩序及其排列状况的制约与影响。基于执政党以行政绩效的实现为当前基本执政理念的“去政治化”执政方式，使得两种宪法权利属性的动态制度联接与运作机理表现为阶层宪法权利与公民宪法权利交错缠绕于治理主权领域，于此情况下，阶层宪法权利表现为“去政治化”的实现方式而使公民宪法权利得不到应有的保障。③可以认为，韩秀义教授对中国宪法权利二重属性及其关联的分析，为中国宪法权利格局的揭示与重新定位做出了正本清源的学术尝试。有关中国宪法权利二重属性分析，详细内容参见韩秀义：《文本·结构·实践：中国宪法权利二重属性分析》，载《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2010年第4期。

若以上述论断为理论前提，或许可以对无户籍公民宪法权利实现困境的形成作出合理解答。计划生育政策作为执政党的政治决断，其出台着眼于对时下中国人口问题和发展问题的宏观把握与调和，以确保各阶层人民根本利益在极度膨胀的人口增长势态下得以普遍实现、稳定存续。然而，就在计划生育政策的政治性意旨惠及各阶层的事实背后，却在国家治理领域遗留着公民个人基本权利缺失的真空。由于政治主权领域内缺乏有机的阶层权利实现与保障的制度性通道，因而政治决断的意涵不能直接有效地注入社会各阶层，只有借助微观多元的治理性渠道才能实现对阶层利益的维护，而治理领域中的公民权利保障与实现的制度化渠道却由此受到阻塞。就计划生育政策而言，其部分贯彻落实任务即是由户籍管理制度的具体运作承担的，以贯彻落实计划生育政策为核心目标，户籍管理制度运作逻辑便受到其政治性意旨的主导，在此情形下，公民权利实现方式貌似是治理性的，实质上却夹杂着政治色彩。由此可知，当公民个人权利的实现需求与政治性治理目标相违背时，公民权利的治理性在逻辑与事实上为政治性所排斥却不失为一种必然——超生人员因违反了计划生育政策要求，户籍管理机关迫于行政指标和政绩考核，不得不对超生人员设置重重限制条件。正是基于计划生育政策对户籍管理运作的根本性牵制，使得计划外生育人群丧失取得户口的机会，因而无法证明自己的公民身份和参与社会资源分配的资格，最终成为游离在国家治理范围之外，徘徊于社会保障制度边缘的“黑人”。由此可以看出，无户籍公民的境遇正是自身权利政治性与治理性博弈、政治性排斥治理性、阶层宪法权利“去政治化”的真实写照。

基于对无户籍人群权利实现困境根源的学理挖掘与阐释，下文欲以宪法权利实践层面为切入口，在政治主权与治理主权二元系统中，对无户籍公民宪法权利实现困境予以动态解析。通过描述计划生育政策制定的历史背景和相关治理制度的安排与运作对无户籍公民的产生与权利实现的影响状况，在政治主权领域与治理主权领域中具体分析和阐释作为一类政治决断的计划生育政策与无户籍公民权利实现的根源性关系，以事实证成政治权利的“去政治化”这一学理论断。

四、无户籍公民宪法权利实现困境的二元解析

（一）政治主权系统中的历史描述：政治决断的作出与阶层宪法权利的实现

计划生育政策的制定及落实工作被视为中国改革开放和经济建设发展进程中“符合国情的战略决策”与“造福于民的社会事业”。

所谓“符合国情的战略决策”，即作为政治主权代表的执政党基于中国基本国情所作出的重大决定、决议、决策与相关规定等理性选择和政治决断。①即所谓政治性宪法形式中的进路性渊源。有关中国宪法渊源的详细论述，具体参见韩秀义：《阐释一个真实的中国宪法世界》，载《法律科学》2011年第3期。对于一类政治决断的计划生育政策来说，其政策内涵之“符合国情”体现于中共中央全体对时下中国人口状况和国民经济与社会发展整体秩序的考量与整合构想之中：七十年代初期，中共中央基于“人口增长过快对经济、社会发展不利”的全局性判断而将计划生育政策纳入国家发展日程；而“战略决策”则表现为中共中央领导人对中国国情所作的审慎洞悉与理性判断，其为代表执政党总体意志的政治决断的作出提供了意识形态层面的核心导向与指引：邓小平在改革开放初期深刻分析了中国的基本国情，揭示出“人口与经济、社会、资源、环境必须协调发展的客观要求”，认为中国实现四个现代化的政治目标必须“把人口问题放到国民经济与社会发展的全局中来考察和处理”，由此“明确提出中国的人口政策是带有战略性的重大政策”[14]。因此，在政治主权系统中，计划生育政策的出台及其政治意义的实现使得以国家整体秩序为目标指向的各个社会阶层在国家经济、社会发展过程中实现与保障自身的宪法权利成为可能。此时，具体的计划生育工作便成为了“造福于民的社会事业”，而在这个意义上，“造福于民”的“民”是划分于不同社会阶层中政治意义上的全体人民，“造福于民”则可以理解为分享政策成果于各个阶层并使其宪法权利得以享有与保障实现的政治过程：“实行计划生育政策取得成就，为经济的持续增长、人民生活水平的提高和社会的全面进步创造了有利的人口环境。”[15]随着我国国民经济与社会结构的不断演进，中共中央会阶段性地对国家人口状况作出相应的总体性的判断，相继颁布了《中共中央国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》（1982年）、《中共中央国务院关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》（1991年）、《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（2000年）、《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（2007年）等重要文件。

如果说计划生育政策的制定以“控制”人口增长作为国家应对人口问题的主导意识形态，那么，以实现“国民经济与社会发展”为目标的计划生育政策的落实及其相关工作的展开便成为制约国家以及国家与公民关系的主导性依据，具体表现为相关立法工作、制度安排与运作均以“控制”为国家政治目标的实现手段在治理主权领域相继展开，由此，政治决断以合法的形态深入到治理主权中。户籍管理制度正是达成计划生育政策意旨的国家治理手段之一，为落实计划生育政策和控制人口数量发挥着至关重要的作用。然而，无户籍现象的产生与无户籍公民权利实现问题的出现，又使得户籍管理制度的治理权能在和同以公民权利实现与保障为核心目标的应然人权保障制度理论进行对比时显得不尽人意。在漏户清理过程中不难发现，计划生育政策似乎始终与户籍制度运作纠结缠绕，使得超生子女落户工作的展开无法摸清头绪。既然计划生育政策是影响公民入户的重要因素，那么，计划生育政策与户籍管理制度存在何种制度关系样态，两者又是如何在治理领域中交相运作的？在户籍管理中，计划生育政策又是怎样与无户籍公民的命运联系在一起的？下文将视角进一步移入治理主权系统，在户籍管理制度具体的安排与运作层面详细分析计划生育政策与无户籍现象的根源关系。

（二）治理主权系统中的微观切面：制度实践与公民权利的实现困境

基于描述与分析户籍管理在制度运作中的便利考虑，笔者将选取无户籍未成年人（婴儿、儿童）作为具体分析实例；基于描述的简明与直观的考虑，将以列表的形式列举展示导致“黑娃”出现的相关因素。

表二

根据表二②资料来源：笔者自拟。与“计划生育政策要求”、“户籍管理方式”相关的情况并未完全列于表中，为便于问题的展开，在此仅选择典型事例作以分析。所展示的“计划生育政策要求”、“户籍管理方式”及与之对应的无户籍公民类型，可以通过对该表内容的逐层描述与判定，透析无户籍公民产生的根本原因。

第一，户籍管理制度以计划生育政策为户籍管理机关治理权能实现的根本目标，因此，户籍管理工作表现为治理方式政治化。执政党政策贯彻落实于治理主权领域，要依靠国家机关依职权将政策的原则性、灵活性内容细化为具有可操作性的制度运作标准，与此同时实现抽象政策内涵的具体化。③计划生育政策可划分为多类具体治理政策在治理主权领域中展开。比如，社会抚养费征收政策、计划生育工作考核政策等。在这个意义上，户籍管理制度充任计划生育政策意涵在治理领域发挥作用的重要手段这一判断，即可作为对以上论断在逻辑上的现实表达：户籍管理部门通过户口登记、户口管理、保证公民取得户口等工作的开展，了解和掌握辖区内人口信息情况、履行户籍管理职责之外，还须协助计划生育部门搞好当地计划生育工作，在居民入户环节把握当地人口动态，即便在身兼多重治理任务的情况下，户籍管理部门权能的行使也不应偏离其基本治理目标。然而在治理实践中，户籍管理机关恰恰本末倒置地将计生工作当作权能实现的核心指向，而将户籍管理当作计生工作的辅助性手段，此种局面的形成是由计划生育工作考核政策的客观约束所致。如表二所示，计划生育政策要求计划外生育的人员缴纳社会抚养费，且户籍管理机关的行政管理和行政任务的考核指标与计划生育工作的开展相挂钩。①地方政府工作指标完成情况的反映就是他们的政绩，计划生育工作一直是地方政府工作重点之一，也是上级考核他们政绩的重要指标，然而这也是令地方政府头痛的工作，因为计划生育工作实行“一票否决”制，如果政策落实不到位就会丢掉职务，因此只能通过虚报、瞒报的方式掩盖当地人口事实情况。为了完成计划生育工作硬性任务指标，于是在户籍管理过程中便形成了“如果不控制登记户口这一环节，是罚不到款的”这一荒谬户籍管理观念，②陆益龙博士在分析中国户籍制度实践过程中，以“制度中的人”为分析视角，分析户籍制度中“决策者”、“户籍管理者”、“被管理者”三方的主观意志给户籍制度变迁带来的影响，其中，“户籍管理者”的观念是影响户籍管理制度运作的重要因素。详细内容参见陆益龙：《户籍制度——控制与社会差别》，商务印书出版社2003版，第398-428页。试图以控制户口登记来实现与计划生育工作相关的行政化指标，以掩盖超生的事实。再如，计划生育政策以控制人口增长率和婴儿出生率为计划生育工作要求，“出生率和增长率越低就被认为计划生育工作做得越好”，于是就导致户籍管理机关不如实上报户口或设置各种规则限制和约束户口上报的现象接连发生。[16]由此可见，户籍管理机关在权能行使中并未以户籍管理为实际工作目标，而是将落实政策、实现具体的政绩指标视为户籍制度存在与运行的目的。因此，户籍管理制度未能与制度设置的原初目标相契合，自身的治理性功能也受到政策目的政治特性的削弱而在具体运作中呈现出治理方式政治化的特征。

第二，无户籍未成年人（婴儿、儿童）的产生直观显现于受户籍管理者观念支配的治理性制度运作逻辑之中，但其存在与权利实现的困境根源实为计划生育政策政治性选择的结果。既然判定户籍管理工作以政策的落实为实际目标，并以政绩反映相关政策的行政性指标完成情况，那么，在户籍管理者看来，追求政绩才是实现其切身利益的唯一途径，这就使得户籍管理方式以计划生育政策为根本目标带有客观的政治必然性。以此为前提，户籍管理者对公民户口登记环节的控制正是完成行政管理指标、实现政绩的有效手段。如此一来，作为户籍管理制度服务对象的公民，其户口取得与否以及户口附带的相关权益、资源能否享有与实现就成了户籍管理者眼中衡量政绩达标、政策落实甚至谋取个人私利的便利途径或工具。表二中户籍管理机关以控制和限制户口登记的治理举措来确保工作任务的完成情况符合取得政绩所要达到的标准，然而，以无户籍“弃婴”为例，倘若轻易让其按照规定程序取得户口，就很可能影响到出生率指标，有碍户籍管理机关自身政绩的实现[17]。因此，表中无户籍公民的产生是户籍管理机关对户口登记施以控制的结果，在此情况下，公民自身利益实现的选择权不在于公民个人，而在于户籍管理者个人观念的恣意支配，即为追求政绩而控制户口。③但退一步说，户籍管理者的主观意图并非支配公民取得户口、实现公民权利的决定性因素，因为很多无户籍现象是可以通过非制度性渠道或方式予以解决的。比如，个别户籍管理人员出于对无户籍公民的同情而为其争取户口的种种努力，详情参见：《公安局长帮“黑户”落户》。http://www.daqing.net.cn/viewnews-7416，访问时间：2010年5月10日；或者因某些无户籍案件影响的范围较大，迫于社会公众压力，相关部门不得不通过解决无户籍问题对社会舆论作出回应。详情参见：《陕西甘泉县有个“黑户岭”240多人没有户口》。http://xian.qq.com/a/20060825/000002_3.htm，访问时间：2010年5月10日。由此可知，以往相关研究将这一类无户籍公民产生及其所面临的权利实现困境归咎于户籍管理制度运作的合理性无可厚非，所提出的户籍管理制度的调整与改革也是理所当然，然而不可否认的是，导致户籍管理者“控制”观念形成的因素是作为户籍管理机关治理根本目的的计划生育政策，是“上有政策，下有对策”的现实对应。户籍管理机关实现治理权能的根本目标的政治绝对性是不可动摇的，是户籍管理制度运作模式形成的决定因素。因此，由微观制度运作层面上升到宏观政策层面可以判断，公民未能取得户籍的根源在于计划生育政策的政治性特质在政策实践过程中的间接政治性选择。

藉由对计划生育政策在政治主权系统和治理系统发挥的政治性作用的诠释，可以断定，无户籍公民权利实现问题的发生与存在确是以阶层权利统摄公民权利这一关联性规律为根本前提的，是阶层宪法权利与公民宪法权利交错在国家治理领域中动态博弈的表现。由此可知，无户籍公民的产生及其权利实现的困境是由计划生育政策主导下的阶层宪法权利的“去政治化”导致的。

五、无户籍公民权利实现与保障之改革构想

基于对无户籍公民宪法权利实现困境的分析，可以将现实户籍制度改革在解决无户籍问题过程中所遭遇的治理困局生成的冲突核心概括为“黑娃”入户与计划生育政策的利益碰撞与纠葛。笔者拟从解决无户籍现实问题入手，为寻找应对无户籍问题的制度突破口提出合理的改革建议。

此次户口整顿以缴纳社会抚养费作为“黑娃”入户的必要条件，体现着计划生育政策的坚决贯彻对户籍制度的根本政治性牵制。计划生育政策的核心意旨在于“控制”我国人口数量的过快增长，然而这一宏大目标却被作为户籍管理机关的替代性治理目标，部分地根植于户籍管理机制之中，由此，户籍管理机关便担负起了“控制”人口数量状况的重任。所以，此次户改仍以收取抚养费作为入户限制的真正原因在于维持原有计划生育政策的“控制”意旨，通过设置此种户籍准入条件以抑制超生行为，在实现“黑户”落户的同时，决不能影响计划生育政策的贯彻落实，这意味着计生政策并未因户口管理的调整而放宽，其政治决策的根本地位是不能因制度层面的调整而发生动摇的。然而，户籍改革却因此陷入僵局，对“黑户”问题的处理也无能为力，此时，无户籍公民权利与计划生育政策的根源性矛盾得以显现。①关于收取社会抚养费的问题，一些人士分析，“我国人口众多，如不对‘黑娃’入户严加限制，势必造成大量违法生育现象，继而影响计划生育国策的贯彻执行。然而，如果长期不入户，那么"黑娃"就无法进行异地就学、婚姻登记等，这一现象还会对社会的安定团结产生不利影响。”详情参见：“黑娃”入户委员探第六次人口普查不可回避的问题。文章来源：http://cppcc.people.com.cn/GB/34953/11373531.html，访问时间2011年3月1日。计划生育政策的贯彻落实，不通过政策来适应人口结构的变化，反而求诸于用治理手段来抑制计划外生育的政治性目的是极为荒谬的。事实上，若没有“黑娃”入户限制，在原有的计划生育政策下，仍旧会出现大量违法生育现象，而以户籍管理作为遏制超生的手段，非但不能解决既有超生问题，反而在此基础上又平添新的公民无法入户难题与治理负担。因此，对“入户严加限制”意味着将本应享有公民权利的“黑娃”抛出国家公民权利保障范围之外，计划生育工作貌似有序开展的假象是建立在剥夺“黑娃”基本权利的基础上的。

如果说对户籍改革困局的解析具有合理性，笔者认为，适时调整计划生育政策应是无户籍问题得以根治的根本前提与必然选择。首先，立足于中国宪法权利二重属性这一事实，为保障阶层宪法权利的实现与建立健全有机制度联接应为根本之举。在中国政治主权结构中，人民政协制度是实现执政党与各阶层互动的重要中端机制，[18]其制度化的程度关涉到阶层利益的保障与实现方式，只有使阶层宪法权利与公民宪法权利在制度保障与实现方式上彼此独立，才能避免阶层宪法权利对国家治理制度造成不必要的浪费而使公民权利丧失应有的制度保障。其次，应将探寻把握政治主权的政治运作规律和政策调整逻辑视为解除户籍取得制度性障碍的核心要结。以此为根本前提，改革应从计划生育政策层面入手，真正借助人口普查这一有利契机，②国家开展人口普查的真正有益之处在于全面掌握国家人口结构、数量、分布和居住等方面的变化情况，以为制定新的人口政策提供宏观的分析数据，而其根本不于在人口普查期间凭借暂时性的户籍制度改革间接性对漏户问题予以集中处理。据此重新审视中国实际人口整体状况，根据人口现状重新制定出恰切的人口政策。计划生育政策的适时调整会间接带动治理层面的好转，在满足各阶层利益实现的同时，也为公民个人权利的满足创造制度保障空间。最后，实现计划生育政策与相关治理方式的规范化、制度化联接，使计生政策的落实与户籍管理在制度建构与运作层面适度分离。计划生育政策的政治性意涵需凭借政治主权与治理主权的有机衔接，接受治理逻辑的层层过滤、融合、再加工，藉此以形成具体的治理性规范建立建构国家与公民个人的制度联接与制度模式，明确治理者权能行使的目标，规范、剔除不良的治理行为，扭转、矫正歪曲的治理逻辑。在这个意义上，国家将以公民基本权利的实现与保障作为治理权能存在与实现的目标指向，实现政治权利回归政治化特质，最终在治理领域以制度化的权利保障与实施方式惠及市民社会中的每个公民个体。

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D911

A

1673―2391(2012)03―0144―06

2012—02—16

陈丹旭，女，辽宁辽阳人，辽宁师范大学。

【责任编校：江 流】