检察机关案件质量监督机制论要——以公诉为视角的分析

天津市人民检察院第二分院课题组

（天津市人民检察院第二分院，天津 300210）

案件质量是司法公正的生命线，是评价检察机关执法能力与办案水平的主要指标，探索和完善检察机关内部案件管理规范化操作体系，创新案件质量在办案活动中整体化、流程化的监管机制，实现多维度、全方位的规范办案程序和案件管理的制度架构，是检察机关切实履行法律监督职能与维护社会公信力的必然要求。而以处于刑事诉讼中心环节的公诉办案活动对案件质量的现实需要为研究基点，则更具典型性意义。

一、先决问题——案件质量监督的内涵厘定及其机制设计的应有原则

案件质量这一概念，在相关规范性文件中虽有多次使用但并未作统一的界定，因此在学界及司法实践中均存不同认识。有人认为，案件质量是单纯的静态概念，是对办案结果的定性规定，不包括对办案工作过程的描述，应将案件质量与办案质量进行概念上的区分[1]。也有人认为，案件质量是包含在办案质量概念范围内的一个重要方面[2]。本文无意介入此种争论，也无力作出被广泛认可的准确概念，仅就本文所讨论的案件质量的内涵进行说明性描述，即将案件质量视为检察机关在诉讼过程中所有与案件相关的工作要素的质量，其内涵包括以下三个方面的内容：一是办案活动的质量。即检察人员的各项公务活动及其基本业务素质符合各方面要求的程度和特性;二是办案过程的质量，即检察人员运用法律赋予的条件和方法进行工作所能达到的专业化水平，它是办案中的所有手段和条件及其效能的总称；三是办案结果的质量。主要包括案件事实认定的客观准确性以及产出结果的公正性、合法性，并最终经得起历史和法律的检验，也就是案件在事实、证据、程序和适用法律等方面的实体性要求，是案件能够满足社会对公平正义需要所应具备的特性。案件质量监督即是在法律规范所赋予的权限内，以强化法律监督能力为核心，对案件办理过程、结果进行整体性监测、评估、考核、督察等活动所采取的一系列措施的总称。从性质上讲，质量监督机制的探索与建构，是检察机关通过重塑内部管理流程和标准，整合自身管理资源，建立配套制度，以保障案件质量，并最终服务于检察权有序、规范运行目标的内部制约方式，是对诉讼主体通过诉讼程序监督检察权的内部辅助性手段。

基于此种认识，本文认为，案件质量监督活动的进行及制度的设计应围绕公平、正义的司法价值为标准，在借鉴先进管理理念、遵循检察权运行规律的基础上，注重对办案活动的过程管理，并应体现以下基本原则：一是实体性。案件质量监督机制是对检察机关整个办案流程的的保障、制约和评价，这就决定了其本身必须具备诸多实体性、可操作性标准，以正确评价、引导办案工作。二是司法性。案件质量监督权来源于检察长的授权，履行监测、评估等职能的工作人员应当与办案部门及案件承办人保持相对独立，与监督对象无直接行政隶属关系，避免部门化监督而流于形式。三是过程性。单纯对办案结果的事后评查和监督对于已办结的案件本身往往没有直接意义。质量监督机制应注重对办案过程各环节的动态跟踪监督，通过突出案件过程节点控制，提高对结果质量的受控程度。

二、案件质量监督的制度现状及实现模式评析

（一）现状与不足

基于前述对案件质量及其机制设计原则的理解与界定，对现行制度的审视可以得出较为科学的结论。当前天津市检察机关与其他地区多数检察机关一样，案件质量监督尚未形成符合检察发展规律的质量监督理论及实践体系，大多主要沿用传统管理体制。从作为检察活动运行核心环节的公诉阶段来看，案件质量监管保障主要来自以下几个方面:一是检察长、检委会的宏观管理。即检察长负责制和检委会民主集中制双重机制并行的线型层级管理体制，工作方法是检察长通过主持召开检委会对重大疑难案件或上级督办、交办案件听取汇报并作出决定。二是业务部门负责人的直接管理。即业务部门负责人及其分管检察长对所属部门案件的审批制管理，基本工作方法是通过听取承办人请示和汇报的形式对案件实行逐案审查和监督，这也是当前案件监督的主要方式。三是综合部门的多维监督。主要是政治部门、纪检监察部门对承办人在法律法规范围内履行办案职责、执行廉政规定等事项的监督及错案纠正和问责等。四是上级院业务部门的的对口监督。如上级职能部门通过撤销或责令改正、部分事项的直接决定等方法，对下级职能部门的案件进行直接对口指导和审查。总体而言，现有的案件质量保障制度对办案质量的保障和提高起到了积极作用，但缺乏系统性、实体性及过程性，是一种外延式的管理，主要存在以下几个方面的弊端：

1.行政管理模式对检察职能的浸没。检察机关科层制组织管理结构以及检察机关同其他国家机关的外部行政关系（人事行政任命和财权行政拨付制），决定了行政化的检察权运行模式，决定了案件质量监督的层级管理方式。从公诉案件办理过程来看，侦查机关将案件移送至公诉部门后，由内勤科室根据工作量、案件难易程度，检察官素质的不同指定分配到具体承办人审查经办。之后，承办人根据法律规定和事实证据情况草拟好法律文书，报处长或科长审核把关，最后报分管副检察长签发，对于疑难案件需提交检察委员会研究决定。最后，将签批的法律文书送达至法院或当事人。在这种模式下，检察职能混同于检察机关内部的司法行政管理职能，使行政职能浸没了检察职能，其直接结果是造成了承办人对行政首长的依赖，办案质量的高低取决于行政模式的层层把关，取决于部门负责人的业务素质和重视程度，具有明显的主观随意性和人治色彩。同时这种权责不明的办案模式不利于错案责任追究；办案环节的人为性增加，也与司法效率、诉讼经济原则相背离。

2.过程管理方法在案件质量机制中的缺位。过程管理或称流程化管理是现代管理学的重要发展成果，其基本主张是没有受控的过程便没有可控的结果，强调各个环节的相对独立性和功能的可控制性。如前所述，由于行政管理模式的侵入，导致现行制度过于注重结果管理，未能体现动态化的办案过程控制，而较多的停留在错案发现和责任追究层面。因而案件质量的事前预警、事中矫正等控制功能发挥力度不足,对办案过程中出现的偏差和错误缺乏系统性监管手段，无法有效预防办案过程中不规范执法行为的发生，因而也无法保证案件结果产出的质量。

3.案件质量考核评价标准体系的缺失。科学合理、可操作性强的案件质量标准体系的建立，是进行案件质量监督活动的依据，也是保障办案过程和案件质量的中心环节。当前检察机关尚未形成规范统一的质量标准体系，尽管近年来高检院相继出台了查办职务犯罪、起诉、不起诉等案件质量标准，但均属导向标性质的原则化规定，很难适应实际需要，需要细化为可量化的具体指标。总体来看，大部分检察机关对相关评价制度的探索，在内容、方法、目标等方面仍过于粗略，注重外延式的解释和说明，缺乏内涵式的探讨和研究而忽视考评指标的量化权数，尤其缺乏对个案的全方位监测，对承办人办案工作考评项目标准也大多唯办案数量指标论。因此，多数检察院公诉案件的评价标准往往侧重于案件数量和法院判决结果，不起诉、撤回起诉、无罪判决意味着对案件质量的彻底否定。不科学的评价标准和方法难以保证评价结果的公平性和可接受性。更为值得注意的是，即便现有的案件考评机制也均侧重于对部门办案情况的宏观评价，缺乏对个案质量的微观评估。针对承办人个人的执法业绩档案系统虽能够较好的体现出办案人员的个体性差异，然而其评价项目繁多，对办案情况的考察侧重于数据统计与定性分析，无法明确反映出个案处理过程及其质量，因而不利于调动案件承办人的积极性，敦促其努力提升执法办案能力，保证案件办理的质量和效果。

4.部门化监督力度不足。实践中，由于我市绝大多数检察院并未设立专门的案件质量监督机构或部门，监督活动大多由业务部门自身进行，由于部门利益化倾向的存在，对案件的管理往往注重实体审查而忽略程序审查，呈现监督者与被监督者混同的局面，难免使得监督不深入、不彻底，甚至流于形式。这种流程控制权和实体审查权由同一业务部门行使的现象，必然会导致流程控制权因疏于管理而丧失程序价值，实体审查权因缺乏掣肘而被滥用。

（二）现有实现模式评析

现实需要和历史反思催生高检院制定《关于加强案件管理的规定》，涉及重大案件专报制度、办案流程管理制度等十项内容，并在2006-2007两年间相继下发了批捕、起诉、不起诉等一系列办案标准，质量评价项目和计分细则。随后包括我市在内的各地各级检察机关纷纷结合自身实际，从质量控制、机构重置等不同视角对案件质量管理机制进行了大量有益的探索。当前各地检察机关案件质量实现模式有两种值得注意：一种是设立专门机构模式，包括案件管理中心模式和检务督察室模式。如山西全省已有超过90%的检察院（包括省院和12个市分院、109个区县院）专门设立案件管理中心，该中心性质定位为有独立编制的业务部门，但又超脱于一般办案部门，作为检察长的“指挥部”，通过对各个诉讼环节进行集中管理，统一受理、移送案件，对办案过程进行全程监测，这同时也是在全国各地检察机关大范围内进行探索的模式①。四川成都市、河北石家庄市检察院设立检务督察室作为全院质量评估的专门机构，配备专职督导员承担质量监督评价工作。另外一种是国际质量认证模式。自2003年起高检院即在四川什邡市检察院与河南郑州市二七区检察院进行首批ISO标准体系认证试点，在案件过程管理方面取得了较好的成绩。部分地区检察机关也于近年逐渐引入并试行了这种模式，即按照国际标准化组织ISO9000族标准或GB/T19001-2000标准，借鉴企业标准化产品质量管理理念，定义“顾客需求—人民满意”的办案质量标准，强化领导重视和全员参与，严密实施案件过程控制②。

上述案件质量监督管理实现模式，均是基于对当前制度的审视和反思进行的探索，是管理学、法学等学科贯通融会、互相影响的集中体现，是检察业务管理理念的更新和进步，在实践中也取得了良好的管理效果，在很大程度上提升了检察机关案件质量监督水平[3]。但也应理性的认识到，专门案件管理中心作为独立的检察机关内设业务机构，虽然可以消减部门化监督不力及条块分割管理的行政化弊病，但其设置应严格按照《人民检察院组织法》进行设立，而目前并无法律上的设立依据，有片面追求管理效果而丧失合法性前提之嫌，也势必产生“监管中心由谁来监管”的法理质问。另外，统一进行所有案件受理、移送及文书管理等纯粹管理性事项，也使其背负了“机关综合内勤”的职能属性。国际质量认证体系注重目标导向、过程管理和全员参与的全面质量管理等先进理念，具有积极的现代管理价值理性依托。然而该体系认证主要是企业旨在提高效率和效益的质量管理方法，其“以顾客关注焦点为导向，以顾客需求和满意为质量标尺”的前提导向原则，并不关注公平正义等社会价值；且不同诉讼地位的当事人及与案件无利害关系的普通社会公众由于各自身份、利益关系的不同，或者出于功利的考虑，其对案件质量的社会评价也带有明显的利己和主观随意性色彩，因此而衍生的“让人民满意”的质量评价目标则无从量化。检察活动是包含了政治活动性质的法律事务，强调对社会公平正义的司法追求，与纯粹的产品质量分属不同范畴，其在检察机关的适用是值得继续商榷的[4]。

三、新型案件质量监督机制的制度之维

案件质量监督机制应是一种全视角、全方位的执法行为监督机制，现代管理学全程控制的原则也要求监督机制必须着眼于案件处理的全过程，对影响案件质量的各个纵向环节实施管理，强调案件质量的预先控制和过程监控。同时在横向层面，应当解决质量监督机制在何种操作平台上进行，即由何种主体以何种方法进行统筹管理的问题。因此，本文对案件质量监督机制的整体框架的建构，以该机制的操作平台（职能工具）、预先防范、过程管理、评估方法等四个方面的内容为研究维度。

（一）专门监督管理机构的创设——案件质量监督的工具理性

曹建明检察长在2011年检察工作安排中提出，推行案件集中管理，建立统一受案、全程管理、动态监督的执法办案管理监督机制。专门案件监督管理机构（或称案件监督管理中心）即是背负着消解案件管理行政化模式对检察权运行的浸没问题，实现案件质量动态集中管理之使命应运而生。而就山西省、广东省的良好实践效果来看，案件监督管理中心的设立有着十分明显的监督工具价值，亦即为质量监督的实行主体和操作平台。从应然层面来看，主要应厘清以下几个问题：

1.设立地位以及与业务部门的关系。本文认为，监管中心可与法律政策研究室或检委会办公室合署办公，直接对检察长及检委会负责并受其领导和监督，与其他部门平行并行使专有监督权，这样不改变现有内设机构，不打乱现有行政管理秩序，可解决其机构设置的合法性问题；可从公诉、侦监、自侦、控申、纪检等业务部门抽调素质较高、办案经验丰富的检察官作为中心主要责任成员，并配备相应检察官助理或书记员，以避免编制部门不认可的问题。其与具体办案部门属于线型交叉管理的关系，具体办案部门以完成办案任务为工作核心，监督管理中心以监督管理案件质量为工作核心，两者相互配合、相互制约。

2.主要工作职责范围。负责对办案活动的督查、协调、检查、评价等工作,具有监督管理的专有权,可分解为案件信息知情权、流程监控权、重点案件审查权以及依据检察长授权进行的个案实体复查权。具体可分为：通过计算机网络实时监控对案件诉讼流程、办案期限实施程序性控制与督导；组织对办案部门的案件质量考评；对存在争议或存在问题的个案、类案启动调查程序并提供处理建议；组织起草全院性质量管理规范,并审核各办案部门的管理制度；掌握分析各业务部门整体办案主体素质结构结构,优化配置办案资源；完成检察长或检察委员会交办、督办的其他案件监督工作。同时，为落实集中管理要求和办案督导制度,可在办案部门设立专门质量督导员,对监督管理中心负责。

3.强化监管能力和实效的保障措施。如前所述，线型交叉管理难免出现监督管理中心与业务部门在具体案件处理上意见不统一的情况。为切实发挥监督实效，应采取以下必要的保障措施:其一是对可能造成错案发生和决策性失误的重大紧迫问题，应当由检察长赋予监管中心必要的刚性权力。如规定属下述情形的监管部门与业务部门意见相悖的案件应当请示检察长决定,或提请检察委员会研究决定，包括无罪判决案件、不捕不诉案件、撤回起诉案件、二审改判案件及规模较大的涉检信访案件等，由检察长或检察委员会行使案件最终决定权。这样,监管中心被检察长或检察委员会采纳的意见因具备法定性、强制性属性而能够得以有效执行。其二是实行备案制度。如监管中心审查监督意见与业务部门处理意见相悖案件均应当由进行登记备查,以便划清责任界限，对错案进行问责与追究。三是对法律文书的集中重点管理。检察权是通过法律文书进行体现和执行的，对文书的审查管理同时也是对案件质量在实体与程序上的监督。主要是对立案撤案类、人身财产强制措施类和不起诉、改变定性类法律文书实行管理和监控，普通告知类、建议类文书仍可由本业务部门自行制作。最后是涉案款物的专项监管制度。把依法应予扣押、罚没的涉案款物及时经监管中心登记备案后送交专门机构保管，并进行定期检察，确保涉案款物各个环节都处于监管之中，并督促办案部门对扣押款物根据诉讼阶段和判决结果依法处理，以杜绝涉案款物的流失和不当使用。

（二）风险评估预警制度的推行——案件质量的预先控制

风险评估预警是指通过科学合理的预警指标的的设计，甄别、评估办案风险要素和等级，对办案活动进行风险预警提示，其目的在于以质量监督触角的前伸，对案件质量实施预先控制，将影响案件质量的风险要素消解在其萌发阶段。当前，将新兴的风险管理理论与技术应用到检察案件质量管理中，建立长效办案风险评估预警机制，提升质量预先控制能力，已在检察实践中得到充分重视，多数地区的检察院也进行了风险预警体系的初步探索。本文认为，案件质量的预先控制功能的有效发挥，主要取决于以下两方面制度的完善：

1.以部门为中心的上级机关预警指标监督制度。以部门为中心，是指围绕各办案业务部门的工作特点和职能要求，通过定性与定量相结合的方法，设置一定的风险预警指标，自上而下监督评价部门整体办案质量。以公诉环节为例，2005年高检院公诉厅制定下发了《检察机关公诉部门实行办案质量预警机制的规定》(试行)，该规定旨在对公诉部门年度整体办案工作进行预警，以考察整个部门的工作情况，督促部门实施自查活动，保障案件质量的推进。其中主要规定七项公诉部门预警指标,并以此为依据对各地公诉部门进行办案质量管理预警提示，编写预警分析报告，并纳入考评下级公诉部门工作范围内。尽管司法实务中对预警指标的设置以及伴生的考核体系的合理性、科学性一直存有争议，但其对各项指标进行了量化式的设置，并提出从预警分析、分析通报到研究整改等一整套具体措施，对于在部门范围内注重案件的质量和效率的优化具有积极的意义。在现行制度框架下，各级检察机关可结合自身实际，在高检院设置的指标体系的基础上，对本部门办理的无罪、不起诉、抗诉、撤回起诉等案件进行汇总分析，确定更为严格的预警指标,对接近或超过预警指标的,监督部门（如案管中心）及时进行风险提示，并启动内部调研程序,查找存在的问题,以有效执行上级机关预警机制的规定，保证各项指标都限定在合理范围内。需要指出的是，部门整体案件质量风险的防范依托于微观个案风险的控制。如各业务部门克针对实际工作中的常见多发案件进行类型化研究分析，归纳类案处理中应注意的难点、焦点，同时制定最低和最完善的证据证明标准，突出对个案的指导作用，使案件承办人有针对性地识别办案风险要素。

2.以公众为中心的执法办案风险制度的创立。以公众为中心，是指对案件质量的监督与保障，立足于检察机关刑事控诉职能，更加关注案件办理程序与处理结果对诉讼当事人、普通社会公众的影响，通过对执法办案过程中可能激发社会矛盾的案件进行科学的风险评估与识别，进而形成明确的风险分析论证意见和化解方案，以预先防范缠诉、非正常涉检信访的发生，从而保障案件办理在符合法律规定的前提下，强化案件质量的社会监督，体现检察机关积极参与社会矛盾化解的功能。从天津市人民检察院第二分院设立的案件风险管理制度的实践效果来看，执法办案风险制度关键是要把握以下几个环节：

第一，对风险关键点进行类型化识别。我院规定在办理以下五类案件时，应当开展风险评估预警工作，即重大社会和政治影响案件；可能引发媒体炒作的敏感案件；可能引发群体性事件的涉众型案件；公检法机关意见严重分歧的案件。同时根据案件影响范围的大小和可能引发后果的严重程度，将风险评估预警的等级由高到低分为红色、橙色、黄色三级风险预警。

第二，完善风险处置操作程序。案件承办人对所办案件的社会稳定风险评估工作负直接责任，负责收集风险评估信息，对承办案件的社会稳定风险进行初步评估，在汇报案件时作为一项内容同时向部门负责人提出风险评估意见，填制《社会矛盾风险评估报告表》，说明风险存在的理由，注明风险程度，然后根据风险程度和等级确定不同的决定主体，制定相应的应急措施。

第三，严格责任追究制度。对于承办人审查不细、评估不实，或未能及时提出应急预案，处置措施实施不力而引发涉检信访、群体性事件等危害社会稳定的严重事件的，予以严肃追究，确保机制运行通畅有效。

（三）办案工作流程的重整——案件质量的过程管理

现代管理学认为，过程管理（或过程控制）就是“由组织系统地识别并管理所采用的过程及过程的相互作用”，即每一项工作由许多过程组成，过程管理方法就是在识别这些过程（即检察办案之中的“程序”）的基础上，对其加以管理，实现过程相互作用的最优化[5]。近年来，对赵作海、佘祥林等错案的披露及对相关人员程序违法的追究，使得程序价值得到社会公众更多认同，也使检察机关愈来愈认识到对案件程序性规范化管理的重要性。如同优质的产品源自规范的生产流程，而非作为补救措施的质检活动，规范办案流程，实现案件办理的过程控制，是案件质量得以保障的关键和必备环节，也是监督机制和评价机制的前提。

具体来说，实行办案管理的过程管理，就是要根据各个业务部门职能要求和内容的不同，将各类具体的检察业务办案程序进行细化、量化、识别，形成各部门案件办理流程图，对重要办案程序规定更为具体的岗位操作要求，并界定每一办案环节的相关责任人。通过管理、监测每一程序的有效运行，实现办案过程的程序化和模式化，减少管理弹性过大和执法行为随意性造成的工作失误，提高办案质量。天津市人民检察院第二分院以检察信息网络为平台，使用流程分析，再造检察业务工作流程，编制了各业务部门办案操作规程，变过去的模糊管理为精确管理，让每位检察官都清晰自己在每个办案程序节点的工作任务和操作步骤。如我院公诉处出台的《办案基本规则和操作要求》，对以往公诉环节的办案规范进行了全面梳理，内容涵盖了案件受理、审查起诉、庭前准备、出庭公诉、结案归档、执法纪律等公诉工作的各个方面，对刑事诉讼法和人民检察院刑事诉讼规则没有规定的环节做了补充和完善，进一步细化了执法办案的操作程序，实现了各个执法办案环节都有章可循、有条可依。这样在具体的办案工作中，始终都有一个可供遵循的囊括了该项工作各个环节和程序的规定，公诉人只要“按图索骥”，一般能达到严格办事的目的，办案质量通常符合要求。同时对于新任检察人员，在没有“师傅”的帮带下，也能够较快地熟悉岗位职责与角色内容，在实践中取得了良好的效果。

另外，在检察信息化建设不断推进的背景下，通过网络平台对办案流程进行全程监控与跟踪无疑是行之有效的做法，具体程序可包括：应用流程管理软件系统，实现网上办案、网络资源共享；案件质量监督管理部门对办理情况进行实时监控，发现违反办案期限、超期羁押等程序违规的，及时进行督促整改；协助检察长对案件进行协调、督促和指挥；对可能涉及的案件实体性事项，由案管中心或政策研究室审查；掌握案件办理的整体情况，为重点案件督查和案件质量评查奠定良好基础。

（四）个案评估体系的探索——案件质量的评价基础

部门办案质量的整体提升，依托于对具体案件质量的监督保障，建立健全个案评估体系无疑是考察、评价业务部门及院机关总体办案情况的前提，也当然地成为案件质量监督机制的核心内容。

1.个案评估体系的框架要素。

个案评估体系应具备以下几个基本要素：一是评估主体的确定，即对具体案件质量的评估应由何种机构或部门进行。在现有制度框架内，可以由承办人所在的业务部门进行，并辅之政治部门、研究室的统筹；如设置专门的案件监督管理中心，则由其汇同业务部门共同进行。二是评估对象应涵盖检察机关各个业务部门及其承办检察官、书记员等检察工作人员所办理的全部案件。三是科学合理地设立评估程序，以公开、公正的程序保证公平评估结果的产出，保障其权威性和可接受性。四是确立符合检察工作特点与规律的评估指标与标准，对个案质量进行量化评价。

2.个案评估体系的标准定位

没有科学的评估标准，案件质量评价就无从谈起。但标准绝不仅是作为评判标尺而加以使用，同时也是案件承办人办理案件所要达成的目标和方向，是办案工作的导向标，且一旦某项指标列入评估事项，将涉及办案部门及其人员的诸多利益，具有明显的激励与约束作用。因此，案件个案质量监督保障的有效性很大程度上取决于评估标准设立的合理性。本文认为，在确立案件质量评估指标与标准的过程中，应着重把握以下几个原则：

（1）坚持合乎法理的评价标准。检察实践中，长期存在偏重以法院判决结果作为检察案件（主要是公诉、自侦案件）质量评估标准的现象，无罪判决、改变定性判决、轻刑化判决的出现及其频率成为衡量案件质量的重要标准。然而，法院判决与检察认定的不一致是认识上的差异等多种因素共同作用的结果，事实上，正是这种不一致的存在，恰恰说明了法检两部门的监督制约关系。因此，对检察案件的评估，应以案件处理是否合乎法律规范、法理精神为原则，以是否遵守法律实体性与程序性规范为评判尺度。

（2）坚持案件办理多层次效果的统一。案件办理的质量高低，不仅要看是否坚持了以事实为依据，以法律为准绳等基本法治精神，还要看是否服务了大局，促进了社会稳定和政治安定；案件当事人、舆论媒体等社会各界对案件结果的接受程度和满意度；涉案款物是否得以追缴，最大限度地为国家和被害方挽回了经济损失等，全面体现办案法律效果、政治效果、社会效果和经济效果的统一。

（3）坚持定性与定量相结合的方法。公平正义无疑是检察业务工作的永恒价值追求，但公平正义本身是一个抽象的概念，以此为案件质量的评估标准，势必使评估陷于泛形式化之困。突出个案的质量监督，必须以量化为主，将这种抽象的价值目标分解为可以量化的具体指标，并对改等指标赋以适当的量化权数，才能确保可靠的评估结果。对于难以量化的评估要素，可以评估报告的方式进行定性分析。

以公诉环节的个案质量评估为例，可以将公平正义这种抽象价值目标分解为法律适用、事实认定、程序遵守、办案效果、办案效率、检察文书等六项质量指标，并赋予一定分值，如前表所示：

检察机关各业务部门同样可按照上述原则和规则，对职务侦查、批捕、二审监督等各诉讼环节评估标准进行细化，从实体结果、程序规范和实践效果等多个维度综合评估监督个案质量。同时应指出的是评估结果应定期通报，并纳入干警执法业绩档案系统，作为评优评先、职务晋升的依据；对于得分较低的案件，应及时启动自查、督查程序，采取切实可行的质量问题解决措施，达到提高和保障案件质量的目的。

综上，依托检察机关自身的一系列工作机制，整合检察机关内部资源，创新案件管理模式，在执法办案活动中坚持过程化、流程化管理的现代管理理念，以更加注重对办案过程的科学监管实现办案公正结果的产出，是新时期检察工作科学发展的迫切需要和必然选择。

注 释：

①山西省检察院是全国首个在省级院设立“案管中心”的检察机关，并在短时间内将案管模式在基层院铺展开来，在省级院中设置专门监管中心，这种“全新”机构在当时无疑引人注目。参见左燕东.山西九成检察院实行案件集中管理，新华网，http://www.sx.xinhua.com,2011年5月19日

②2003年伴随高检院《关于加强案件管理的规定》的颁发，在部分基层院分批进行质量体系认证模式试点，全部引用ISO标准体系，由第三方对机关案管运作流程进行评估认证，但实际上多数试点单位的运作状况与成效因鲜有介绍而较难考察。参见石京学.案件管理的理论基础，检察实践，2005.4

[1]王疆立等.检察机关案件质量监督评估机制初探[J]，四川文理学院学报，2010.(1).

[2]谢鹏程.论检察机关办案的质量管理[J].人民检察，2004.(5).

[3]戴景田，张文娟.检察机关案管中心论要[J].人民检察，2009.(18).

[4]孙谦.中国特色社会主义检察制度[M].北京：中国检察出版社，2009.328.

[5]刘熙瑞.现代管理学[M].北京：高等教育出版社，2007.182.

[6]石京学.案件管理的理论基础[J]，检察实践，2005,(4).