“十二五”期间我国个人所得税制进一步改革的构想

李松森 李英伟

（东北财经大学，大连 116025）

“十二五”期间是我国经济社会发展向更高水平、更高层次跨越的关键时期，利益多元化趋势更加明显，社会进入矛盾凸显期。我国《国民经济和社会发展十二五规划纲要》提出：“按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则，健全税制体系，加强税收法制建设”。“逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度，完善个人所得税征管机制”。为充分发挥个人所得税公平税收负担、规范分配关系、调节居民收入差距的作用，进一步深化个人所得税制改革是十分必要的。

一、我国个人所得税制改革的基本原则

个人所得税是我国调节居民收入分配的主要税种。但是，我国目前个人所得税存在标准扣除和纳税单位的选择有失公平、分类征收模式导致累进性下降、居民收入差距扩大、逆向调节等问题。既不利于公平税收负担，也不利于规范分配关系。为此，提出以下改革原则。

（一）费用扣除标准适度提高原则

费用扣除标准适度提高原则是指：在保证劳动力再生产所需基本生活费用的基础上，根据进一步改善民生的要求，考虑物价上涨等因素，科学确定个税费用扣除标准。

1.保证居民基本生活不受影响。即将居民基本生活费用在税前扣除，以保证劳动力的再生产。

2.保障和改善民生。使人民的生活水平随着国民经济的发展逐步有所提高，共享改革开放的成果。这就要求适度提高费用扣除标准，提高居民收入占国民收入的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。考虑到我国流转税的税基也涉及到民众基本生活必需品，所以应适度加大费用扣除的数额。

3.充分考虑物价上涨因素的影响。物价上涨是导致每隔几年提升个税扣除标准的重要原因。前几次对费用扣除标准的调整，总是滞后于物价上涨，都属于被动调整，为了避免通货膨胀对生计扣除的影响，最好定期予以指数化调整，可以考虑将免征额与CPI 挂钩。

（二）费用扣除标准统一原则

费用扣除标准统一原则是指：按照统一的标准对综合费用进行扣除。境内外纳税人、各地区、各收入项目，都执行统一的费用扣除标准，以保证税法的统一性、各种劳动形式获得收益的公平性和体现量能负担原则。

1.有利于公平境内外纳税人的税收负担。内外有别的费用扣除标准之所以要予以改革，一是我国当初制定这项政策的目的是为了吸引外资和外国人才，目前该政策实施的背景依据已不复存在。随着我国市场经济体制的完善，人力资源的供求关系基本已由市场来决定，涉外人员在境内外的待遇和地位趋于一致；国际公认的吸引外资和外国人才的条件主要不是靠某些特殊照顾和优惠条件，比如免征额的优惠等。二是这种内外有别的个税费用扣除形式，给予外籍居民以超国民待遇的做法为我国所特有。它违背了税法所倡导的公平原则，也违背了WTO 的精神。

2.有利于劳动力在全国范围内自由流动。我国地区间经济发展水平很不平衡，各地区居民实际可支配收入差距较大。据中国人民银行货币政策分析小组的测算，2010年，中部、西部和东北地区城镇居民家庭人均可支配收入与东部地区城镇居民家庭人均可支配收入之比分别为65.4%、63.7%、65.0%。城镇居民家庭人均可支配收入前10 位的省份中，有8个为东部省份。西部地区城镇居民家庭人均可支配收入水平总体较低，城镇居民家庭人均可支配收入后10 位的省份中，有7个为西部省份。各地区实行统一标准，一定程度上有利于引导优秀人才向中西部地区流动，避免税源在地区间非正常转移，有利于促进中西部地区经济发展。如果个税实行差别扣除，各地扣除额不同将会导致劳动力向扣除额大的地区转移，只会进一步扩大发达地区和欠发达地区本已经拉大的收入差距。统一个税扣除标准，不会导致所谓高收入、高物价地区的人才流失等负面效应。

3.有利于减轻大城市的人口压力和实现公平。城乡收入差距是带来城乡差别与不平等的根源，税收理应成为缩小而不是扩大这种差别的工具。当笔者提及收入基本公平的时候，自然内含了对城乡差别导致的物质满足与精神享受及公众心理偏好的考量。个税实行差别扣除，各地扣除额不同将会导致劳动力向大城市流动，不利于劳动力资源的合理配置和缓解大城市的人口压力。

4.有利于缩小城乡差距和教育差距。城乡差距和接受教育年限的不同是造成个人收入分配不公平的两大障碍，而统一个税费用扣除标准是消除这种障碍的手段之一。有学者采用基于回归的收入不平等分解方法，研究了影响收入分配的因素及其对不公平的贡献，发现受教育年限是影响收入不平等的一个重要因素，对收入不公平的影响为6.54%，地区差距是影响收入不平等的最重要因素，对收入不公平的影响为17.32%。城乡差距最显著最重要的是教育差距，城市本科生人数是农村的281倍。统一个税费用扣除标准将对教育资源和劳动力资源的合理配置起到促进作用，有利于进一步缩小地区差距和教育差距，进而促进个人收入分配实现公平。

5.有利于缩小居民收入分配差距。目前我国个税对各收入项目分项扣除、分项计征，是造成居民收入分配差距扩大的一个重要原因。个人所得税制设计不合理，存在制度上的漏洞。一方面，纳税人可通过转换收入类型、改变次数、分解收入等方式达到多扣除、少缴税的目的。另一方面，各类收入适用税率的累进性不同。调整后的工薪所得适用3%-45%的7 级超额累进税率，其占总收入的比重多年以来由于收入来源的多样化而呈下降的趋势没变，导致累进性降低；经营净收入适用5%-35%的5 级超额累进税率，累进性同样有限；转移性收入占比较高，主要为高收入群体所拥有，但基本没有纳入征收范围，具有较大累退性；财产性收入主要适用20%的比例税率，但是其中的股息、利息和红利所得都存在许多长期或临时的扣除或免征优惠，比如国债和国家金融债券利息所得，股票转让所得，教育储蓄及其它专项储蓄或储蓄性专项基金存款利息所得等，这些收入同样主要为高收入群体所拥有，导致了实际上的累退性。所以，分项扣除、分类征收不利于公平分配，有必要对各收入项目实行统一的费用扣除标准。

有人提出各地的收入水平不同，生活及经营成本费用不同，应该有不同的扣除额度。即根据各省市自治区财政实际情况，允许在标准扣除额上下浮动一定数额。这一观点是值得商榷的。

（三）兼顾中西部地区原则

兼顾中西部地区原则是指：考虑不同地区之间居民收入差距和财政收支悬殊的情况，使个税的征收既能够缩小各地区居民收入差距，又可以确保经济欠发达的中西部地区获得大致相同的基本公共服务。

有人担心提高费用扣除标准后，不但中西部地区个税收入会出现锐减，而且还会相应减少中央从各地区个税分享中所增加的收入，而这部分增加收入是“专门用于中西部地区的一般性转移支付”的。这种担心不无道理。

就征管权限而言，目前个税是共享税，2003年以来中央分享60%，地方分享40%。个税扣除标准提高后，中西部地区个税总收入必然会相应减少，财政收支矛盾会进一步加大。解决这一矛盾可采取以下思路：

1.考虑采取调整分享比例与增加转移支付并举的措施。例如，针对中西部地区，可以实行中央分享40%，地方分享60%。同时，对仍然存在财政收支矛盾的地区以一般性转移支付给以支持。

2.即使中央分享的个税收入不足以弥补中西部地区的收支差额，也可以用其他税收收入来补充，以进一步解决地区间财力不均衡问题，缩小地区间财力差距，实现各地区间基本公共服务能力均等化。在各地区具有大体相同的工作努力、工作效率和资金使用效益的基础上，实现财政的纵向与横向公平。

（四）税率适度累进原则

税率适度累进原则是指：个税税率应反映相应梯度的累进性、具有一定的深度、有相对足够的级次、最高边际税率的适度提高，以充分有效发挥个税调节居民收入分配的效应。

1.适度提高边际税率。免税和宽免有助于缩小收入差距，但也会减轻高收入者的实际税负。我国个税免征额和可以扣除的部分，是适用于所有收入者的，尽管工薪所得的名义最高边际税率为45%，但对高收入者来说，实际税负也会有所减轻。在许多发达国家，个税占整个税收收入的比重都是最高的，如美国为23.8%，而我国仅为6.6%。因此，要进一步公平税负，就需要适度提高边际税率。税率设置的重要环节是最高边际税率的确定，有学者应用斯特恩模型估计个税最优边际税率，发现包括我国在内的一些发展中国家和发达国家，最优边际税率都有上调的空间。可见，适度提高边际税率是可行的。

2.适当减少税率档次。发挥促进居民消费的作用。我国国内需求属于工资领导型，即提高劳动者报酬有利于扩张总需求，劳动收入比重提高对消费的扩张效应大于其对投资的抑制效应。无论是在短期还是长期，提高劳动收入比重都是改善国民收入分配结构、扩大居民消费，以及稳定和促进经济增长的关键所在。适当减少税率档次，将有助于进一步增加居民可支配收入，扩大其消费能力。

3.体现调节居民收入分配的职能。有人提议采取单一税率或比例税率，认为这样可以低成本的筹集财政收入，并且可以提高财政收入的比重。笔者认为，首先，这与个税改革的目标相异，等于否定了其收入再分配功能，显然是不合适的。其次，我国调节财富存量的税种是缺失的，这就更加赋予了个税以调节收入分配差距的特殊重任。再次，要体现个税的纵向公平，累进税率就需有一定的级次。最后，纵然为了提高财政收入的比重，也只能从加强税收监管或适度提升最高边际税率来达到。况且，税收收入近年呈现出超经济增长态势，没有必要为筹集收入而采取比例税。虽然个税占税收收入的比重持续上升，但在税收总额中占比较少。所以从整体来看，个税的增减对税收总额的影响不大。

（五）渐进改革原则

渐进改革原则是指：从目前实行的个人分类征收模式改变为综合为主、分类为辅的征收模式，再从有差别的个人宽免制度进一步调整为家庭课税和个人课税并存的模式，最后再实行完全的以家庭为单位按年综合征收税制模式。

改革的既定目标是建立覆盖全部个人收入的分类与综合相结合的个人所得税制：将个人的所有收入项目汇总后以年为征税时段、按综合税率以家庭为征收单位计征。由于主客观条件的限制，我国渐进式经济体制改革的模式倾向于支持税法小幅度的持续改进，由多次改革向终极目标不断推进。个税改革不能操之过急，只可循序渐进。无论是在费用扣除方法的确定、征税时段的变更、纳税单位的选择，还是在税基的拓展方面，都要适应我国的征管水平，减少不必要的社会震荡，同时考虑减少征税成本，便于管理和操作，并力求给纳税人以方便。

1.建立以综合征税为主，分类征税为辅的税制征收模式。目前实行综合所得税制，尽管有利于贯彻公平原则，但由于没有足够成熟的经验，各种征纳条件尚不具备，一步到位难度较大。原因之一是，综合所得税制要求税务部门达到很高的征管水准。对税源确定、扣除标准、减免规定、适用税率、征管程序等都有很高的技术要求，征管程序复杂。实现综合征收需要满足以下条件：税务机关有较强的征收核查和纳税评估能力，征管手段先进，工作效率高；普遍采用纳税人永久税号；实行支付方强制性的预扣税制度；个人报酬完全货币化；非现金结算；税务与相关机构联网制度。再者，综合所得税制对纳税人也有很高的要求。纳税人应全面了解税法规定，主动申报各项纳税所得，有很强的纳税意识，遵从程度高，具备能够利用计算机软件来申报的能力。另外，征收成本也是不得不考虑的一个重要因素。大规模申报将导致征纳成本上升，代价高昂。所以，目前比较适宜采取综合征税为主，分类征税为辅的税制征收模式。

2.适度拓延税基。资本市场特别是证券市场、金融市场、房地产市场都在迅速成长，使得个人投资于这些领域的资本性所得不断增加，也提供了丰实的税源。要及时清理过时的和其他不适当的税收优惠，免税、减税的重点仅限于鼓励为社会做出突出贡献的人才和照顾生活困难的低收入者；借鉴美国、法国、瑞典等国经验，把资本利得纳入征税范围；遵循所得税法独立原则，只要是收入，不区分是否违法，还是来历不明的收入等，凡能增加纳税能力的所得都应当归于应税所得；落实二手房交易个人所得税的征管要求，细化有关操作规定；以高收入行业为突破口，强化专项检查，并进一步加强对独立纳税人和非劳动所得的征收管理。

3.以家庭为征税单位作为渐进取向。个税改革的远期目标是建立以家庭为征税单位的综合税制模式，以体现量能纳税，实现个税负担纵向公平。这一标准同时也是费用扣除标准适度提高原则的体现，可以分阶段逐步实现。目前，比较适宜的做法是以个人为单位征收，下一阶段，可以选择家庭课税和个人课税并存的模式，最后再实行完全的家庭为单位征收模式，按综合税率征收。

二、完善我国个人所得税制的对策建议

个人所得税的理论定位和现实状况都决定了其应以调节分配为首要职能，改革的基本取向是实施有效的再分配调节，兼顾培养纳税意识和培育中等收入阶层。“十二五”期间应大力推进以减轻中低收入者负担、加大对高收入者的税收调节力度为主要内容的个税改革。调节收入分配应以二次分配和高收入环节为重点。为此，笔者提出以下建议。

（一）实行混合所得税制

转变税制模式，体现改革的渐进原则和扣除标准的统一原则。在实行混合税制的过程中，应逐渐减少分类征收项目，扩大综合征收的范围，为向综合税制过渡创造条件。

在继续普遍推行源泉扣缴的基础上，对个人非经常性、一次性收入仍按原比例税率实行分类按次征收（对偶然所得一次收入畸高的可以加成征收），年终不再要求申报；在纳税年度终了后，将个人经常性、主要收入纳入综合项目征税，实行综合扣除，累进税率，按年计征。纳税人综合计征部分已经被代扣代缴的税款，允许从年终汇算的应纳税额中抵扣，多退少补。

可以列为分类征税的项目应包括稿酬所得、特许权使用费所得、偶然所得、股息、利息、红利所得等4 项；其他7 项所得，即工薪所得、个体工商户的生产经营所得、对企事业单位的承包承租经营所得、劳务报酬所得、财产租赁所得、财产转让所得、其他所得等都应并入综合征收项目。这样可以实现在基本公平上的统一调节，便于征管，体现费用扣除标准统一原则。

（二）科学设置费用扣除标准

十一届全国人大常委会第二十一次会议于2011年6月30日表决通过了关于修改个人所得税法的决定，将工薪所得费用扣除标准由2000 元提高到3500元。纳税人税负普遍减轻，体现了国家对因物价上涨等因素造成居民生活成本上升的补偿。工薪收入者的纳税面由原来的约28%下降到约7.7%。但距离“十二五”期间个税改革的目标仍有很大差距。

根据个税改革渐进原则和费用扣除标准适度提高原则，“十二五”期间可分步实施以家庭为课税单位的个税改革，逐步建立健全以家庭为课税单位的综合与分类相结合的个人所得税制度。

初期阶段，实行有差别的个人宽免制度。考虑到我国目前的征管水平、纳税习惯，可仍以个人作为纳税申报单位。对纳入综合征收的部分，费用扣除实际上包括两方面的内容，即成本扣除和生计扣除。前者总体上可实行据实扣除，后者可以分成基础性扣除、赡养家庭扣除、特殊性扣除三项。基础性扣除是每个纳税人都可享受的扣除，应实行指数化。夫妻两人同为纳税人的，后两项扣除只能有一人申报扣除，不得重复扣除。赡养家庭扣除是根据费用扣除标准适度提高原则，合理体现对纳税人赡养义务的生计费用扣除和特别的费用支出。建议将家庭赡养系数纳入赡养扣除，每赡养一位老人与抚育一个子女都可享受基础性扣除数额一定比例，比如30%的待遇。特殊性扣除是对个人年龄、大病医疗支出负担、意外事故或被盗损失，以及车房贷款利息支出情况等的扣除。基于受教育程度显著影响了城乡差距和总体收入差距，建议增加对教育支出的扣除。例如，家庭用于各类教育培训的支出，包括子女大学学费等可据实扣除。

下一阶段，可以选择家庭课税和个人课税并存的模式，由纳税人申报时自愿选择，为进一步改革奠定基础和积累经验。对以家庭为单位申报的，纳税人可按纳税年度申报一次“家庭”变动状况，以便确定该年度的免税额。根据老人是否在纳税年度内与之“同住”作为界定赡养的标准。其中，以夫妻纳税人合并申报的，可以两人总收入的平均数来计征，费用扣除标准不变。

随着税务机关监管机制的完善和征管水平的提高，再全部转为以家庭为课税单位。细化对婚姻和收入的认定；把所有的收入与身份证相连，追踪公民的纳税记录，使每一个身份证号都有对应的纳税情况；无收入者可作为被赡养人员为指定的纳税人抵税；理清辖区内各居民家庭收支的细节，对所有收入来源加总计征。取消费用扣除标准内外有别的政策优惠，对涉外人员执行统一的费用扣除政策，给予同等国民待遇。

（三）合理设置税率

就3500 元的费用扣除标准来说，虽然普遍减轻了纳税人的纳税负担，但是由于高收入群体同样享受到了普遍减轻税负的效应，对调节居民收入差距的作用并不明显。无论增税还是减税，都是全体纳税人一起同增或同减，基本上不存在让富人多纳税的通道。因此，应通过合理设置税率加大对高收入者的调节力度。

为体现税率的适度累进原则，个税改革应以照顾低收入者，调节高收入者，更有效地发挥税收对收入分配的调节作用，兼顾培养居民纳税意识和培育中等收入阶层为重点。建议“十二五”期间在现有基础上对个人所得税法作进一步修改，将第三条第一款修改为：“工资、薪金所得，适用超额累进税率，税率为百分之三至百分之五十五。设置六档税率，按年计征（见表1个人所得税工资、薪金所得税率对照表）”。根据2006年世界银行按每个家庭4.3 人确定的全球中等收入阶层标准为家庭年收入1.68万至7.2万美元。结合近几年GDP增长率，通过折算可得目前人均年收入约在人民币5万元至21万元之间。因为有前述费用扣除的情况，所以基本做到了对低收入者不征。设置第一级3%的低档税率，是为了培养中低收入者纳税意识，进一步减轻其税负；前两级税率主要针对中等收入阶层纳税人，覆盖范围扩大，税率级距也短，相比于现行3%及10%两档税率（全年应税综合所得额分别为不超过18000 元，及超过18000 元至54000 元的部分），明显体现了兼顾培养居民纳税意识和培育中等收入阶层的思想；新设置税率中，取消现行还存在的两档20%和30%的税率，体现税制改革的渐进原则；根据税率适度累进原则，最高边际税率由45%提高到55%，以调节高收入者，进一步加大对贫富差距的调节力度。

（四）促进个人收入显性化

我国目前个税和企业所得税征收比较复杂，国家、地方税务系统都征收。对于一些企业所得税由国税局征收的企业，就可以利用两个税务部门信息沟通渠道的不畅，准备高、低工资两个版本账目，前者交给国税局用以降低企业利润以少缴企业所得税，后者则交给地税局用以偷逃个税，轻易达到偷税目的。所以，要设法解决税务部门之间信息协调问题和税基隐性问题，应根据改革渐进原则，促进个人收入的显性化。

第一步，建立核心税源信息核查共享制度。鉴于企业生产经营所得与企业所得税、个人所得税与增值税三者之间的逻辑联系，建议国税和地税征税机关建立针对核心税源的纳税人信息核查制度，加强信息共享、日常协调与年终重点复查，这样可以有效解决征管不严，税款大量流失等问题。

第二步，尽快建立个人财产实名登记制度。个人财产实名登记制度有助于解决税源不透明问题。应逐步实行个人金融资产、房地产及汽车等重要资产和消费品实名登记制。财产收入显性化，将有利于为完善个税和财产税等的征管监控创造条件。储蓄存款实名制不仅应在所有银行之间联网实行，而且还应在银税微机联网的基础上实行，以进一步解决税源不透明问题。

第三步，实行税务号码制度，建立有效的个人收入监控机制。要求凡是达到法定年龄的公民必须到税务机关领取纳税身份证号并终身不变，个人的收支信息都要在此税务号码之下，通过银行账户在全国范围内联网存储。

（五）把资本利得纳入征税范围

扩大个税征收范围，根据调控需要，设置不同的税率。资本利得是买卖股票、债券、贵金属和房地产等，在出售或交易时收入大于支出，即低买高卖资产而获得的收益，属于非生产经营所得。我国现行个税仅有证券投资所得税，即对从事证券投资所获得的利息、股息、红利征税，而对资产增值不征。建议将资本利得纳入个税征收范围，对长期与短期投资的资本利得设置不同的税率。除了打击投机行为，抑制资本市场泡沫，促进股市良性发展外，还可以促进长期投资，避免高收入者将其他项目所得转化为资本收益而逃避税收，遏制高收入者的偷逃税行为，有利于缓解收入分配不公的矛盾。

三、个人所得税制改革的配套措施

总的来说，居民收入分配差距的调节是一项系统工程，涉及到财政、税收、社保、公务员工资制度、收入分配、农业增收等整个国民收入分配格局的调整，单靠某一个税种，甚至整个税制体系的改革都是难以完成这个使命的。针对税收而言，需要以下配套改革。

（一）加强个人所得税与企业所得税的协调

修改和完善《企业所得税法实施条例》，对垄断企业增加“限高”的条款，对私企增加对虚报工资或刻意压低工资的“惩罚”条款。现行条例规定的有些原则操作起来模糊不清、弹性大，甚至纵容了垄断企业把超额利润转化为职工福利，而私营企业更是利用各种关系想方设法造假避税并减少职工工薪福利。例如，《条例》第三十四条规定，企业发生的合理的工资薪金支出，准予扣除。而根据国家税务总局《关于企业工资薪金及职工福利费扣除问题的通知》（国税函[2009]3号）的规定，对工薪合理性的确认原则是，企业有规范的员工工薪制度、符合行业及地区水平、工薪相对固定且调整有序、实发工薪已依法履行了代扣代缴个税且不以减少或逃税为目的。实际上，这些原则性规定缺乏可操作性的内容，对国企、私企的利润和工薪收入难以有效调控，往往为不法企业所利用，作为垄断企业乱发福利奖金的借口，或私营企业作为欠薪或虚报工资账本的托辞，或给予偷逃税以所谓“合理避税”的辩解之词。因此，“限高”的条款和“惩罚”条款是必要的。另外，针对个体工商户、个人独资企业与合伙企业的税前扣除项目和标准、税率、税收优惠应当与法人企业的对应部分保持基本一致。

（二）完善现有税种并开征新税种

从长远来看，各国通行的做法主要是防止社会财富过于向少数人群集中而针对富人征收的财产税。税收调节居民收入差距应当体现在收入的各个环节，通过完善现有税种，开征有利于调节收入差距的新税种来实现。

1.扩大消费税征收范围。在收入的消费环节，削弱高收入者的支付能力，把高档住宅、高档家具、高档服装、美术工艺品、高档洗浴等一些消费品及高级娱乐或消费行为纳入消费税征收范围。

2.研究推进房地产税改革。总结经验，尽快将房产税试点改革在全国普遍推开。在收入的积累环节，限制财富向少数富有者过度集中。

3.研究开征社会保险税。在收入的形成环节，调节低收入群体的收入分配。

4.研究开征遗产和赠予税。在收入的转移环节，防止财富代继，引发新的起点不公。

〔1〕杨灿明，孙群力.中国收入分配不平等的分解——2008年调查数据的分析.财政经济评论，2009年下卷.

〔2〕高培勇.中国已经到了必须启动直接税改革的时候.中国财经报，2011年9月26日.

〔3〕邓子基，李永刚.最优所得税理论与我国个人所得税的实践.涉外税务，2010年第2 期.

〔4〕黄乾，魏下海.中国劳动收入比重下降的宏观经济效应.财贸经济，2010 第4 期.

〔5〕刘佐.个人所得税制度改革“十一五”回顾与“十二五”展望.财政研究，2010年第10 期.

〔6〕贾康，梁季.我国个人所得税改革问题研究.财政研究，2010 第4 期.

〔7〕杨华云.财政部：约6 千万人将不再缴纳个税.新京报，2011年7月1日.

〔8〕周明杰.报告作者回应我国中等收入阶层已达2.3亿人说法.北京晚报，2011年8月11日.