秦皇岛城市化进程中保障失地农民权益的现状和对策研究

摘要：土地是农民的“保险地”、“保命田”，失地农民是城市化进程中一个特殊的社会群体，从某种意义上说，失地农民问题解决得不好，更加事关改革发展和社会稳定的大局。因此，解决“三农”问题尤其是被征地农民的问题，关键要维护好实现好农民的根本利益，、笔者从秦皇岛的实际出发，积极探索解决城市化进程中失地农民的权益保护问题，探求符合秦皇岛特点的“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新模式，构建土地利用与劳动力安置、社会失业和养老保险同步进行的失地农民长效保障机制，让农民充分分享城市化带来的现代文明成果。

关键词：城市化；失地；权益保障；建议

一、秦皇岛城市化进程中保障失地农民权益现状

近年来，秦皇岛市在保障城市化进程中失地农民权益的问题上，指导思想比较明确，对征地农民普遍关注的土地征用补偿、农房拆迁补偿、失地劳动力就业安置、村级集体资产处置等方面，制定了一些相关政策、法规和制度，取得了良好的成效。但同时也暴露了一些问题，尤其是集中在城郊区域，主要表现在：

(一)征地补偿标准前后不够统一，差距较大

尽管秦皇岛市出台了统一征地规定，但少数地方执行得不够好，比如，公共事业征地劳动力安置补偿标准低于非公共事业征地补偿标准。

(二)少数农村基层单位补偿安置不够规范，透明度不高

目前农民征地补偿费共有四项：土地补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费和劳动力补偿费。笔者发现，只有劳动力安置费和青苗补偿费补给了失地农民，其他费用多多少少被镇（街道）和村一级组织截留使用。征地补偿给农民的费用原本就不高，再被层层克扣，那么撤村建居后，这些集体资产就有可能成为村干部几个人所有。再加上农村公积金、公益金被镇或街道“一平二调”，失地农民确实分得很少。

(三)随便改变用地性质，土地成为开发商的高额利润

在城市规划区内，本来是用作公用事业建设的，但不少开发商通过种种关系，变换土地性质，而且以低价拿进，高价卖出，征地农民对此反响极大。

(四)社会保障措施不够配套，失地农民得不到实质性保障

主要是就业、生活、医疗和教育等措施不够配套。首先，在就业保障方面，按现行政策规定，征地拆迁农民转为居民后，领取了劳动力安置费就视同安置就业，实际上还有不少失地农民领不到待业证，无法进入劳动力市场。这部分人员进城以后，由于文化、技能等方面的弱势，找工作很难，出现了种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”。其次，在社会养老和医疗保险方面，现行的政策规定投保年限必须交費满15年，距离退休时间不足15年的就不能进入社会保险统筹，门槛过高。[1]第三，在子女就学方面，各城区、县城中小学校对失地农民的子女上学也有限制，必须交纳一定的择校费或借读费、赞助费方可进入学校。

(五)历史遗留问题解决乏力

一是失地农民群体社会问题正在形成而且有不断扩大的趋势。上世纪90年代以来被征地的农民，如果当年拿到补偿费的，村级组织就不再安排工作；如果不拿补偿费的，大多被安置在村属集体企业，目前这些企业已经改制或停产停业，大部分农民下岗失业。二是失地老人赡养问题突出。由于年轻失地农民无正当职业，自身收入低，家庭矛盾增多，不少年轻人对老人赡养心有余而力不足，老人仅靠每月百余元的生活补助费难以维持。因此，失地农民养老问题已成为城郊地区的社会问题。三是撤组后剩余国有土地上的拆迁安置问题难处理。这部分土地早已被征用，虽然房屋没有拆迁，但因种种原因仍没有安置，给村委会管理带来了很大难度。

二、失地农民安置难的深层原因分析

当前，我国各地土地征用主要有货币安置、招工安置、住房安置、社会保障安置等基本形式。在市场经济条件下，目前大多采取以货币安置为主的城镇化模式，失地农民的基本生活、就业和基本生活保障等问题，则缺乏解决的有效途径，失地农民的长远生计得不到制度保障。笔者认为，产生上述问题的原因，有政府政策导向和农村农民自身两个方面方面，下面试分析剖析之：

（一）现行的征地制度和政府行为方面的原因

1、征地制度政策不完善，政策预留空间不足。

2、征地补偿分配不规范，有关细则规定不明确。

3、少数地方政府急功近利，劳民伤财。

（二）农村实际和农民自身的原因

1、农村股份制改革尚未完全到位，股份制实体还难以成为失地农民生存的主要依托。

2、农村产业结构急速调整，大量失地农民被排除在结构调整之外。

3、社会保障制度构建相对滞后，农村社保与城镇社保对接远未实现。

4、农村尚未建立完善的就业服务体系，农村剩余劳动力得不到有效的帮扶。

5、农民自身综合素质低，就业观念相对落后。

三、建立失地农民社会保障制度的对策与措施

(一)牢固树立“亲农、安农、富农”的观念，认真落实农民在城市化中的各项权益

切实保障失地农民在城市化进程中的各项权益，不仅是一个经济问题，更是一个严肃的政治问题，是对实践“三个代表”重要思想的态度问题。农民赖以生存的土地被征用后，其生活方式、生产方式都发生剧烈的变化，对农民普遍存在的诸如小农意识、小富即安、等靠要之类的传统思想观念产生巨大的冲击。在城市化中到底是“亲农”还是“侵农”，虽只一字之差，却反映了各级政府对人民群众态度的根本区别。在维护农民权益问题上，有些地方工作不到位、政策不落实、农民不满意的情况也时有发展。

(二)按照“土地换社保”的思路，加快建立和完善多形式的失地农民养老和医疗保障体系

目前广大失地农民仍把土地作为安身立命的基本生活保障，作为获取收入的主要来源，没有健全、完善的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力。因此，要积极推行“土地换社保”，逐步建立起失地农民养老保障体系，从根本上解决农民对失去土地后养老问题的担忧，减少因养老问题产生的城市化阻力，从而加快城乡社会保障的顺利接轨，铺通城乡一体化基本养老保障制度的道路。笔者认为可采取以下几个步骤进行： 1、坚持统账结合模式，分阶段进行实施。实行社会统筹和个人账户相结合的模式。[2]2、妥善解决新旧关系，分对象进行实施。[3]3、开展灵活多样的筹资方式，加强基金管理。[4]

(三)加快农村集体经济管理及其营运方式改革，落实农民“持股进城，按股分红”的政策

从秦皇岛目前的实践看，虽然时间不长，但成效较为明显，资产增值，农民得益。不难看出，此举是成功的，秦皇岛市提出的推广组建社区股份合作社的决策是正确的，但笔者发现各地推行不力，困难重重。这其中有认识上的问题，也有工作安上的问题，更有一些地方的基层干部怕麻烦、怕失权、怕影响安定、怕今后调度资金增加难度、怕影响个人收入等，因此对实行农村集体经济股份制改革态度并不积极，而一些积极要求组建社区股份制的村，由于领导体制和财务管理体制上的原因，村级实际上已无法作主。这里笔者认为，有两个问题需要抓紧解决处理好：1、村集体资产应优先用于农民的养老保障和生活补助，以资产换保障、换福利。2、加快集体经济管理方式的股份合作制改革。[5]

(四)大力开展失地农民就业培训，提高失地农民参与社会就业的竞争能力

主要是加快全面推行市场化就业，多形式开展失地农民就业培训，多渠道拓展失地农民就业岗位。

(五)加快撤村建居和社区管理方式的轉变，使失地农民尽快融入城市化

在撤销行政村建制、建立新的社区居委会时，对于地域和人口相对集中又符合城市社区规划布局的“城中村”，可直接过渡到社区；居住分散的村，其人口按就近原则并入相应社区居委会。在“城中村”转变成城市社区后，要以提高失地农民生活质量和文明程度为出发点，实现社区服务、社区管理、社区文化等多方面的突破。建立起多形式、多层面、多功能的社区服务体系。同时，引导社区失地农民广泛参与社区事务，落实社区居民对社区事务的知情权、监督权、决策权，实现社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，促进社区健康有序发展。

参考文献

[１]孔娜娜.城市社会资源引入与制度系统兼容:失地农民市民化的基本逻辑——以宁波市江东区失地农民集中安置社区为分析对象[J]. 社会主义研究. 2010(01).25

[2] 张建国.转型期中国农民市民化研究回顾与反思[J]. 经济与社会发展. 2011(03).58

[3] 丁丽娟.失地农民二次创业中的问题及其对策[J]. 内蒙古师范大学学报(哲学社会科学版). 2010(05).39

[4] 王红珠.破解宁波农民市民化的现实困惑[J]. 宁波经济(财经视点). 2009(06).42

[5] 田睿寰,侯婷.关于促进失地农民自主创业的实践思考[J]. 法制与社会. 2009(05).19

作者简介：

刘斌（1979-），男，湖北孝感人，毕业于中南财经政法大学。讲师，法学硕士，主要从事环境与资源法学研究。